У нас существует представление о муниципальной власти и муниципальном управлении как о государственной власти второго сорта. Мне кажется, это, к сожалению, глубоко сидит в сознании народа. Отсюда и проблемы, о которых говорилось, когда граждане не верят в собственные силы и не видят возможности сами изменить свою жизнь; когда происходит выхолащивание самой идеи самоуправления.
Муниципалитеты у нас сегодня находятся в сложном положении. Действительно, их финансирование идет по остаточному принципу. И если мы хотим действительно развивать самоуправление, нужно серьезно пересматривать характер межбюджетных отношений. Поскольку перекос финансовых отношений между федеральным центром и регионами приводит к зеркальной реакции, когда регионы ту же самую политику проводят в отношении муниципалитетов. В результате наименьшее количество денег и при этом наибольшее количество рутинных задач, которые нужно ежедневно решать, достается как раз муниципалитетам.
В Государственной Думе прочно застрял закон о межбюджетных отношениях, о единых социальных стандартах (хотя в Думе прошлого созыва он был принят 411 голосами). По всей вероятности, этот закон не имеет реальных шансов увидеть свет: многие считают, что принятие социальных стандартов (а без них невозможно построить муниципальные бюджеты) есть утопия...
В налоговом законодательстве точно так же прослеживается "дискриминация" муниципальных структур: им оставляют лишь то, что невозможно не оставить. В последнее время подобное положение только усугубилось: даже те налоги, которые традиционно всегда оставались на территории (а это и подоходный налог, и часть земельного налога), все больше и больше уходят в центр и в регионы. Поэтому, естественно, отношение народа, власти, да и отношение самих муниципалов формируется на таком уровне сознания, что самоуправление - это, конечно, хорошо, но больше теоретически, нежели практически. Хотя все атрибуты самоуправления у нас присутствуют, есть и право на проведение референдумов и плебисцитов, не говоря уже о том, что в ведении муниципальных образований сегодня находятся поликлиники, образовательные учреждения и другие объекты жизнеобеспечения.
На мой взгляд, анализируя причины такого отношения к муниципальному самоуправлению, придется обратиться к истории. Конечно, очень хорошо, что у нас существовало новгородское вече, но времена Ивана Грозного я связываю в первую очередь с жесточайшим подавлением любого самоуправления. Первая Государственная Дума была образована уже в ХХ веке. Первые две Думы, даже при всей ограниченности их прав, были распущены Николаем II. Третья и четвертая Думы были весьма послушными и не смогли справиться с задачами, которые возникли в тот период перед страной. И, наверное, отсутствие культуры парламентаризма в России - это и есть глубинная причина того, что у нас сегодня буксует местное самоуправление. Хронический недостаток навыков реального участия граждан в управлении страной или территорией и привел к формированию стойкого сознания, что все определяет государство, за все оно отвечает.
Мы пришли к выводу, что если мы хотим развивать самоуправление, то мы должны укреплять парламент. Я понимаю, что это несколько диссонирует с рядом последних политических инициатив, но надо совершенно однозначно представлять: без парламента, без парламентской культуры, причем на всех уровнях, включая местный, мы ничего хорошего не построим.
До недавних пор, если говорить о российском законодательстве, главы муниципальных образований совмещали посты руководителей законодательной и исполнительной власти. Они были выбраны как главы исполнительной власти, одновременно с этим являясь руководителями Советов депутатов. Поэтому получалось полное единение законодательной и исполнительной власти, а если называть вещи своими именами, то полный перекос полномочий в сторону исполнительной власти. Слабость законодательной власти и привела к тому, что у нас существует такое деформированное сознание и деформированное муниципальное управление.
Сегодня необходимо четко разделить полномочия законодательной и исполнительной властей. Именно разделить полномочия, а не "пожертвовать", скажем, представительным органам процентов двадцать... До сих пор, если говорить о нашем парламенте, он лишен права парламентского контроля, права парламентского расследования, права участия в формировании исполнительной власти и т.д. И это трансформируется с федерального уровня на местный и муниципальный. В итоге народ, на мой взгляд, плохо представляет себе, как это люди могут собраться и решить, как управлять своей территорией, какие программы реализовывать, как тратить деньги. И главное, люди не верят, что эти траты можно проконтролировать.
Существует и серьезная проблема на уровне менталитета. Еще Булгаков писал, что разруха не на улицах, а в головах. А выход один - развивать формы парламента, коллективного, коллегиального управления как территорией, так и муниципальными образованиями. В этом смысле закон Козака, по большому счету, революционен, поскольку концептуально приближает Россию к Европе и другим развитым демократическим странам.
Проблема еще и в том, что полномочия и ответственность немыслимы без возможностей, а эти возможности связаны с финансовыми инструментами и ресурсами. К сожалению, обещания правительства прежней Государственной Думе (передать часть денег, новые налоги или доли этих налогов в муниципалитеты) пока остаются нереализованными. И сейчас очень важен вопрос, какие реальные деньги будут направлены на муниципальную реформу, потому что без реальных средств невозможно выполнить те обязанности перед населением, которые несет муниципальная власть.
Естественно, эту проблему нужно будет увязывать с последними предложениями по изменению системы управления государством. Если система фактических назначений будет трансформирована на муниципальный уровень, то мне, например, очень сложно будет понять не только как формировать свою власть, но и как спрашивать с нее и как ее контролировать. Поэтому, думаю, мы находимся на перепутье. И я надеюсь, что общими усилиями мы найдем правильный выход.
