В Кремле объяснили стремительное вымирание россиян
Александр Казаков: Федерализму ничего не грозит. Назад
Александр Казаков: Федерализму ничего не грозит.

На вопросы редакции отвечает Александр КАЗАКОВ, председатель Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике



- Александр Иванович, выступая на расширенном заседании Правительства РФ 13 сентября, В.В. Путин предложил перейти к системе избрания губернаторов и президентов республик законодательными собраниями субъектов Российской Федерации по представлению президента РФ. Каковы, на ваш взгляд, цели предлагаемой реформы?

- Путин ясно сформулировал эти цели и вряд ли следует повторять его доводы. Между тем, надо опровергнуть позицию тех критиков, кто считает, что президент воспользовался ситуацией для того, чтобы усилить свою власть.

Я не могу согласиться с подобными заявлениями. Политические позиции президента прочны. У него нет проблем, которые бы вынуждали его опасаться за своё положение главы государства. Но, как показали события августа-сентября, серьёзные проблемы имеются у самого российского государства. В своём нынешнем виде оно не в состоянии надёжно обеспечить безопасность своих граждан, отразить террористическую угрозу.

Выстраивание дееспособной вертикали исполнительной власти, - а именно в этом суть реформы, как её задумал президент, - адаптирует государственность к новым реальностям. Я бы даже сказал, к качественно новым реальностям. Власть, политики вынуждены внедрять новые инструменты борьбы с международным терроризмом, искать породившие его причины и средства их устранения.

Предложения В.В. Путина направлены на решение этой глобальной задачи применительно к конкретным условиям нашей страны. Напомню, его предложения не исчерпываются политическими и силовыми мерами. Они включают в себя также экономические и социальные меры. Это комплексная программа.



- И всё же почему победа над терроризмом требует отказа от прямых выборов губернаторов населением регионов во имя такой, прямо скажем, непонятной людям идеи, как укрепление властной вертикали?

- Можно сколько угодно иронизировать по поводу вертикали власти, но это политическая и управленческая реальность любого государства. От того, насколько умело она выстроена, прямо зависит эффективность функционирования всех звеньев исполнительной власти сверху донизу, а значит, и эффективность функционирования политической системы страны в целом.

Если мы обратимся к новейшей истории России, то увидим, что 90-е годы прошли под знаком фактического демонтажа этой несущей конструкции российской государственности. К 2000 году государство оказалось в состоянии глубокого кризиса всей системы власти, в одном шаге от черты, за которой начинается развал страны. Создание института полномочных представителей президента РФ в федеральных округах, меры по приведению конституций, уставов, законов субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами, внесение изменений в законодательство, регулирующее взаимоотношения федерального центра, регионов, местного самоуправления - всё это позволило снять непосредственную угрозу потери управляемости и развала России.

Однако жизнь показала, что сделанного недостаточно. Ведь иные губернаторы по-прежнему могут позволить себе не считаться с федеральными и региональными законами, игнорировать нужды регионов, населения, работать спустя рукава, и при этом ни у центра, ни у избирателей нет безотказных рычагов влияния на их деятельность. Федеральной власти не остаётся ничего другого, как искать выход в сужении компетенции регионов и их глав, а это не лучшим образом сказывается на развитии регионов, страны. Разве можно при таком положении наладить хорошее управление страной? Уверенно обеспечивать и её единство, и высокую динамику экономического и социального развития, и благополучие и безопасность граждан? Сохранять и далее такое положение, тем более в нынешней сложной обстановке, просто опасно.

Президент не предлагает что-то принципиально новое, радикальное. Он предлагает сделать ещё один шаг в сфере государственного строительства в направлении, по которому страна идёт с 2000 года. А именно - меры, осуществление которых позволит окончательно ликвидировать нынешние зазоры между уровнями власти, обеспечить полную реализацию закреплённого в Конституции РФ принципа единства исполнительной власти. Не меньше, но и не больше. Читая же иные публикации, можно подумать, что страна накануне конституционного переворота.



- Некоторые эксперты полагают, что реформа чревата нарушением баланса властей в пользу исполнительной власти.

- Не думаю, что реформа приведёт к нарушению баланса властей. Ведь в результате реформы роль, функции исполнительной ветви власти в государственно-политической системе принципиально не меняются. Она не станет более сильной по сравнению с законодательной ветвью, не в этом замысел реформы. Он в том, что исполнительная власть должна стать более эффективной. Скорее уж можно будет говорить об усилении регионального звена законодательной власти.

Но главное - предлагаемая реформа не затрагивает ни одного из основополагающих конституционных принципов. И после её осуществления Россия в полном соответствии со статьёй 1 Конституции РФ остаётся демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Иными словами, президент выполняет свою функцию гаранта Конституции РФ, а не её разрушителя, как нас кое-кто пытается уверить.



- Не все согласятся с вами в том, что общественно-политический строй нашей страны останется неизменным. Ведь всенародные выборы губернаторов - одно из зримых воплощений демократии, права человека выбирать и быть избранным. Поэтому отказ от них, по мнению многих, знаменует одновременный выход и за рамки демократии, и за пределы конституционного поля.

- Демократия не сводится к общенародным выборам губернаторов. Кроме того, давайте из заоблачных высей благородных принципов и светлых идеалов спустимся на нашу грешную российскую землю. Плач по поводу изменения системы выборов стоит такой, как будто страна расстаётся с каким-то великим благом. Но ведь все мы прекрасно отдаём себе отчёт в том, что множество губернаторских выборов не имеют ничего общего со свободным и честным волеизъявлением. Назвать их народными тоже язык не поворачивается, поскольку на выборы приходит всё меньше избирателей. И много ли найдётся субъектов Российской Федерации, жители которых скажут, что живут "в довольстве и добре" благодаря заботам и трудам избранного губернатора? Вопрос риторический, ответ очевиден. Зато урон от неумелой, а то и просто вредной деятельности избранных губернаторов претерпел не один регион. Некоторые оставили после себя сущее разорение.

Моё мнение на протяжении всех этих лет было и остаётся неизменным: то, как сегодня проходит большинство выборов, то, как иные губернаторы отправляют свою власть, полученную путём так называемого свободного волеизъявления народа, лишь дискредитирует демократию в глазах людей.



- Насколько предложенные президентом меры согласуются с принципами федерализма?

- Вся суть федерализма заключена в следующих принципах: чёткое разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром, регионами, местным самоуправлением; невмешательство власти одного уровня в вопросы, которые находятся в исключительном ведении власти иного уровня; равноправие субъектов федерации; экономическая самодостаточность субъектов федерации. Имеется в виду способность регионов выполнять закреплённые за ними функции, опираясь в основном на собственный хозяйственный и кадровый потенциал. Ни на один из этих принципов предложенная В.В. Путиным реформа не посягает.

Выборность глав регионов населением к базовым принципам федерализма не относится. Так, например, в США или Бразилии губернаторы штатов избираются населением, но, скажем, в Индии они назначаются президентом страны. В Австралии губернаторы штатов являются представителями королевы Великобритании. В Германии и Австрии института губернаторов земель нет вообще. И ничего, страны не рушатся, живут, и притом живут неплохо.

Словом, единого стандарта тут не существует. Каждое государство решает этот вопрос, сообразуясь со своими традициями и особенностями.



- Вы выступаете в поддержку инициативы президента. И в то же время критикуете законопроект, направленный на реализацию этой инициативы. В чём вы видите недостатки законопроекта?

- Он не выполняет своего предназначения. Президент исходит из того, что для сохранения единства страны, для успешной борьбы с террором единство действий всей исполнительной вертикали должно быть обеспечено в первую очередь и безусловно. Все мы видим, что более или менее удовлетворительно эта вертикаль у нас выстроена только на федеральном уровне. Тогда как региональное звено исполнительной власти не интегрировано в вертикаль. Оно находится не столько в ней, сколько параллельно ей, существует в значительной мере само по себе.

Совершенно очевидно, что в этих условиях формирование властной вертикали требует, прежде всего, единой технологии формирования всех её уровней, звеньев. Глава российского правительства назначается указом президента РФ с согласия Государственной Думы. Федеральные министры, главы федеральных служб и агентств также назначаются указами президента. Законопроект же устанавливает, что губернаторы вступают в должность по постановлению законодательных собраний субъектов Российской Федерации.

Не нужно быть большим юристом, чтобы понять: в этом случае у губернатора иной правовой статус, иная субординация в отношениях и с президентом, и с законодательным собранием субъекта Российской Федерации. Речь не о внешних регалиях, не о формальных атрибутах, а о вполне конкретных вещах, таких, как объём полномочий губернатора, механизмы наделения ими, формы контроля над деятельностью высшего должностного лица.

В самом деле, властная вертикаль должна представлять собой единый целостный соподчинённый организм. Только тогда она функционирует без сбоев, надёжно, эффективно. Но о какой соподчинённости может идти речь, если губернаторы, коль скоро они получают полномочия от законодательных собраний, фактически оказываются автономными по отношению к федеральному правительству, его председателю? Если руководители региональных подразделений правоохранительных органов, силовых структур прямо назначаются президентом, а губернаторы будут утверждаться законодательными собраниями регионов? По этой же причине сходные проблемы с неизбежностью возникнут во взаимоотношениях губернаторов с федеральными министерствами и ведомствами, с их территориальными подразделениями. Да и в отношениях с муниципальным уровнем власти тоже.

Законопроект не только не исправляет, а даже усугубляет положение. Ведь в глазах политического и делового сообщества, в общественном мнении легитимность губернатора, избранного населением региона, его политический статус существенно выше, чем легитимность и статус губернатора, получающего полномочия от законодательного собрания. Спрашивается, зачем тогда весь этот сыр-бор? Всю страну взбудоражили документом, который не достигает цели, ради которой создавался.

По моему глубокому убеждению, законопроект, внесённый в Государственную Думу, проблему построения вертикали власти не решает.



- Между тем сторонники законопроекта считают, что он не только открывает путь к созданию дееспособной вертикали власти, но что этот путь - единственно возможный в рамках Конституции РФ.

- Наделяя законодательную власть дополнительными полномочиями, а именно правом назначения высшего должностного лица исполнительной власти, мы тянем страну в ситуацию, которая привела к событиям 1993 года. Сегодня я не вижу каких-то особых проблем во взаимоотношениях с законодательными собраниями регионов. Но что будет в перспективе? Если прежде местная элита была довольно равнодушна к избранию региональных органов законодательной власти, то после получения возможности влиять на назначение губернаторов от равнодушия не останется и следа. Напротив, она захочет воспользоваться открывшейся возможностью продвинуть на губернаторский пост свою кандидатуру. И это может быть кандидатура, не устраивающая Кремль. Кстати, прошедшие недавно выборы в законодательные собрания трёх субъектов Российской Федерации показывают, что такая работа "на будущее" уже идёт.

В законопроекте есть юридически сомнительные вещи. Там записано, что законодательное собрание по представлению президента наделяет полномочиями высшее должностное лицо. Но по действующему законодательству такой прерогативы у законодательного собрания региона нет. Я за то, чтобы в трудовой книжке губернатора было написано, что он назначен указом президента, а не постановлением законодательного собрания региона. Не то, не дай Бог, могут возникнуть проблемы с оформлением трудового стажа при выходе на пенсию.

Далее, я вижу нестыковку в том, что законопроект предусматривает утверждение губернатора постановлением законодательного собрания, тогда как его отзыв осуществляется президентским указом. Из документа выпали также нормы, реализующие право избирателей на досрочный отзыв губернатора. На мой взгляд, это не только юридические, но и политические ляпы.

Не представляется удачным положение законопроекта, предоставляющее президенту право роспуска законодательных собраний субъектов Российской Федерации после двукратного отклонения ими предложенных президентом кандидатов на пост губернатора. Такая формула оправдана на федеральном уровне, где она выступает элементом системы сдержек и противовесов во взаимоотношениях всенародно избранного президента и всенародно избранной Государственной Думы. На уровне субъекта Российской Федерации это приобретает характер конфликта между федеральной и региональной властью, причём силы сторон в данном конфликте заведомо не равны. Такая формула, мягко говоря, не способствует укреплению единства страны.

Новации, предлагаемые законопроектом, без энтузиазма встречены значительной частью общества. Об этом говорят данные социологических опросов. По моему мнению, - а оно сложилось на основе многочисленных встреч с людьми самого разного социального статуса и политических предпочтений, в том числе в Ростовской области, которую я представляю в Совете Федерации, - люди ожидают от президента, от федеральных законодателей мер, которые сделают российскую государственность способной надёжно обеспечить безопасность людей. Похоже, что законопроект не вызывает у них больших надежд в этом плане.

Не особенно довольны законопроектом и губернаторы. Хотя немалая их часть давно высказывается против избрания губернаторов прямым голосованием граждан, в процедуре, предлагаемой законопроектом, они справедливо усматривают понижение своего статуса, ослабление своей легитимности по сравнению с тем, что они имеют сейчас.



- Перечень впечатляющий. Почему же в законопроекте, готовившемся в администрации президента, не отражён дух идеи президента, а напротив - заложен, как вы утверждаете, потенциал конфликта?

- Однозначного ответа на этот вопрос у меня нет. Возможно, при подготовке документа авторы плохо прочитали выступление президента, вернее, не уловили его суть. Велика вероятность того, что законопроект стал продуктом компромисса противоборствующих сил, одни из которых выступали за прямое назначение губернаторов президентом, а другие отстаивали их выборность в любой форме. Компромисс, скажем прямо, неудачный.

Словом, объяснений можно приводить много. Но я исхожу из того, что действительно прочное единство страны не может быть обеспечено без формирования подлинной вертикали власти, то есть вертикали, исключающей зазоры, "пробуксовки" между уровнями, структурами исполнительной власти. Я убеждён, что для России, особенно в переходный период, такая вертикаль власти - жизненная необходимость.



- Как, по вашему мнению, она должна создаваться?

- Решение проблемы вижу в назначении глав регионов указом президента Российской Федерации. Такая формула снимает все вопросы, все сомнения. Напомню, что процедура выборов губернаторов начала действовать как обязательная для всех регионов норма с 1996 года. До этого практиковалось назначение губернаторов президентом РФ. Споры шли вокруг того, насколько демократична и эффективна такая процедура, но сомнений в её конституционности никто не высказывал.

В принципе назначение губернаторов может осуществляться президентом в прямой форме, когда он ни с кем не согласовывает кандидата на этот пост. Так, например, был назначен исполняющий обязанности губернатора Пермской области. Можно предусмотреть какие-то формы и механизмы согласования предлагаемых президентом кандидатур с законодательными органами субъектов Российской Федерации. Можно, как предлагают некоторые политики, эксперты, предоставить законодательным собраниям право самим выдвигать кандидатуры на пост губернаторов. Но при условии, что эти предложения носят рекомендательный характер и не связывают руки президенту в выборе кандидатур, окончательное решение и утверждение остаётся за ним.

Короче, варианты процедуры назначения губернаторов президентом возможны. Их нужно рассмотреть, взвесить. Но это должны быть варианты именно назначения.

Провести всю работу по обсуждению и принятию закона следует как можно быстрее. Скажу больше, ситуация требует существенного сокращения сроков внедрения новой системы. Я не вижу непреодолимых препятствий для того, чтобы завершить переход на практику назначения всех без исключения губернаторов в течение 2005 года.



- Существует мнение, что предлагаемый законопроектом способ формирования института губернаторов должен носить временный характер. В этом духе высказались, в числе других, председатель ЦИК Александр Вешняков и председатель Совета Федерации Сергей Миронов. Не кажется ли вам, что это мнение отражает неуверенность в эффективности назначения губернаторов?

- Со стратегической точки зрения назначение губернаторов, безусловно, мера временная. Когда-нибудь мы вернемся к избранию губернаторов. Это самая демократичная технология формирования власти в регионах. Если бы мы не поторопились в свое время с её введением, то, может быть, как раз сегодня создали бы предпосылки для её введения и эффективного функционирования. Выстроили бы хорошую судебную систему, провели разумное административно-территориальное деление страны, научились бы в полной мере использовать возможности федерализма. Так что было бы действительно целесообразно зафиксировать в законопроекте срок действия предлагаемых правил формирования власти в регионах.



- Говорится о том, что практику назначения следует распространить и на муниципальный уровень.

- На мой взгляд, сегодня мы не в полной мере готовы к местному самоуправлению в том его виде, в каком оно существует в государствах с длительными демократическими традициями и устойчивой экономикой. Я не считаю, что в нашей стране город с миллионным населением и больше - это муниципальное образование. Ведь в них сконцентрированы подчас едва ли не все экономические, финансовые, социальные, кадровые ресурсы территории. От того, как выстраиваются взаимоотношения губернатора и мэра такого города, во многом зависит ситуация в регионе. Сейчас эти отношения, как правило, мягко говоря, оставляют желать лучшего.

Говорить о поселенческом принципе формирования местного самоуправления, не имея соответствующей финансовой базы, насильно загонять в муниципальные образования людей - бесперспективно. С моей точки зрения, мэры крупных городов и главы районов должны назначаться губернаторами.



- Что же тогда остаётся от федерализма, от гражданского общества?

- Я уже говорил, что главное в федерализме - не то, каким образом формируется институт глав органов исполнительной власти регионов или органов местного самоуправления, избираются они или же назначаются. Федеративное государство есть союз территориальных образований, каждое из которых обладает определённой самостоятельностью. Степень этой самостоятельности, компетенция каждого уровня власти обеспечивается соответствующими конституционными принципами и нормами. Предложения В.В. Путина их не затрагивают.

Иное дело, насколько полно материализуются федеративные, демократические и иные конституционные принципы, нормы в государственной, политической жизни, в какой мере через них осуществляется право человека непосредственно участвовать в управлении делами общества и государства, контролировать действия власти. Ведь в этом суть того, что мы привычно называем гражданским обществом.

Мне представляется, что в "большом" обществе, то есть в масштабах страны, субъекта федерации, мегаполиса, идеалы гражданского общества всегда будут осуществляться лишь в ограниченной степени. Более или менее полно они реализуемы только в масштабах "малого" общества - средних и малых городах, в поселениях. Здесь люди лучше знают и чувствуют друг друга. Здесь труднее манипулировать общественным сознанием. Здесь гораздо выше степень общественного контроля, причём это контроль не только административный, но и нравственный. Здесь есть такой мощный ресурс, как традиции, обычаи. Словом, я считаю, что местное самоуправление как воплощение демократии, гражданского общества оправдывает себя на уровне поселений именно такого типа.



- Есть мнение, что своего рода компенсацией за сужение сферы выборности могло бы стать избрание членов Совета Федерации прямым голосованием населения субъектов Российской Федерации. Как вы относитесь к этой идее?

- В целом, положительно. Но ситуация должна созреть. В США сенаторы не избирались прямым голосованием населения на протяжении 125 лет. Они практически назначались коллегией выборщиков. Мы придем к избранию членов Совета Федерации, но давайте не будем форсировать это. Действующий механизм формирования верхней палаты соответствует сегодняшнему дню.

Вместе с тем Совет Федерации - конституционный орган, отвечающий за стабильность в обществе, - сам должен быть стабильным. Нынешняя частая сменяемость членов Совета Федерации не способствует выполнению этой его функции. Вот это положение в самом деле надо исправлять как можно быстрее. Соответствующие предложения готовятся.



Интервью вел Андрей ПАПУШИН




http://www.fondedin.ru/

Док. 496035
Перв. публик.: 24.09.04
Последн. ред.: 24.09.08
Число обращений: 199

  • Казаков Александр Иванович

  • Разработчик Copyright © 2004-2019, Некоммерческое партнерство `Научно-Информационное Агентство `НАСЛЕДИЕ ОТЕЧЕСТВА``