В экспертном сообществе и среди части политической элиты существует устойчивое мнение, что дискуссии о характере нашей избирательной системы напоминают бег на месте. В каком-то смысле ситуация, действительно, повторяется, но это вовсе не значит, что обсуждение не имеет продуктивного результата. Вспомним хотя бы французский опыт 1970-1980-х годов. Тогда во Франции в течение трех избирательных циклов последовательно вводили сначала мажоритарную, пропорциональную и снова мажоритарную систему с тем, чтобы получить оптимальный модуль выборов для всех участников избирательного процесса. Поэтому и в нашем случае, я считаю, дискуссия идет конструктивно - мы ищем такую модель, которая учитывала бы и сегодняшние, и завтрашние электоральные ожидания и запросы.
В начале июня состоялись выборы в Европейский парламент по правилам пропорциональной избирательной системы. Хотя некоторые эксперты предлагают поменьше молиться на чужой опыт, я бы не торопился сбрасывать его со счетов. Тем более, что выборы в Европарламент показали и силу, и слабость пропорциональной системы. Но, очевидно, это и есть предмет наших исследований - разобраться, какие именно конкретные политические, социальные и этнокультурные характеристики выявили силу и слабость избирательной системы. Понятно, что любая система не может быть однозначно хорошей или однозначно плохой, ее качества выявляются лишь в конкретных обстоятельствах.
Если бы люди опасались только плохих качеств системы, то в Великобритании, по крайней мере, в 2000 году, никогда бы не приняли закон о Центральной избирательной комиссии. Такого института в стране не существовало за всю предыдущую историю парламентской и представительной демократии. Не приняли бы здесь и закон о референдуме, что тоже не характерно для британского типа парламентского правления. И не приняли бы закон о политических партиях. То есть, здоровый консерватизм нужен, здоровый скептицизм полезен, но только как основа для дальнейшего развития.
Конечно, в избирательном законодательстве нам не дотянутся до Соединенных Штатов Америки, где в Конституции, состоящей из 7 статей, 4 статьи посвящены процедуре выборов, а из 26 поправок - 11 касаются избирательных прав и свобод человека и гражданина. И все же хотелось бы, чтобы и в нашей Конституции была более или менее адекватная статья, посвященная избирательному процессу в Российской Федерации. Однако, если с порога отвергать любые новации на том основании, что практика может оказаться хуже теории, такая статья никогда не появится.
Напомню, что с 1 января сего года мы уже имеем обновленную смешанную избирательную систему в Российской Федерации. По действующему законодательству, с 1 января политические общественные объединения, за исключением политических партий, более не являются субъектами федерального и регионального избирательного процесса, следовательно, не могут образовывать избирательные блоки. Кроме того, повышен до семи процентов проходной барьер. Впервые задействовано федеральное и бюджетное финансирование политических партий, которые принимали участие в прошедших федеральных кампаниях.
По Федеральному закону "О политических партиях" право на государственное финансирование предоставляется партиям, которые получили не менее трех процентов голосов избирателей, и возможность ликвидации партий, которые в течение 5 лет не имели зарегистрированных кандидатов.
Кроме этого, в нашем законодательстве много еще таких нюансов, которые напрямую влияют на развитие многопартийности и партийной системы. А это, в свою очередь, во многом определяет и наш выбор избирательной системы. Для того чтобы оценить обоснованность новаций, а возможно и их выгоды, надо проанализировать региональный опыт уже состоявшихся выборов по смешанной избирательной системе. Такие выборы прошли уже в 13 субъектах Федерации, а до конца года пройдут еще в 10 субъектах.
Сразу скажу, что в отличие от прежних выборов, основанных на мажоритарной избирательной системе, впервые все парламенты, где выборы проводились на основе смешанной системы, избраны в правомочном составе. Существовала такая проблема: местные законодательные собрания находились в состоянии перманентной избирательной кампании - выборы, довыборы, перевыборы. Это было связано как раз таки с тем, что кандидаты по мажоритарным округам не набирали необходимого числа голосов избирателей. Поэтому на тех или иных территориях непрерывно проводились дополнительные выборы, их результаты нередко оспаривались в суде - и все закручивалось снова... Заметим, что любые дополнительные выборы как правило в три раза дороже обычных. И это тоже не последний аргумент в спорах о предпочтениях какой-то системы.
Поэтому хорошо, что мы имеем разнообразие смешанных избирательных систем. Пункт 16 статьи 35 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" как раз и предполагает возможность субъекту Федерации выбирать, какую пропорциональную систему он собирается вводить: барьерную либо беспороговую. Четыре субъекта выбрали беспороговую, и в одном из них уже состоялись выборы - это Усть-Ордынский Бурятский автономный округ.
Другие субъекты выбрали барьерные системы, причем в ряде случаев барьер оказался достаточно высоким. Например, в Калмыкии он составил 10 процентов. Это примерно столько же, сколько в Турции в настоящее время. И в Чехии - тоже 10 процентов, если вы образовали избирательный блок.
Существует мнение, что такие высокие барьеры закрывают дорогу в политику многим партиям, а голоса избирателей, которые проголосовали за аутсайдеров, просто теряются. Давайте обратимся к опыту наших региональных избирательных кампаний. В Ульяновской области, где установлен пятипроцентный барьер, из 10 политических партий только 4 его преодолели, а в совокупности было потеряно около 40 процентов голосов. В Калмыкии же, где десятипроцентный барьер, потерянные голоса, включая и голоса против всех, и недействительные бюллетени - составили около 35 процентов. В Татарстане и в Алтайском крае, где существует семипроцентный барьер, более половины партий его не преодолело. Но по количеству потерянных голосов эти барьеры не сыграли заметной роли.
Поэтому барьеры - это не всегда плохо и не всегда хорошо. И не всегда пятипроцентный или более низкий барьер - панацея от низкой активности избирателей. Кстати, часто слышатся сетования на низкую явку и низкую политическую культуру избирателей. На это любят ссылаться некоторые партийные деятели. Особенно - проигравшие выборы... Но поскольку мы живем в рыночной экономике, а экономика в данном случае подвержена кризисам, взлетам и падениям, возможно и участие избирателей в выборах тоже имеет свои взлеты и падения. Значит, надо трезво оценивать выборную ситуацию, не загонять избирателей к урнам кнутом и пряником, не считать, что если у нас нет, как прежде, регулярного автоматического повышения явки, то это плохо для общества.
Третий и достаточно важный аспект региональных выборов - то, что впервые в ряде субъектов использовали партийные списки с обязательной разбивкой на региональные группы. Например, в Мордовии партийный список был разбит на 24 региональные группы, которые соответствовали 24 одномандатным избирательным округам. Таким образом, каждый кандидат имел, даже в рамках пропорциональной системы, свой избирательный округ. Именно такая не обезличенная практика выборов позволяет в будущем, в частности, рассматривать вопрос о возможности отзыва кандидатов из партийного списка.
Да, на выборах депутатов Государственной Думы нет такой всеобъемлющей и четкой территориальной привязки. Но если, по опыту Мордовии, разбивать партийные списки на региональные группы, такая привязка появится. Тогда можно будет инициировать процедуру отзыва даже партийного депутата. Надо ли подчеркивать, что эта практика помогла бы повысить не только статус депутата, избранного по партийному списку, но и его персональную ответственность перед избирателями?
В ряде субъектов Федерации использовались кроме партийных списков с разбивкой на региональные группы открытые списки. Они давали возможность избирателю самому определить местоположение кандидата в избирательном бюллетене по итогам голосования. В той же Калмыкии кандидаты, которые были во второй десятке партийного списка, переместились в начало списка, то есть, на избираемые места. Это позволяет не только партиям определять перечень кандидатов, исходя, возможно, из их профессиональных и иных качеств, но и самим избирателям корректировать списки. А уж они могут учитывать все: и личные качества кандидата, и успешность предвыборной агитации, и привлекательность его программы.
И опять я не говорю, что подобная система открытых списков - очередная панацея от всех бед. Но не будем закрывать глаза на действительно позитивный элемент такой конструкции.
Этот опыт небольшой, поскольку только 7 декабря и 14 марта прошли выборы по смешанной системе. Однако он дает возможность по-новому взглянуть и на нашу парламентскую избирательную систему. В этом отношении позиция Центризбиркома последовательна. Мы и действующий закон по ряду вопросов критиковали: партийные списки не должны быть жесткими, позволяющими партии, по сути дела, в той или иной форме продавать партийные места. Мы выступали как раз за то, чтобы партийные списки были территориально привязаны и позволяли избирателям влиять на формирование этих списков.
Учитывая результаты региональных избирательных кампаний, Центризбирком мог бы внести несколько предложений по совершенствованию существующей системы. Например, рассмотреть вопрос о переходе пропорциональной части смешанной избирательной системы при выборах депутатов Государственной Думы на те начала, которые получили свое развитие на региональных выборах. А именно: разбивать федеральные партийные списки на региональные. Такая разбивка, правда, сейчас есть - не менее чем на 7 региональных групп, по количеству федеральных округов. Но в таком объеме она, в принципе, ничего не значит, потому что в этом случае региональные списки все равно остаются обезличенными. Надо увеличить удельный вес региональных групп хотя бы до 2/3 от общего списка кандидатов политических партий и избирательных блоков. Это даст возможность избирателям, также как и на региональных выборах в ряде субъектов, более четко выразить свое отношение к кандидатам. Тогда распределение голосов будет более точно отражать двустороннее предпочтение в отношении кандидатов и партий, и избирателей.
Пока мы говорили о непосредственных участниках избирательного процесса - партиях и избирателях. Теперь о субъекте государственного строительства, ради которого и проводятся любые выборы - о парламенте. Если формирование Государственной Думы стало более или менее отлажено, то Совет Федерации до сих пор не нашел надежного электорального места на ветвях власти. Сейчас это самая реформируемая палата нашего парламента. За последние десять лет мы имеем третью "избирательную" систему. В 1993 году выбирали двух депутатов Совета Федерации по округу в пределах субъекта Российской Федерации. Затем членами верхней палаты стали губернаторы и руководители законодательных собраний. А теперь в сенаторах - уполномоченные представители регионов, зависящих либо от губернаторов, либо от местных политических и экономических элит.
Существует несколько вариантов нового порядка формирования Совета Федерации. Что можно сделать, чтобы в целом усилить роль парламента как представительного органа? Это, кстати сказать, предопределено известным ноябрьским 1998 года постановлением Конституционного Суда. В постановлении тогда было четко обозначено: при выборах пропорциональной части депутатов более 50 процентов избирателей должны проголосовать за партийные списки. Если проголосуют меньше половины - выборы признаются не состоявшимися. Это положение закреплено и в новом законодательстве. Не менее трех по действующему закону, а в 2007 году - уже не менее четырех политических партий или избирательных блоков должны быть допущены к распределению депутатских мандатов по пропорциональной части.
Значит, нужно синхронизировать порядок выборов депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с тем, чтобы повысить, во-первых, роль парламента с точки зрения контрольных и иных полномочий, и, во-вторых, обеспечить больший или адекватный его представительный характер.
ЦИК - не сторонник немедленного и полного перевода выборов депутатов Госдумы на пропорциональные начала. Однако на эту систему можно перейти, если одновременно обновить порядок формирования Совета Федерации, не нарушая действующей Конституции. Основной Закон говорит о порядке формирования, он только дает указания, что в Совете Федерации должен быть один представитель от законодательного собрания и один от исполнительного органа региона. Соблюдая конституционные нормы формирования Совета Федерации, мы будем иметь законное право применить пропорциональный подход и к выборам в Государственную Думу. В этом случае представительный характер всего парламента будет соблюден.
В ноябре планируется провести парламентские слушания по совершенствованию избирательного законодательства. Центризбирком, как одни из соучастников этих слушаний, хотел бы получить к ноябрю реальный срез общественного отношения к возможным перспективам реформирования избирательной системы.
ЛЫСЕНКО Владимир Иванович,
член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.
