Константин Косачев, Вячеслав Никонов: Внешняя политика России: тезисы к стратегииНазад
Константин Косачев, Вячеслав Никонов: Внешняя политика России: тезисы к стратегии
Роль России в международных отношениях всегда определялась главным образом такими статическими факторами, как геостратегическое положение страны, ее ядерный потенциал и статус постоянного члена Совета Безопасности ООН. Эта роль мировой державы сохраняется и сегодня, но созданный в XX веке мировой порядок переживает серьезные перемены, так как растет взаимозависимость всех стран планеты. А потому система взаимодействия между ними оказывается более сложной и динамичной, чем во времена блокового противостояния и биполярной конфронтации.
В тактическом плане российский внешнеполитический аппарат достаточно оперативно минимизирует имеющиеся проблемы и угрозы. Однако в стратегическом отношении все более очевидным становится отставание отечественной дипломатии от действий основных центров силы, запоздалая и не всегда точная трактовка главных тенденций быстро меняющейся международной обстановки, отсутствие упреждающих инициатив.
В результате Россия рискует оказаться на периферии мировой политики, утратив возможности собственного влияния на процессы, напрямую затрагивающие национальные интересы страны. Для противодействия этой крайне неблагоприятной тенденции Россия должна наращивать экономическую, научно-техническую, оборонную и социально-культурную мощь. Однако для этого надо более четко осознавать долговременные международные цели России и вырабатывать соответствующую стратегию.
Внешнеполитические цели
Внешнюю политику Российской Федерации следует планировать, учитывая главную стратегическую цель страны - экономическую и социальную модернизацию. Для этого внешняя политика должна решать следующие задачи:
- Создавать предпосылки для эффективной реализации российских национальных интересов во всех без исключения регионах мира.
В качестве мировой державы Россия развивает экономические, научно-технические и гуманитарные связи по всем векторам внешней политики, руководствуясь соответствием таких связей собственным национальным интересам. Одновременно Россия выстраивает "пояс дружбы" в ближайшем окружении, прежде всего в рамках Содружества независимых государств.
- Закреплять позиции России среди государств мира, наиболее развитых политически, экономически и технологически.
Не ориентируясь односторонне на какую-либо из мировых держав, Россия выстраивает отношения стратегического партнерства и союзничества с государствами, имеющими схожие ценности и проводящими внешнюю политику, не противоречащую национальным интересам России.
- Усиливать влияние страны на принятие решений в глобальном и региональном масштабах.
Россия влияет на политику и поведение других государств, укрепляя международные институты безопасности и сотрудничества и участвуя в их реформе в соответствии с требованиями нового времени, добиваясь установления мироустройства, в котором государства добровольно соглашаются подчинить силу праву на принципах коллективной ответственности и солидарности.
- Максимально интегрировать Россию в структуры международного сотрудничества.
Россия участвует в таких структурах на принципах равноправия и полномасштабного учета российской специфики и интересов. На данном этапе Россия реализует внешнеполитические и внешнеэкономические задачи преимущественно через Совет Безопасности ООН и механизмы "восьмерки", а также вступая во Всемирную торговую организацию на недискриминационных условиях, взаимодействуя с Европейским союзом, НАТО и развивая интеграционные структуры в рамках СНГ. При этом Россия должна активно участвовать в процессе преобразования действующих и создании новых международных институтов в соответствии с актуальными угрозами безопасности и иными задачами, стоящими перед мировым сообществом, чтобы добиваться максимального соответствия идущих реформ национальным интересам страны.
- Минимизировать угрозы безопасности России.
Опорами национальной политики безопасности и, соответственно, формами ее реализации в равной степени должны быть политическая, экономическая и военная мощь государства. России нужен такой уровень обороны, который, с одной стороны, соответствует ее экономическим возможностям, а с другой - в максимально возможной мере обеспечивает военную безопасность. Нужны не громоздкие вооруженные силы на все случаи жизни и не изолированная от остальной экономики военная промышленность, а единая самонастраивающаяся оборонная система, обладающая потенциалом своевременного реагирования на возможные угрозы.
- Сосредоточивать потенциал имеющихся возможностей на действительно ключевых направлениях.
Россия готова к участию в международных делах, но на демократической основе, и занимает избирательную позицию в подходе к участию в урегулировании кризисных ситуаций, межгосударственных и национальных конфликтов. Россия подключается к таким конфликтам в двух случаях: первый - если проблема касается непосредственно России, второй - если все участники конфликта просят Россию помочь найти выход из создавшейся ситуации.
- Создавать условия для привлечения внешних инвестиций в российскую экономику и продвигать российские экономические интересы на рынках зарубежных стран.
Россия избежит необратимого отставания от развитых стран с рыночной экономикой только через укрепление национальной конкурентоспособности. Залог решения этой задачи - открытость, прозрачность бизнеса, устранение административных барьеров на пути деловой активности. Российские законы и регулирующие меры должны быть приведены в соответствие с общепринятыми в мире требованиями и стандартами. Система принятия внешнеполитических решений должна учитывать интересы участников хозяйственной деятельности - государства, бизнеса и отдельных граждан.
- Повышать авторитет России в мире.
Позитивный образ России за ее пределами - важнейший инструмент защиты национальных интересов. Необходимо разработать и последовательно реализовывать концепцию представления России в мире как страны с богатой историей, высокой культурой, динамичным научным потенциалом и большим будущим.
- Защищать права граждан России и создавать условия для их беспрепятственного участия в международных научных, культурных и гуманитарных контактах.
Россия добивается безусловного соблюдения прав своих граждан за рубежом на принципах равенства и достоинства. Россия стремится к созданию неразделенного европейского пространства и расширяет сотрудничество в рамках Шенгенского режима, также как и на двусторонней основе с ведущими европейскими странами. Россия поддерживает своих соотечественников и всех русскоговорящих граждан за рубежом и защищает их права всеми легитимными средствами. Паспортно-визовой режим в отношениях с приграничными государствами упорядочивается через осознанную и четко регламентированную миграционную политику.
- Предотвращать ситуации, требующие отвлечения ресурсов от потребностей внутреннего развития.
Достижение указанных целей возможно, но только на путях конструктивного взаимодействия, а не конфронтации с окружающим миром. Нам предстоит серьезно определиться со всеми направлениями внешней политики, чтобы избавиться от идеологии глобального мессианства, которая была присуща бывшему СССР, и порой по инерции побуждает Россию "демонстрировать флаг" в самых удаленных уголках планеты без достижения видимых внешнеполитических результатов.
Геополитический выбор
Основные вызовы безопасности России там - откуда исходит угроза распространения оружия массового поражения, усиления исламского экстремизма и терроризма, проникновения в Россию наркотиков и нелегальных иммигрантов. Оттуда же поступает финансовая, военно-техническая и моральная поддержка чеченских террористов. Там существуют недемократические режимы, которые обладают или могут обладать оружием массового поражения и готовы шантажировать им. Там развивается агрессивная идеология и практика экстремистских течений в исламе, в некоторых государствах фактически сливающихся со светской властью. На фоне проблем Центральной Азии, Кавказа и Среднего Востока это касается России самым непосредственным образом. В одиночку с таким набором вызовов наша страна справиться не в состоянии.
На вопрос, с кем находится Россия, естественным представляется выстраивание четкого ответа в пользу сближения с передовыми и ответственными государствами. Такой курс позволяет избежать самоубийственной конфронтации, совместно противостоять действительным вызовам безопасности, ускорить хозяйственное развитие, повысить благосостояние России.
Такой фундаментальный выбор не означает односторонней ориентации на какую-либо из держав. Необходима многовекторная, гибкая политика, но в конечном счете, приоритетной должна стать стратегическая принадлежность к лагерю развитых и ответственных держав.
В практическом плане это означало бы обретение полноправного места в "восьмерке", продолжение линии на ее институционализацию, расширение и создание на ее основе нового союза безопасности; развитие особых отношений с НАТО; формулирование недискриминационных параметров специальных соглашений о взаимодействии с ЕС и перевод их в практическую плоскость; наконец, вступление в ВТО на условиях, отвечающих экономическим интересам страны.
Принцип "многовекторности" представляется более плодотворным, нежели вновь употребляемый принцип "многополярности". Первый однозначно позитивен, нацелен на поиск линии, наиболее выгодной России. Второй воспринимается как антиамериканизм, как обозначение противостояния "одному полюсу" - США.
Вместе с тем, в ближайшей перспективе России не следует рассчитывать на членство в таких евроатлантических структурах, как ЕС и НАТО. В Азии же сравнимые развитые интеграционные группировки пока отсутствуют. Все больше закрепляясь в системе глобальных и региональных институтов, Россия объективно обречена на то, чтобы оставаться самостоятельным фактором, который не растворится в каких-либо межгосударственных объединениях. В отличие от множества стран мира Российская Федерация имеет потенциал сохранения своего суверенитета.
России важно сохранить и укрепить роль ООН и ее Совета Безопасности в качестве главного инструмента поддержания мира и стабильности. Повышению влияния этой организации, видимо, способствовало бы расширение состава постоянных членов СБ ООН за счет включения Германии, Японии, Индии, Бразилии. Невозможно добиться большей роли ООН, если пытаться использовать эту организацию только как инструмент "сдерживания" Соединенных Штатов. Напротив, это может еще больше маргинализировать ООН, отодвинуть ее на политическую обочину.
Имея дело с таким многоликим и трудноуязвимым противником, как международный терроризм, нельзя заранее ограничивать усилия по борьбе с ним какими-то рамками. Следует продумать изменения международно-правовых норм с тем, чтобы предоставить возможность мировому сообществу оперативно вмешиваться, применяя силу в ситуациях, когда какое-либо государство не в состоянии обеспечить контроль над собственной территорией, не может подавлять здесь террористические структуры, а тем более, если поддерживает их. Необходимо выработать новые критерии определения угроз и механизмы принятия решений о таком вмешательстве, в частности, при нанесении превентивных ударов по базам и оплотам террористов (особенно, обладающих ОМП), где бы они ни находились.
В новых условиях, когда влияние государства определяется его весом в международной антитеррористической коалиции, не следует исключать возможность направления российских миротворческих сил в зоны проведения международных антитеррористических операций.
Внешнеполитический механизм
Решение крупных задач на международной арене будет невозможно без создания полноценного механизма выработки, принятия и реализации внешнеполитических решений внутри страны. Целесообразно повысить уровень их координации до специализированных структур при президенте РФ, которые для этой цели должны быть существенно расширены и профессионализированы.
Создание нового органа планирования и координации внешней политики или придание таких функций одному из действующих институтов власти необходимо в силу качественно усложняющихся и все более динамичных и непредсказуемых международных отношений. Следует более активно прибегать к практике формирования консультативных органов при госструктурах, возобновить госзаказ научным центрам на проработку важнейших международных вопросов.
Институт, координирующий внешнюю политику, должен уделить большее внимание ее экономической составляющей - продвижению экономических интересов страны, ее корпораций (когда интересы совпадают), выстраиванию общей линии всех экономических и политических субъектов в отношениях с внешним миром. Традиционные органы, занимающиеся внешней политикой, в силу своей институциональной истории неизбежно запаздывают с экономизацией (хотя успехи, сделанные в последние два-три года, налицо).
Необходимо создание на новой основе системы информационного воздействия в мировом масштабе. Эта деятельность также должна координироваться на уровне президентских структур и включать в себя усилия государственных институтов, частных организаций, специально нанимаемых зарубежных компаний. Может быть, уже назрел вопрос о создании российской глобальной телевизионной сети на английском и русском языках. Такая есть уже даже в Китае, не говоря о США, Великобритании или Германии.
Следует активизировать диаспору и создать пророссийское лобби в ведущих столицах мира, в первую очередь, в Вашингтоне. Это сейчас выглядит как разрешимая задача, учитывая, что постсоветская волна эмигрантов, в отличие от всех предыдущих, испытывает к России позитивные чувства. При этом необходимо отдавать себе отчет, что организация и эффективная работа русского лобби невозможна без привлечения профессиональных лоббистских структур соответствующих стран на чисто коммерческой основе.
Россия и основные современные центры силы
Отношения России и США, хотя и отличаются сохранением ряда противоречий, вышли на едва ли не наивысший уровень развития за всю историю этих отношений. Впервые у двух стран появляется широкая совместная повестка дня, включающая борьбу с международным терроризмом, усилия по нераспространению оружия массового поражения, обеспечение энергетической стабильности. У России и США близкие или совпадающие позиции по широкому спектру международных проблем - объединение Кореи, ближневосточное урегулирование, противодействие этнической и религиозной нетерпимости, преступным международным группировкам.
Инстинктивный антиамериканизм, который все еще распространен в российской политической элите, - непродуктивная форма поведения в современном мире. США - единственная сверхдержава (другую мы сами распустили) и единственная сила, способная реально реагировать на широкий спектр вызовов в различных регионах мира. Задача не в том, чтобы парализовать эту силу (тем более что Америка не всегда неправа). При всех справедливо отмечаемых элементах односторонности, имперской заносчивости американское руководство достаточно адекватно определяет главные источники угрозы современного мира. Нужно совместно с другими великими державами подвигать Соединенные Штаты к проведению более разумной и кооперативной политики, основанной на механизмах международного права и совместно вырабатываемых критериях для вмешательства во внутренние дела отдельных государств и применения силы в международных отношениях. Не может быть и автоматизма в поддержке любых акций США на международной арене.
НАТО переживает серьезные трансформации. "Бунт" ряда ключевых европейских партнеров накануне войны в Ираке и после терактов в Мадриде, неучастие Североатлантического блока в антитеррористической операции, прием группы слабых в военном отношении стран, потребителей безопасности, - все это подтверждает, что альянс из монолитной военной структуры де-факто превращается в организацию коллективной безопасности. Вероятно, НАТО медленно угасает в своем прежнем качестве, однако не исключены рецидивы попыток милитиаризации политики и практики альянса с условиях дальнейшего продвижения на Восток, участия восточноевропейских государств в выработке общей политики НАТО, что требует уделять больше внимания закреплению достигаемых договоренностей в юридически обязательной форме при одновременном расширении двусторонних мер доверия и контроля в военной сфере.
В то же время НАТО сохраняет влияние как важнейшее звено в системе европейской безопасности. Следует расширять сотрудничество и ткань консультаций в рамках "двадцатки". Тем более что скоро она превратится в "27", где вес России на фоне новых участников только возрастет. России не нужно ставить вопрос о возможном членстве в НАТО. И не только потому, что нас туда не примут, но и потому, что нам туда не нужно. России важно сохранить свободу рук в принятии военно-политических решений.
Россия не заинтересована в росте противоречий между США и ключевыми странами Европы, что ослабляет важнейшие международные институты, антитеррористическую коалицию, ухудшает мировую экономическую конъюнктуру. Попытки играть на противоречиях Европы и Соединенных Штатов для их углубления - контрпродуктивны. Высказываемая в некоторых кругах идея антиамериканской оси Париж-Берлин-Москва - безответственная иллюзия, хотя бы потому, что в самой оси нет ни одного государства, для которого США были бы противником. Это не отменяет укрепления партнерства с Германией и Францией для продвижения своих интересов в Европе и усиления легалистской парадигмы в международных отношениях.
Острейшие разногласия в ЕС по поводу войны в Ираке отражают ранее наметившуюся тенденцию к ослаблению общеевропейской солидарности, что может иметь следствием некоторое замедление процессов формирования единой Европы и возрождение тенденции к ренационализации внешней и оборонной политики ведущих держав континента. Это означает для России, по-видимому, необходимость иметь дело не только с Евросоюзом как целым, но и с отдельными его членами - как ключевыми, так и потенциальными, особенно по мере того, как страны Центральной и Восточной Европы приходят в себя после посткоммунистического антироссийского синдрома.
Соглашение о партнерстве и сотрудничестве России и ЕС (СПС) часто критикуется за неспособность обеспечить высокий уровень сотрудничества, но даже его потенциал не используется в полной мере - до сих пор более 60 его положений вообще не выполняются. Необходима также продуманная концепция работы с новыми членами Евросоюза в рамках СПС, которая позволила бы не только избежать материальных потерь для России, но и использовать его преимущества для выстраивания продуктивных экономических связей в новых условиях. Встречи не высшем уровне Россия-Евросоюз следует дополнить созданием Совета министров РФ и ЕС, который готовил бы на регулярной основе решения саммитов, чтобы сделать их более продуктивными.
Должна быть поставлена цель к 2008 году ввести безвизовый обмен между Россией и странами Европейского Союза, или, по крайней мере, - основными из них, как это ЕС практикует, например, с большинством стран Латинской Америки. Это будет способствовать созданию неразделенного европейского пространства, реализации прав граждан на свободу передвижения и безболезненному решению калининградской проблемы. Чтобы эта цель стала реальной, со своей стороны, Россия должна расширить сотрудничество в рамках Шенгенского режима, создать базы данных о въезжающих и выезжающих, обустроить свои южные границы, осуществить полноценную паспортизацию граждан РФ, подписать соглашение с ЕС о реэдмиссии.
Россия и страны Европейского Союза должны активизировать совместные научно-технические программы в областях высоких технологий - аэрокосмической, атомной промышленности, телекоммуникаций, биотехнологий. Москве следует принять участие в создании общеевропейской транспортной системы (хотя бы один автобан в Европу!). Следует расширять финансовые расчеты в евро.
Россия не должна ставить своей целью членство в Европейском Союзе. Было бы нежелательно делать социально-экономическое развитие России заложником брюссельской бюрократии, ставить российский бизнес в излишне жесткие рамки, учитывая, что степень рыночной свободы в России выше, чем в ЕС. В то же время России следует максимально стыковать свое законодательство с европейским, если это не противоречит государственным интересам.
Отношения с крупнейшими азиатскими государствами самоценны сами по себе. Следует перестать рассматривать их в контексте создания антизападных "треугольников" и других "противовесов". К тому же там нет партнеров, настроенных проводить антизападную (или антиамериканскую) политику. И следует ясно сознавать, что в любом альянсе с Китаем России из-за ее более слабого экономического и демографического потенциала будет уготована роль младшего, зависимого партнера.
Развитие российского Дальнего Востока немыслимо без привлечения инвестиции из стран азиатско-тихоокеанского региона. При этом следует пытаться создавать ситуацию равной конкуренции компаний различных государств - Китая, Японии, Кореи, США, азиатских "тигров", не предоставляя кому-либо преференций по политическим мотивам.
Страны Восточной Азии в ближайшие годы впервые станут крупными потребителями российских сырьевых ресурсов, что нам выгодно. Россия заинтересована в реализации проектов постройки нефтепроводов как через территорию Китая, так и в порт Находка, откуда энергоносители могли бы доставляться в другие страны АТР. Необходима разведка новых и подключение действующих месторождений для полноценного наполнения планируемых нефтепроводов.
Масштабы проблемы китайской миграции в Россию преувеличены рядом националистически настроенных сил в политических целях. Даже на Дальний Восток из Китая пребывает меньше людей, чем корейцев или выходцев из Кавказского региона. Это не значит, что проблема депопуляции дальневосточного региона не является одной из острейших для российского государства. Следует завершить обустройство российско-китайской границы: организовать достаточное количество пограничных переходов, реализовать с нашей стороны соглашение об экономических зонах на границе (Китай его уже выполнил), определить статус приграничных территорий.
Россия нуждается в качественно более высоком уровне сотрудничества с Японией как с наиболее развитой страной Восточной Азии. Однако путь односторонних российских уступок неприемлем. Япония тоже заинтересована в преодолении противоречий с РФ, осознавая, что в противном случае будет еще больше проигрывать в экономическом и политическом соревновании с Китаем. Проблема Южных Курил имеет только компромиссное решение, и должна рассматриваться в контексте, схожем с общеевропейским (или калининградским) - через движение к созданию с Японией общего экономического пространства и к безвизовому режиму.
Россия заинтересована в мирном развитии Корейского полуострова и в его политическом воссоединении. Необходимо пресекать попытки северокорейского руководства шантажировать мировое сообщество оружием массового поражения. Предотвращение войны в Корее - важнейшая политическая задача, для решения которой необходим специальный план урегулирования, включающий предоставление КНДР гарантий безопасности и содействие в развитии мирной энергетики в обмен на полный отказ Пхеньяна от программ создания ОМП, его безоговорочное возвращение в Договор о нераспространении ядерного оружия и к сотрудничеству с МАГАТЭ. Только затем возможна выработка с участием руководства Северной и Южной Кореи многостороннего плана политического объединения полуострова.
На Ближнем Востоке для России полезнее всего продолжать придерживаться формата "квартета" - РФ, США, ЕС, ООН, - развивая в то же время двусторонние отношения с арабскими странами и с Израилем. Продвижение к миру должно предусматривать реализацию "дорожной карты", поэтапный вывод израильских войск с занятых территорий, активизацию борьбы палестинцев с собственными террористами, проведение выборов в Палестине, создание там государства с временными границами и, наконец, решение всего комплекса вопросов статуса. Окончательное решение по границам палестинского государства, статуса Иерусалима, судьбы беженцев и еврейских поселений на занятых землях могут быть только навязаны участникам конфликта со стороны мирового сообщества, что в полной мере подтвердили недавние события в Секторе Газа.
В силу объективных причин Россия связана с постсоветским пространством сильнее, чем с остальным миром. Однако попытки создания на базе СНГ жесткой структуры бесперспективны. Продолжая разностороннее сотрудничество, необходимо сделать упор на создание зоны свободной торговли, а в перспективе - единого валютного пространства на основе ЕврАзЭС, формируя также благоприятные условия для взаимного инвестирования. Следует усилить координацию переговорных позиций всех его участников при вступлении во Всемирную торговую организацию. В отношениях со славянским ядром СНГ и Казахстаном уместно предложить систему отношений, предусмотренную, в частности, в известной инициативе франко-германского союза. Если многовековые заклятые противники смогли прийти к признанию необходимости единства, - почему бы не попробовать сделать это народам, веками живущим в добром соседстве?
При создании Союзного государства с Белоруссией и выработке его документов нецелесообразно уже сейчас обозначать и предугадывать конечную цель объединения, как не называет ее Европейский Союз. Необходимо движение вперед - к введению единой валюты, приватизации в Белоруссии, созданию всех предусмотренных в Союзном договоре структур, чтобы исчерпать этот Договор и идти дальше.
Россия должна стремиться к закреплению наших соотечественников в элите бывших советских республик. Это позволило бы им, помимо прочего, защитить свои гражданские и политические права. Следует качественно расширять присутствие в новых независимых государствах на взаимовыгодной основе субъектов российского бизнеса, а также гражданского общества - независимых фондов, исследовательских центров, средств массовой информации, институтов культуры.
Необходима выработка внятной миграционной политики, отвечающей на вопрос: нужен нам приток мигрантов или нет. Президент РФ приглашает соотечественников из других стран возвращаться в Россию, и одновременно принимается Закон о гражданстве, максимально затрудняющий такое возвращение.
В России недостаточно трудовых ресурсов, сокращается население, и в любой обозримой перспективе нашей стране не обойтись без притока мигрантов. Этот приток де-факто уже идет, однако приезжают не самые необходимые категории работников и в основном - в трудоизбыточные регионы (Москва, Санкт-Петербург, Юг России). Требуется целенаправленная политика приглашения работников определенной профессиональной квалификации в те регионы, где они действительно нужны. Должны быть созданы условия для максимально легальной миграции. Чем больше иммигрантов-нелегалов, тем меньше шансов на их полноценную интеграцию в российское общество и больше - на создание замкнутых, враждебно настроенных и полуподпольных этнических землячеств.
Косачев Константин Иосифович
Председатель комитета Государственной Думы по международным делам
Никонов Вячеслав Алексеевич
Президент Фонда "Единство во имя России", президент Фонда "Политика",
зав. кафедрой истории и политологии Международного университета (в Москве)
