При всех политических превратностях, пережитых палатами российского парламента (Государственной Думой и Советом Федерации), он так и не смог пока занять подобающе важного места в политической системе России. Его роль в управлении государством по-прежнему остается второстепенной, а авторитет и доверие со стороны общества - удручающе низкими. Чтобы дать этому объяснение, следует обратиться к трем группам причин - избранному Россией конституционному дизайну, поведению и представлениям российского политического класса, а также отношению к парламенту и парламентаризму современного российского общества.
Ельцин и Дума
Подлинным отцом нынешних российских Дум, как и всех родовых травм, им присущих, явился Борис Ельцин. Именно он стал главным вдохновителем и автором действующей по сей день российской Конституции, принятой на всенародном референдуме 12 декабря 1993 года.
До того, как организовать принятие новой Конституции и первые выборы в Думу и Совет Федерации, Ельцину пришлось отдать приказ расстрелять из танковых орудий съезд народных депутатов России. Причиной кровавого противостояния парламента и президента была конституционная неясность в полномочиях. Из старой Конституции было не вполне понятно: кто именно является верховным правителем страны - всенародно избранный президент Ельцин или всенародно же избранный "коллективный президент" в лице съезда. Ельцин разрешил спор просто - несколькими залпами и арестом руководителей съезда. Впечатление от жестокой конфронтации с законодателями было столь сильным, что при написании новой Конституции Ельцин действовал, как опытный минер: он застраховался на все случаи жизни, сведя политические возможности будущей Думы к минимуму.
Для начала он наделил себя беспрецедентно широкими полномочиями. В нынешней России президент стоит над всеми ветвями власти, включая судебную. Он официально - "глава государства", который, к тому же, определяет основные направления внутренней и внешней политики. Кроме того, президент является единоличным вершителем судьбы правительства, имея полное право безо всякого отчета перед парламентом отправить кабинет в отставку, назначить или снять с должности любого министра, упразднить или создать министерство и тому подобное.
Не забудем и про такие полномочия президента, как статус верховного главнокомандующего, исключительное право контролировать и направлять силовые ведомства, право вносить и подписывать законы, право налагать вето на законы, принятые парламентом, а также издавать указы, имеющие силу закона там, где парламент не успел принять закона.
Одним словом, согласно Конституции, созданной под руководством Ельцина и принятой на референдуме, президент в России обрел почти царский статус всевластного главы суперпрезидентской республики.
Парламент при этом остался сугубо законодательным органом. Он утратил право на участие в формировании правительства, а также влияние на его судьбу. Кроме того, были до минимума сокращены его контрольные полномочия: Дума не имеет права создавать парламентские комиссии по расследованию противозаконных действий и злоупотреблений со стороны исполнительной власти. Осталось лишь право назначать уполномоченного по правам человека и формировать Счетную палату.
Борис Ельцин активно пользовался свои правом налагать вето на законы, принятые депутатами, как и правом издавать имеющие силу закона президентские указы. Во многом по его указам осуществлялась приватизация государственных предприятий и иной собственности, земельная реформа. Палатам было прямо запрещено собираться на совместные заседания, а пост вице-президента был вовсе упразднен.
Так сложилась весьма странная конструкция власти, дожившая до самого прихода к власти Владимира Путина.
В 1993-1999 годах Борис Ельцин имел дело с двумя Думами, ни в одной из которых у него не было большинства. Более того, Вторая Дума (1995-1999) стояла к нему в открытой оппозиции и весной 1999 года едва не проголосовала за начало процедуры импичмента президенту.
Главных последствий такого непрочного положения главы государства в законодательной власти было два.
Во-первых, это стало одной из основных причин того обстоятельства, что страна при Ельцине управлялась из рук вон плохо. Президент и правительство постоянно боролись с Думой, и новое законодательство, в котором остро нуждалась молодая республика, принималось с большими трудностями и потерей качества. Августовский дефолт 1998 года одной из главных своих причин имел обыкновение левой оппозиционной Думы принимать в торге с правительством бюджеты страны с огромным дефицитом, покрываемым обычно с помощью внешних и внутренних государственных заимствований (ГКО). По этой же причине были на многие годы заморожены важнейшие реформы (земельная, налоговая, пенсионная и другие).
Во-вторых, парламентское большинство, противостоящее президенту Ельцину и ничем не обязанное его правительству, имело весьма вредную для государства привычку принимать законы, обязывающие правительство нести огромные дополнительные расходы, без всякого их финансового обеспечения.
Так Дума с самого начала приобрела черты популистского, безответственного органа власти. А правительство справедливо и горько жаловалось на депутатов, опустошающих государственную казну в погоне за дешевой популярностью в глазах избирателей, и при этом игнорирующих реалии находящейся в упадке страны.
Демиург-Ельцин хотел слабого и робкого парламента, но к своему изумлению получил нечто совсем противоположное. Дума была очень слаба в принятии современного и необходимого России законодательства. Бессильна в контроле над бюрократией. Но зато оказалась всемогуща в другом - безответственном законодательном популизме и блокировании нормальной работы правительства.
Причиной такого печального положения дел был все тот же неудачный конституционный дизайн, который открывал только две возможности. Если в Думе не складывалось твердое большинство сторонников президента (как это было на всем протяжении эпохи Ельцина) - она неизбежно превращалась в плохого законодателя и безответственного коллективного популиста. Ведь ни одна партия (фракция) не считала правительство своим и соответственно, не разделяла с ним ответственность за положение дел. Напротив, все партии становились критиками кабинета министров, вступая между собой в соревнование по внесению как можно более популистских законопроектов. И уж тем более сложно было убедить депутатов, не причастных к формированию и деятельности правительства, откликаться на просьбы последнего утвердить непопулярные реформы или бездефицитный бюджет.
Борис Ельцин, лишив парламент многих властных полномочий, сделал его тем самым политически безответственным. Отстранив Думу от участия в формировании и судьбе правительства, президент взял на себя и свой реформаторский кабинет всю ответственность за любые неудачи. Отобрав у Думы власть, Ельцин не смог, однако, лишить ее возможности прямого обращения к народу с уничтожающей критикой президента-реформатора.
Дело вполне могло кончиться полным поражением Бориса Ельцина и торжеством сильной думско-региональной оппозиции (созданного в 1999 году политического блока Примакова-Лужкова). Однако опытный Ельцин в решающий момент сумел вытянуть из своего широкого рукава джокера, враз переломившего ход игры. Им оказался Владимир Путин.
Путин и Дума
Путин успешно реализовал вторую возможность, вытекающую из неудачного конституционного дизайна. Он сумел добиться большинства в Государственной Думе. Причем большинства, преданного ему лично. Все в одночасье переменилось: страна увидела героя и склонилась перед ним.
Сначала Владимир Путин и его администрация умело и уверенно выиграли думские выборы 1999 года. Сколоченная в какие-то три дня новая партия "Единство" опиралась на растущий как на дрожжах рейтинг молодого премьер-министра, и в итоге получила в Третьей Думе (1999-2003) 84 мандата из 450. К ней тут же присоединились 62 депутата из числа независимых. А после победы Путина на президентских выборах весной 2000 года к победителю примкнула и бывшая оппозиция ("Отечество" Юрия Лужкова и "Вся Россия" татарского президента Минтимера Шаймиева) - всего 88 депутатов. Так впервые в истории нового российского парламента возникло устойчивое большинство, твердо поддерживающее действующего президента.
Это позволило Путину избавиться от многих старых проблем. Отныне Дума послушно голосовала за все законодательные предложения президента и его правительства (за 1999-2003 годы не было ни одного случая, когда бы Дума не поддержала исполнительную власть или приняла что-то, несогласованное с нею). Двинулись вперед многие реформы (земельная, пенсионная, судебная, налоговая и другие). Все бюджеты принимались с профицитом. Пересохла река исходящих из парламента популистских решений.
Новое думское большинство поддержало инициативу Путина, направленную на снижение политического веса второй палаты Федерального Собрания - Совета Федерации. Оттуда были выведены президенты республик в составе России и губернаторы. На их место пришли в основном чиновники-карьеристы, отставные политики и бизнесмены, купившие места "сенаторов", а заодно - и депутатскую неприкосновенность.
Старые страхи рассеялись. Дума не стала политически сильнее, но из ее брюшка было вырвано ядовитое жало. Она перестала оспаривать у Кремля власть, превратившись в его политический придаток, призванный одобрять принятые высшей бюрократией России решения.
Выборы Четвертой Думы в декабре 2003 года еще более укрепили контроль Путина и его администрации над Думой. Путинская партия "Единая Россия" смогла в итоге сформировать суперфракцию в составе 306 депутатов, обеспечив - впервые в российской истории - однопартийное конституционное большинство в парламенте. Три другие фракции (КПРФ, ЛДПР и "Родина") остались в явном меньшинстве, имея лишь треть мест на троих. Либералы (СПС и "Яблоко") вовсе не попали в Думу.
Так Владимиру Путину удалось разрешить главное противоречие конституционного дизайна образца 1993 года - между широкими законодательными полномочиями Думы и ее политической безответственностью, вызванной оторванностью от исполнительной власти. Первые две Думы отказывались нормально взаимодействовать с Борисом Ельциным и его правительством, одновременно бросая в общество множество ослепительных популистских обещаний и обвинения в адрес президента. Путин взял Третью и Четвертую Думы под свой полный контроль. Между тем вопрос: "что произойдет, если однажды глава государства вновь утратит поддержку большинства парламента?" - остался по-прежнему открытым
Надо отдать второму российскому президенту должное - он отлично понимает эту проблему и ищет для нее решение, будучи при этом связанным обещанием не менять Конституцию. Поэтому поиск решения идет в области интерпретации Основного закона и политической практики. В ежегодном послании Федеральному Собранию (в мае 2003 года) Путин впервые пообещал после выборов президента в 2004 году сформировать правительство, "опирающееся на парламентское большинство". Это единственно возможное решение, позволяющее в рамках действующей Конституции сделать думское большинство политически ответственным за курс, проводимый кабинетом министров. И сделать думские выборы выбором из числа партий, предлагающих различные модели социально-экономического развития страны.
Тем самым Владимир Путин фактически предположил возможность адаптации к российским условиям французского опыта политического "сожительства" различных политических сил в президентской администрации и правительстве. Впрочем, пока это лишь умозрительная конструкция. Ведь сегодня Владимир Путин имеет беспрецедентно широкий контроль над всеми основными институтами власти, а политический класс покорно склонил перед ним свою голову.
Национальные особенности поведения политиков
Требует объяснения, однако, еще одна странность. Ни в 1999-м, ни в 2003 году партии, поддержанные Владимиром Путиным (соответственно, "Единство" и "Единая Россия"), не сумели получить на выборах абсолютного большинства голосов избирателей. Тем не менее, оба раза президент без труда сформировал партийное большинство в Думе, а теперь и вовсе имеет конституционное большинство в две трети мест.
"Единство" в декабре 1999 года получило немногим больше 20 процентов голосов за свой партийный список и лишь несколько мандатов в округах. "Единая Россия" в декабре 2003 года заручилась поддержкой 37 процентов избирателей по списку и около 40 процентов победителей в округах. При этом в самой Четвертой Думе ей удалось занять уже до 70 процентов мест!..
Это "политическое чудо" повторилось дважды благодаря некоторым особенностям поведения российских политиков. Главная из них - явное предпочтение политического прагматизма политическим ценностям. Лояльность президенту в российских условиях оказывается важнее лояльности своим избирателям.
Известный российский либерал Павел Крашенинников, избранный в своем округе на Урале от либеральной партии СПС, объяснил переход в путинскую партию "Единая Россия" ("ЕР") желанием влиять на продвижение реформ "изнутри" "партии власти". Так же поступили еще два его коллеги по СПС, избранные в округах.
Геннадий Райков, глава Народной партии России, сумевшей победить в 17 избирательных округах, что давало партии законное право создать самостоятельную фракцию в Думе, принял такое же решение. Как и все его однопартийцы. Все они дружно влились в ряды фракции "ЕР". Сам Райков объяснил это нежеланием оставаться в Думе "политическим бомжем". В результате "политическими бомжами" стали избиратели "народников" по всей России, а сама партия исчезла из политической жизни страны.
Михаил Емельянов, опытный депутат, избранный в Ростове-на-Дону от партии "Яблоко", также сегодня заседает в рядах "Единой России". Его мотив - желание пробиться в состав Парламентской ассамблеи сотрудничества Черноморских государств, в которой парламентарий работал в прежние годы.
В "ЕР" под разными предлогами вошли и более 60 (!) депутатов Думы, избранных в своих округах в качестве независимых. В результате партия, получившая по воле избирателей около 220 мест в Думе (менее половины), обладает сегодня более чем 300 мандатами. Что позволяет ей одной не только принять любой закон, но и в случае необходимости начать процесс изменений Конституции.
Политики в современной России стремятся быть поближе к восстановившему свою силу центру власти в Кремле. И готовы подчиняться его воле. Оттого обе палаты Федерального Собрания представляют собой сегодня несокрушимые бастионы лояльности, где не только "единороссы", но и националисты из ЛДПР и "Родины" готовы прислушиваться к мнению президента.
Российский парламентаризм в одночасье бросился из одной крайности в другую. Из лагеря популистской, безответственной оппозиции он стремительно переметнулся в лагерь советского типа безропотной поддержки решений, принятых "наверху". Ни первое, ни второе не прибавило ему авторитета в народе.
Народ и Дума
Российский народ испытывает к Думе разнообразные и сложные чувства.
По крайней мере, он охотно следит за предвыборной борьбой партий и кандидатов и приходит на парламентские выборы. Правда, последний раз в них приняло участие 57 процентов избирателей, что несколько меньше, чем в прежние годы. Тем не менее, всякий раз россияне раскладывают принципиально новый политический пасьянс, вполне оправдывая замечание одного моего немецкого друга о том, что "в России не бывает скучных выборов". В 1993 году триумфатором стал Жириновский, в 1995-м победу праздновали коммунисты, в 1999 году они разделили успех с "Единством", а в декабре 2003 года полное преимущество осталось за "Единой Россией". Трудно не согласиться с тем, что именно думские выборы точнее всего отражают перемены в настроениях общества.
В этом смысле исход выборов 2003 года показал значительные изменения в общественных настроениях, произошедшие в первый срок президентства Владимира Путина.
Проще всего объяснить успех "ЕР" - победила партия, прямо ассоциирующаяся с популярным президентом и экономическим подъемом, пришедшимся на последние четыре года.
Объясним и успех ЛДПР Жириновского: его 12 процентов - результат общего "опреснения" публичной политики, на фоне которой яркий лидер "либеральных демократов" явно выделяется среди всех других партийных лидеров.
Корни неудачи либералов (СПС и "Яблока") и коммунистов одни и те же. Засидевшиеся на своих постах лидеры, отсутствие новых, привлекательных для общества идей, прямая ассоциация с крайне непопулярными в народе 1990-ми годами - все это привело к тому, что в глазах избирателей названные партии выглядят "партиями из прошлого". Это фиксируют и все опросы общественного мнения. Кроме того, невысокий результат коммунистов был обусловлен широкомасштабной кампанией по дискредитации КПРФ, осуществленной Кремлем в общенациональных СМИ. А также выдвижением и поддержкой ряда политических проектов, направленных на раскол электората КПРФ (блок "Родина", партия пенсионеров и т.д.).
Избирая Думу в соответствии со своими настроениями, российские избиратели не столь уж многого ждут от нее. Лишь около 2 процентов видят в ней мотор экономических и социальных преобразований (в сравнении с 50 процентами, которые отводят эту роль президенту страны). Рейтинг доверия Думе также очень низок - лишь несколько процентов. Лишь около 8 процентов избирателей считают, что на Думе лежит основная ответственность за положение дел в стране (34 процента - на Путине, 31 процент - на правительстве). В 2000 году 33 процента опрошенных вообще считало существование представительных органов в стране неважным (против 38 процентов тех, кто считал это важным). Между тем лишь каждый шестой россиянин готов согласиться на приостановку деятельности парламента, даже во имя вывода страны из кризиса. Большинство же - против этого.
Не готовы граждане России пока доверить Думе и формирование правительства - по данным Юрия Левады (ВЦИОМ), только 37 процентов опрошенных готовы это поддержать (против 42 процентов, считающих это исключительной прерогативой президента).
В результате складывается вполне определенная картина. Российское общество привыкло к парламенту и охотно участвует в парламентских выборах. При этом каждые выборы довольно точно отражают перемены в настроениях и новую повестку дня. Пока что парламент в сознании россиян занимает довольно скромное положение в системе власти, ему еще нельзя доверить формирование правительства. Однако при этом большинство считает необходимым, чтобы у него были серьезные контрольные полномочия. От Думы ждут качественных законов и конструктивной работы с исполнительной властью. При этом граждане не хотели бы, чтобы Дума осталась без оппозиции и разнообразия мнений.
Если в эпоху Бориса Ельцина низкий авторитет Думы объяснялся постоянными скандалами и конфронтацией с исполнительной властью, низкой результативностью работы парламента, то теперь он остается невысоким в силу ясного понимания обществом подчиненной по отношению к президенту роли Думы.
Как бы то ни было, в отношениях общества и парламента все не так плохо. В день открытия Первой российской Думы - в апреле 1906 года - Павел Милюков написал о своей мечте дождаться дня, когда Дума станет для русских такой же привычной вещью, как булочка к утреннему чаю. Похоже, его мечта сбылась.
Усеченная, но живая
Из трех "классических" функций любого парламента - законодательной, контрольной, а также по формированию правительства - нынешняя российская Дума исполняет в лучшем случае половину. Так предопределила действующая Конституция, а также сложившаяся политическая практика. И с этим, похоже, согласны сегодня все - президент, сами депутаты, народ.
В России Владимира Путина задача парламента - всячески поддерживать любые инициативы исполнительной власти, будь то экономические реформы или наделение спецслужб дополнительными полномочиями в борьбе с терроризмом. Огромное большинство, принадлежащее сегодня "Единой России", гарантирует президенту безоблачные отношения с законодательной властью на ближайшие четыре года. Парламент на время ушел в политическую тень.
Однако в Думе продолжают работать все 29 комитетов и 4 фракции, законы продолжают проходить процедуру трех чтений, депутаты продолжают вносить и отстаивать свои поправки. Осенью правительство внесет в Думу проект очередного федерального бюджета, а Центральный банк вскоре вновь отчитается о кредитно-денежной политике. По пятницам в Думу по-прежнему будут приходить министры и отвечать на вопросы депутатов.
Сравнивая современный российский парламент с его предшественниками (четырьмя дореволюционными Думами, советскими Верховными Советами и переходными парламентами времен Горбачева и раннего Ельцина) и отчетливо видя все его слабости, можно, тем не менее, с уверенностью считать его самой развитой и высокой формой парламентаризма в российской истории.
Правда, Государственная Дума минувшего десятилетия знала только две системы отношений с исполнительной властью - безответственная конфронтация и безропотное подчинение. Российскому парламенту предстоит еще научиться таким вещам, как ответственное оппонирование, профессиональная дискуссия, жесткий парламентский контроль за чиновниками и многому другому. Общество должно поддержать усиление роли парламента в политической системе страны.
Главное - сохранить парламент как институт. И накапливать парламентские традиции. Уже следующие выборы могут придать Думе новое политическое дыхание. Мы ведь с вами уже запомнили - "выборы в России скучными не бывают".
Рыжков Владимир Александрович
Депутат Государственной Думы, член Аналитического совета Фонда "Единство во имя России".
