Тимофей Бордачев: Как выбирать президента Европы?Назад
Тимофей Бордачев: Как выбирать президента Европы?
"Мы выстраиваем наше здание, а потом наше здание выстраивает нас". Так говорил Уинстон Черчилль еще в 1943 году
По выражению председателя Европейской комиссии Романо Проди, главным вопросом, ответ на который должен был найти завершивший свою работу Европейский Конвент, был вопрос о власти. При этом решение должно быть найдено не путем искусственного создания в единой Европе некого центра силы, а на основе распределения полномочий как между входящими в ЕС государствами с одной стороны и Брюсселем, так и в самой "столице Европы", между ее надгосударственными институтами. В отличие от псевдоинтеграционных объединений в Латинской Америке, Азиатско- Тихоокеанском регионе или на постсоветском пространстве правовой дизайн и институциональная структура единой Европы создавалась не путем политических решений, а исходила из функциональности и максимального учета экономических и политических особенностей стран. На всем протяжении европейской интеграции в ее основе лежал баланс между соблюдением суверенных прав стран-членов ЕС и эффективностью регулирования на уровне сообщества в целом. Функциональное распределение полномочий между надгосударственными органами в Брюсселе и национальными столицами (известное как принцип субсидиарности) должно было не только обеспечить решение общих проблем, но и подчеркнуть, что, вступая в союз, европейские государства избавляются от части обременительных обязанностей, но ни в коей мере не поступаются своими правами. Конвент К концу 90-х Европейский союз представлял собой весьма громоздкую структуру, понять и объяснить механизмы работы которой почти невозможно. Стало очевидно, что Европейский союз 25 - 27 стран не сможет функционировать на тех принципах, которые создавались для объединения шести государств Западной Европы в конце 50-х годов прошлого века. В декабре 2001-го на саммите Европейского совета в Леккене была принята декларация об учреждении Европейского Конвента, который должен был выработать к лету нынешнего года проект нового конституционного договора. В состав Конвента вошли по два делегата от парламентов стран ЕС и стран-кандидатов на вступление, по одному представителю их правительств, 16 членов Европейского парламента и два представителя Европейской комиссии. Возглавлять работу Конвента было поручено бывшему президенту Франции Валери Жискар д"Эстену. Перед Конвентом были поставлены три основные задачи. Во-первых, было необходимо подготовить текст нового, на сей раз конституционного, договора о Европейском союзе. Первоначально главной правовой базой тогда еще европейского сообщества был Римский договор 1958 года. В 1992 году он был расширен, дополнен новыми сферами сотрудничества и назван Договором о Европейском союзе, или Маастрихтским. Дальнейшие модификации главного правового документа единой Европы осуществлялись на основе изменений и дополнений, которые согласовывались в ходе межправительственных конференций и утверждались на саммитах глав государств и правительств. В результате главный правовой документ единой Европы стал представлять собой объемистый документ, полный вставок и отсылок к другим источникам. Разобраться в нем под силу только специалисту. Ветви власти За 16 месяцев работы Конвенту удалось добиться многого. В первую очередь сама его деятельность создала и легитимизировала принципиально новую форму подготовки общеевропейского законодательства, основанную не на межправительственных консультациях, как это всегда было прежде, а на совместной работе представителей всех ветвей власти государств единой Европы и ее наднациональных органов. Тем самым был существенно сокращен изначально присущий ЕС дефицит демократии, при котором граждане всего союза должны были жить по законам, разработанным при весьма ограниченном участии их избранных представителей. Более того, участие в работе Конвента депутатов Европейского парламента, органа, представляющего действительно всех граждан ЕС, сделало финальный документ общеевропейским и с формальной точки зрения. Помимо этого, текст конституционного договора объединяет Европейский союз и Европейское сообщество в одном юридическом лице. До сих пор все вопросы экономической интеграции были в ведении основанных в 1958 году сообществ с их надгосударственными органами - комиссией, советом и парламентом. Те же направления сотрудничества, где речь шла о вопросах безопасности, внешней политики и внутренних дел, оставались в ведении союза и решались на межгосударственном уровне. Теперь такой европейской шизофрении положен конец, и ЕС действительно становится единым образованием, в котором решения по всем направлениям политики принимаются в рамках единой институциональной и правовой базы. Стоит, однако, заметить, что данное единство может привести и к сложностям в сфере практической деятельности и, в особенности, внешних связей ЕС. Так, например, Европейский союз объективно заинтересован в сотрудничестве с Россией по вопросам поддержания мира и стабильности на континенте, а также в деле борьбы с международным терроризмом. Дипломатия Вместе с тем интересы Европейских сообществ, реализуемые в рамках общей коммерческой политики ЕС, часто входят в противоречие с российскими. К числу таких сложных сфер относятся переговоры по вступлению России во Всемирную торговую организацию (ВТО), исполнение Москвой обязательств по соглашению о партнерстве и сотрудничестве от 1994 года, инвестиционный климат в России и т.д. В прошлом году к вышеозначенному прибавилась и проблема распространения на Литву шенгенского законодательства, что автоматически вело к прекращению безвизового режима наземного доступа россиян в Калининградскую область. Здесь в отличие от диалога по вопросам безопасности России приходится иметь дело с Европейской комиссией в лице комиссара ЕС по внешним связям Кристофера Паттена и его ответственного за внешнюю торговлю коллеги Паскаля Лами. Таким образом, налицо была ситуация с "плохим" и "хорошим" полицейскими, что оставляло Москве выбор того, с кем ей больше нравится иметь дело. Видимо, именно поэтому бывший генеральный секретарь НАТО Хавьер Солана хоть и возглавлял агрессию блока против Югославии, но за последние годы стал в Москве гораздо более желанным гостем, чем довольно мирный по роду деятельности Крис Паттен. Теперь, когда сообщества и союз становятся одним юрлицом, а портфели Соланы и Паттена окажутся в руках европейского министра иностранных дел, и Россия, и ЕС окажутся перед трудным выбором. Им придется чаще определяться по вопросу о том, что дороже - звон бокалов с шампанским по поводу совместных заявлений мирового масштаба или конкретные интересы национальных экономик. Представители Москвы не смогут более избегать неудобных партнеров из Европейской комиссии, а Брюссель потеряет последнюю возможность изображать, что в отношениях с Россией все прекрасно. Европа и ее соседи Далее статья I-10 проекта конституционного договора устанавливает безусловный приоритет общеевропейского права над национальным в той его части, которая касается компетенции ЕС. В этом, собственно, нет ничего особенно нового, поскольку главенство наднационального законодательства в таких сферах, как регулирование конкуренции, внешнеторговая политика, таможенный союз, охрана биологических ресурсов моря и валютная политика (для стран зоны евро) уже присутствовало в прежних версиях европейской конституции. Тем не менее закрепление этого правила в качестве конституционной нормы закрывает вопрос о том, кто в регулировании европейской экономики важнее раз и навсегда. Для ближайших соседей и торговых партнеров ЕС это означает, что все вопросы экономического взаимодействия будут решаться теперь в Брюсселе и не стоит рассчитывать на возможность двустороннего соглашения с одной из стран ЕС. На самом деле сфера внешней торговли была передана на уровень сообщества еще в конце 70-х. Это, однако, не мешало российским представителям стремиться сначала в Берлин, Лондон, Париж или Рим, а только затем - в Брюссель. Теперь все становится еще проще, и можно прогнозировать, что европейские партнеры отечественных компаний будут апеллировать именно к "столице Европы". Усилится и регулирующая роль Европейской комиссии. В последние годы этот орган все более активно использует свое право законодательной инициативы для дальнейшей либерализации внутреннего рынка ЕС. Ярким примером данной деятельности стало внедрение общеевропейского законодательства по либерализации рынка газа, что уже сейчас непосредственно отражается на интересах (и доходах) некоторых российских экспортеров. Можно предположить, что, если представленный Конвентом проект ляжет в основу конституционного договора, влияние кипучей работы комиссии на внешнеэкономическую сферу еще более возрастет. Принятие решений Помимо усиления надгосударственного элемента в ЕС, проект конституционного договора существенно упрощает и механизм принятия в нем решений. На несколько порядков расширяется спектр вопросов, по которым решения в ЕС будут приниматься на основе квалифицированного большинства (2/3 голосов) или двойного простого большинства (более половины стран-членов, представляющих не менее 50% населения всего ЕС). Также за счет расширения области применения процедуры совместного решения (codecision), когда общеевропейский законодательный акт принимается совместно Советом ЕС и Европейским парламентом, качественно повышает уровень демократической легитимности европейского права. Другим достижением Конвента, закрепленным в тексте проекта конституционного договора, стало положение об открытом характере работы совета министров - главного законодательного органа ЕС. По сию пору заседания совета проходили в закрытом режиме и его решения были основаны на компромиссе стран-членов. Такое положение дел существенно снижало демократическую легитимность европейского права в глазах граждан ЕС и вызывало критику со стороны Европейского парламента. И, наконец, безусловным достижением Конвента стала инкорпорация в проект договора Хартии фундаментальных прав ЕС. В нее, помимо основных прав человека и гражданина, попали права находящихся на территории союза иммигрантов и беженцев, а также вопросы, связанные с трудовыми отношениями. Для внешних партнеров единой Европы это означает как минимум две вещи: во-первых, гарантируя защиту широкого спектра прав, Европейский союз будет более внимательно относиться к их соблюдению на его ближайшей периферии. Плодотворное сотрудничество и интеграция с ЕС также будут находиться в прямой зависимости от соблюдения государством-партнером норм европейской конституции. Во- вторых, активно защищая социальные права собственных трудящихся, Брюссель потребует того же и от своих экономических партнеров. В наибольшей степени это может проявиться в отношениях с теми, кто, как Россия, рассчитывает на создание с ЕС общего экономического пространства. В данном случае вопрос о так называемом "социальном демпинге" с ее стороны может встать перед Москвой достаточно скоро. Об этом стоит задуматься некоторым отечественным экономистам, которые считают низкую оплату и плохие условия труда конкурентным преимуществом России. Президент Но, помимо явных достижений, проект конституционного договора содержит и ряд положений, вызвавших серьезные разногласия, что уже грозит напряженными и продолжительными дебатами во время межправительственной конференции. Главным вопросом, вокруг которого уже на подготовительной стадии разошлись мнения Конвента и Европейской комиссии, стал вопрос об учреждении поста президента Европейского совета. По замыслу он должен заменить собой нынешнюю систему полугодичного председательствования одной из стран-членов. Как предлагает Конвент, таким "президентом" Европы мог бы стать один из членов Европейского совета (главы государств и правительств), избранный своими коллегами квалифицированным большинством (2/3). Но здесь присутствуют две проблемы, негативный эффект которых может свести на нет все приобретения. Во-первых, такой президент не будет фактически подотчетен ни Европейскому парламенту, как, например, председатель Европейской комиссии, ни высшим законодательным органам стран-членов, как главы государств ЕС. Во-вторых, наделение президента исполнительной властью может привести к конфликту полномочий с Европейской комиссией и Советом ЕС, объединяющим министров стран- членов по профилю обсуждаемого вопроса. Появление на европейской политической арене такого супертяжеловеса может существенно ослабить авторитет председателя комиссии, который традиционно считается защитником малых стран ЕС и проводником общеевропейского, а не национально-государственного подхода. И, наконец, основные инструменты внешней политики союза, как и контроль над использованием бюджета, остаются в руках комиссии. При таком положении дел "президент" должен будет либо пытаться подмять брюссельскую бюрократию под себя, либо смириться с ролью второго издания Хавьера Соланы - высокопоставленного, но ничего не решающего "лица" Европы. Несмотря на то, что все участники процесса выработки нового договора приветствовали идею учреждения поста европейского министра иностранных дел (статья I-27), его эффективность также может быть поставлена под сомнение. В соответствии с предложенной схемой "мистер Европа" должен назначаться Европейским советом на основе квалифицированного большинства и становиться одновременно членом Европейской комиссии, то есть держать в своих руках портфели Хавьера Соланы и Кристофера Паттена. К чему может привести такое сидение на двух стульях и необходимость совмещать публичную дипломатию с рутинной организацией работы подотчетных департаментов комиссии, пока совершенно не ясно. Помимо вышеописанной проблемы сочетания ролей "доброго" и "злого" полицейских в одном лице, возникнет и та проблема, что политический назначенец совета будет чужаком в бюрократической структуре комиссии. Право вето Сохранился в проекте нового конституционного договора и такой пережиток ЕС, как право вето. До настоящего времени необходимость принимать решения по ключевым сюжетам интеграции, а также в сферах внешней политики, безопасности и внутренних дел только на основе консенсуса была единственным реальным признаком межгосударственного характера Европейского союза. С его отменой или заменой на принцип квалифицированного большинства пуповина, связывающая ЕС с полноценным государством, будет окончательно порвана. Не случайно, что позиции ряда крупных государств союза и Европейской комиссии по данному вопросу разошлись кардинально. Комиссия устами своего председателя Романо Проди настаивает на том, что достижение работоспособного консенсуса 25 - 27 странами будет практически невозможным, и предлагает заменить его на принцип двойного простого большинства, при котором решение принимается, если за него проголосует половина стран- членов, представляющих более 50% совокупного населения ЕС. Ее оппоненты возражают, что отмена вето лишит национальные государства остатков их суверенных прав. Все эти неурегулированные вопросы привели к тому, что доработка конституционного договора будет происходить уже в рамках межправительственной конференции, которая должна закончить свою работу к весне 2004-го. Вслед за этим лидеры 25 стран ЕС вновь сойдутся в рамках саммита, и только потом все мы узнаем, какая точка зрения окажется превалирующей и как в действительности будет выглядеть текст основного закона единой Европы. Вся история европейской интеграции - это поиск устойчивого компромисса между моделью Европы-федерации и Европы - союза суверенных государств. В середине 50-х, когда стало ясно, что преодолеть многовековые противоречия и взаимную подозрительность европейских народов и создать единое супергосударство за несколько лет невозможно, "отцы-основатели" ЕС сделали ставку на постепенность процесса экономического и правового сближения. Сможет ли принятие нового конституционного договора стать качественным рывком в развитии европейской интеграции, сейчас еще не очевидно. Но не менее важно другое. Сам факт успешной работы Конвента свидетельствует о том, что наши европейские соседи научились думать совместно, основывая свои суждения не только на эгоистических национальных интересах, но на более широких представлениях о будущем единой Европы.
