Александр Казаков: Состояние федерации в Российской Федерации.Назад
Александр Казаков: Состояние федерации в Российской Федерации.
Сегодняшняя ситуация в области развития федеративных отношений противоречива. Этому направлению социально-политических и экономических преобразований явно недостает зрелости, осмысленности, глубины стратегического видения и научного осмысления.
С одной стороны, сформировалась позиция, в соответствии с которой совершенствование федеративных отношений является необходимой предпосылкой обеспечения политической стабильности и долговременного социально-экономического подъема в стране. Получает признание и то мнение, что реформирование федеративных отношений, преодоление черт временности или переходности 1990-х годов - необходимый, важный, а во многом и завершающий компонент длительной полосы глубоких экономических и политических преобразований в России.
С другой стороны, реформирование федеративных отношений, включая как общую стратегию действий, так и конкретные шаги никак не может обрести цельности, системности и целеполагания, то есть избавиться от симптомов импульсивности, субъективизма и политической конъюнктурности. Это порождает растерянность и неуверенность, особенно среди лидеров и политиков регионального уровня, которые в глубине души уже, кажется, смирились с тем, что "золотой век" российского федерализма позади, а тенденциям фактической унитаризации нечего противопоставить. Никакие реляции и обещания не могут заслонить того всеобщего впечатления, что "федерализм нынче не в фаворе", поскольку отсылки к нему воспринимаются как проявление косности политического мышления.
Складывается новый стереотип мышления и поведения: если не ясно (четко законодательно не определено), что есть федерализм в той или иной сфере, - принимая решение, смело "греби" в сторону централизации и унитаризации, не ошибешься.
Во многом эти опасения формального или фактического демонтажа федерализма в России напрасны. Они строятся на упрощенном восприятии принципов и признаков федерализма, а также содержания элементов экономико-правового механизма федеративных отношений. Однако преодолеть сомнения могут не "клятвы верности" принципам федерализма, а четкие, долговременные и "политически прозрачные" концепции реформирования федеративных отношений, юридически безупречные, равно как и содержащие серьезные экономические обоснования. А такие концепции сегодня явно в жестоком дефиците.
Главное в том, что обществу и государственной власти не хватает политической воли четко сформулировать и аргументировать свою позицию по вопросу конституционной реформы, отчего этот ключевой вопрос развития российской модели федерализма неизбежно становится предметом политических спекуляций, малосодержательных, поспешных и плохо аргументированных заявлений отдельных политических лидеров. В итоге идея конституционной реформы как необходимого слагаемого и исходной точки федеративных (да и многих иных) реформ в стране откровенно дискредитируется. В итоге невозможно единство действий, которые должны были бы в совокупности и взаимосвязанно привести к достижению качественно нового этапа развития федеративных отношений в России.
Дискутируется идея укрупнения субъектов Федерации. Не лишенная в принципе известного смысла, она приобрела характер откровенной кампанейщины. Нет и видимости серьезной экономической осмысленности или просчитанности этого шага (например, в отношении того, какие слияния и почему следует считать целесообразными). Практически полностью игнорируется и конституционный аспект этих реформ. Повторяется ситуация, когда необходимость преобразований трактуется с позиции характера действия (приватизация, укрупнение и пр.), а не с позиции его конечной цели.
Однако сегодня непростительны ошибки начала 1990-х годов. Политическая и экономическая ситуация совершенно иная и курс реформ, в том числе, и в федеративной сфере, должен быть более осмысленным и аргументированым.
Даже серьезные политики рассуждают в том духе, что укрупнению нет альтернатив, и что против могут выступать только самые отсталые и недальновидные региональные политики. Между тем субъектность в рамках Федерации определяется, прежде всего, адекватной экономической базой и критериями эффективного управления конкретным регионом, а не чьими-либо представлениями о том, что тут или там надо "объединяться". Не следует пренебрегать и конституционными нормами, которые оставляют решающее слово в решении данного вопроса не за политиками федерального или регионального уровня, а за населением конкретных субъектов Федерации в виде регионального референдума (если опять-таки не предложить нечто иное в виде одной из гипотез предполагаемой конституционной реформы).
"Провисла" и такая существенная новация последних лет, как создание федеральных округов. Естественная для цивилизованного государства идея законодательного закрепления места и роли округов в системе исполнительной власти почему-то не нашла своей реализации. Между тем в системе взаимодействий "федеральный Центр - субъекты Федерации" объективно наличествует ряд проблем, решение которых было бы наиболее эффективно именно при посредстве федеральных округов (введение специальных режимов в отношении отдельных субъектов Федерации, дополнительная поддержка "отвергнутых федеральным Центром" форм социальной помощи населению в отношении наиболее "слабых" субъектов Федерации и пр.). Однако вне законодательного регулирования места и роли федеральных округов такое участие практически невозможно.
Существенный урон законодательному процессу наносит игнорирование того обстоятельства, что развитие федерализма немыслимо без формирования соответствующих экономических основ. Это касается даже тех немногих случаев, когда новации адресуются совершенствованию федеративных отношений. В частности, сказанное относится к законодательным инициативам Комиссии Козака.
Создание Комиссии было важным и своевременным шагом в ситуации, когда многие злободневные вопросы развития и совершенствования федеративных отношений годами не получали решения. Однако некоторые итоги работы Комиссии не улучшили, а ухудшили ситуацию.
Комиссия подготовила два законодательных документа. Один - Федеральный закон от 4 июля 2003 года, No95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации" уже принят. Другой - проект новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" прошел второе чтение в Государственной Думе РФ.
Впечатление от этих новаций в законодательном процессе противоречивое. С одной стороны, эти два закона - самое "мощное" продвижение по пути реформирования многих существенных сторон федеративных отношений в России после принятия Конституции 1993 года. С другой стороны, оба законопроекта выглядят достаточно проблематично с точки зрения их формального соответствия Конституции РФ. Более того, неизменно высокие политические оценки этих законопроектов при их конституционной проблематичности, по сути, дезавуируют саму Конституцию, низводя ее до политических формалитетов эпохи "сталинской Конституции".
Ряд положений Федерального закона "Об общих принципах организации..." вызвали жесткую атаку на национальные автономные округа, административно входящие в состав иных краев и областей РФ. Существует позиция, согласно которой эти округа - аномалия, что их надо "опустить" до уровня решения вопросов этнокультурного характера. При этом вольно или невольно обходится тот факт, что эти округа на данный момент указаны в Конституции как субъекты Федерации, равноправные с другими субъектами в отношениях как между собой, так и с федеральным Центром. И никакие названные или иные "опущения" невозможны, пока данные конституционные положения не получат соответствующей корректировки.
Негативным моментом является и попытка переложить на субъекты Федерации основное бремя ответственности по регулированию и финансированию мер социальной помощи населению (кроме ветеранов войны и, видимо, инвалидов). В данном случае мы отчетливо сталкиваемся с примером действий по принципу "федерализация, где не надо". Отказ федерального Центра от ответственности за многие ключевые виды социальной помощи населению (семья, материнство, детство) неизбежно приведет к тому, что размеры и доступность этой помощи резко дифференцируются по отдельным субъектам Федерации, в результате практически исчезнет такое конституционно необходимое составляющее целостности федеративного государства как его "единое социальное пространство".
Не повторяя сказанного, отметим следующее: в некотором смысле такое несоответствие или даже двусмысленность иных положений можно было бы признать приемлемым, если бы (при всех формальных разночтениях) за этим стояло четкое соответствие данных положений вновь принятых законов (внесенных законопроектов) Концепции долговременной развития федеративных отношений, а также Концепции государственной федеральной региональной политики. Причем речь идет о концепциях, объявленных не от лица того или иного лидера или политической партии, а в документах, прошедших (в отличие, кстати, от действующей Конституции) широкое общественное обсуждение и научную экспертизу.
Сомнения вызывает и то направление реформирования федеративных отношений, которое отражено законопроектом по местному самоуправлению. В настоящее время уже не требует аргументации то обстоятельство, что местное самоуправление, не будучи "монополией" государства федеративного типа, тем не менее, является необходимым и важным составляющим в системе федеративных отношений, включая и их экономический механизм. Можно согласиться с тем, что нынешняя система институтов местного самоуправления (включая и их экономическую базу в виде системы местных финансов и муниципальной собственности) нуждается в совершенствовании. Однако потребность в переменах не оправдывает скоропалительных действий.
Остались без внимания призывы с мест не торопиться с принятием данного закона или, во всяком случае, оставить в нем большие рамки для адаптации предлагаемой модели к условиям отдельных субъектов Федерации, а еще лучше - провести соответствующую апробацию в ряде регионов России.
Вызывает опасения и то, что, по многочисленным оценкам, после проведенного перераспределения полномочий доля местного самоуправления в общей массе расходных обязательств (и, соответственно, в общей сумме доходных источников консолидированного бюджета РФ) должна сократиться. Между тем и ранее скудость финансовых ресурсов местного самоуправления была "притчей во языцех". Теперь же для управления еще меньшим объемом расходных обязательств и доходных источников предлагается уже не один (как ныне в большинстве субъектов РФ), а два уровня местного самоуправления со своими бюджетами и аппаратами их исполнения.
Сравнение действующего и предлагаемого законодательства по местному самоуправлению показывает: действующий закон куда более "федеративен", чем предлагаемый законопроект. Эта "федеративность" не только в более гибких формулировках и предписаниях, но и в том, что он делает возможным формирование и использование в регионах России многообразия форм организации местного самоуправления (и территориального управления в целом), накопление на местах уникального опыта деятельности этих систем управления и их экономической базы. Теперь все это практически предлагается выбросить на свалку в пользу некоей универсальной модели организации местного самоуправления, практически не согласуемой с крайним многообразием географических, экономических, социальных, национально-этнических и иных особенностей, присущих субъектам РФ. Хотя действующая Конституция относит определение общих принципов организации местного самоуправления к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, предлагаемый законопроект для ведения (соучастия) субъектов Федерации относит только малозначимые вопросы технического характера, что едва ли можно соотнести с конституционным институтом "совместного ведения".
Отсутствие долговременной Концепции развития федеративных отношений и Концепции государственной федеральной региональной политики приводит к "блужданию во мраке" при разработке ряда более конкретных законодательных материалов, регулирующих отдельные аспекты экономического механизма федеративных отношений.
Так, прямая проекция двух названных выше законов на Бюджетный кодекс РФ ведет к необходимости внесения в документ изменений. Это, например, заметно на фоне сравнения предлагаемых изменений в Бюджетный кодекс РФ даже с теми положениями, которые были ранее изложены и закреплены в "Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г." (например, в вопросе о характере "собственных" доходов бюджетов субъектов РФ, а также ныне продавливаемой обязательной практики исполнения бюджетов всех уровней через органы федерального казначейства).
Другим примером, когда отсутствие долговременной стратегии совершенствования федеративных отношений имеет негативный эффект в сфере законодательной практики, служит "застой" в совершенствовании законодательства о недрах. Последнее крайне опасно, учитывая особую важность данной группы отраслей для стабильного развития российской экономики. Помимо многих прочих моментов, совершенствование этой отрасли законодательного регулирования тормозится отсутствием четкого понимания того, что есть федерализм в сфере недропользования, как здесь практически должен реализовываться принцип совместного ведения и совместной ответственности Федерации и ее субъектов.
Складывается ситуация, при которой неопределенность принципов и механизмов реализации федеративных взаимодействий, ведет к жесткой централизации процессов управления и фактической унитаризации соответствующих сфер общественных отношений. Это проявляется в намерениях упразднить практику так называемых "двух ключей" в регулировании недропользования; в попытке объявить все экономически значимые богатства недр (кроме так называемых общераспространенных) исключительной федеральной собственностью... Дело, конечно, не в споре о мере "федеральности" этих преобразований. Главное, что ложно понятая идея совершенствования федеративных отношений в данном случае (как и во многих других) вступает в противоречие с принципами эффективного отраслевого и территориального управления. Между тем всякое совершенствование федеративных отношений должно быть оценено, прежде всего, мерой достижения конкретного экономического и/или социального эффекта. Вне этого продвижение по пути подлинной федерализации нашего общества окажется не просто опасной иллюзией, а более того - фактическим перерождением пусть несовершенного, но все же федерализма в модель чуждого демократической России унитарного государства.
КАЗАКОВ Александр Иванович,
Председатель Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ
