Виктор Двуреченских: Приоритетом органов финансового контроля должен быть предварительный контрольНазад
Виктор Двуреченских: Приоритетом органов финансового контроля должен быть предварительный контроль
На последнем заседании правительства Москвы, которое рассматривало проект городской комплексной программы профилактики правонарушений до 2010 года, на выполнение которой планируется выделить более 75 млрд рублей. Одним из содокладчиков был председатель Контрольно-счетной палаты столицы Виктор Двуреченских. Представляя анализ финансовой составляющей программы, он обратил внимание на недостаточную сбалансированность, а также возможность неэффективного расходования средств по ряду ее статей. В ходе дискуссии на заседании отмечалось, что при доработке этой программы обязательно необходимо учесть замечания и предложения Контрольно-счетной палаты Москвы.
О роли Контрольно-счетной палаты в хозяйственной жизни столицы, о сегодняшнем дне и задачах, которые стоят перед органами финансового контроля в интервью корреспонденту "ФК-Новости" Виктору Нестеровичу рассказал председатель Контрольно-счетной палаты Москвы Виктор Двуреченских.
В.Н. - Какие, на ваш взгляд, самые важные и актуальные проблемы в настоящее время у российских органов финансового контроля?
В.Д. - Самые важные и актуальные? Тогда нам придется вернуться в 1911 год. Именно тогда в России вышла книга "Государственный контроль". В ней анализируется развитие контрольных органов за сто лет в Российской империи. В выводах же подчеркивается, что "у контроля три главных недостатка: недостаток информации, недостаточная оперативность и недостаточная подготовка кадров".
Почти сто лет прошло, а главные проблемы контроля в России все те же. Но если смотреть шире, то они характерны для всех контрольных органов в мире.
Правда, за последние годы, в ходе развития цивилизации, появилась еще одна, четвертая универсальная проблема: несоответствие форм и методов работы контрольных органов задачам, которые перед ними поставлены. Я имею в виду новые вызовы, на которые у органов контроля нет адекватных ответов.
В.Н.- Какое направление деятельности КСП Москвы на данном этапе вы считаете наиболее перспективным?
В.Д. - Это направление четко сформулировано в 265 статье Бюджетного кодекса страны: контрольно-счетные палаты создаются для внешнего аудита бюджетов. В большинстве же субъектов Федерации, в том числе и Москве, в соответствующих местных законах пока действует еще старая трактовка функций контрольных органов, главной из которых считается контроль исполнения бюджета.
В соответствии с этой задачей мы преимущественно занимались сбором информации об исполнении бюджета, ее первичной обработкой, выясняли, насколько она достоверна, есть ли отклонение от исполнения законов, бюджетной росписи, насколько расходы были целевыми или нецелевыми - то есть анализировали по формальным признакам.
Сейчас мы должны наполнить содержанием понятие внешнего аудита, одной из основных задач которого является экспертиза проектов бюджета. Это очень сложная задача, она требует новых методов и форм аудита. Ее невозможно решить без анализа достоверности оценки прогнозов экономического развития, тех индексов дефляторов, которые заложены в проект бюджета.
В.Н. - Недавно при рассмотрении проекта бюджета столицы на будущий год в Мосгордуме, вы сообщили, что темпы роста экономики города будут ниже по сравнению с заложенными в проекте, но в то же время доходы будут выше относительно планируемых примерно на 13 миллиардов рублей. К этому выводу Палата пришла, опираясь на новые методы анализа?
В.Д. - Для анализа мы используем разные модели: одни из них в КСП Москвы уже работают, другие - находятся на стадии разработки. Среди уже функционирующих я могу назвать, например, модели по налоговым доходам, оценкам прогнозов социально-экономического развития.
А еще несколько лет назад мы об этом даже и не задумывались, собственных расчетов не производили, ограничиваясь лишь поиском ошибок в расчетах предложенных проектов. Сейчас совершенно другое дело, КСП имеет опробированную модель оценки налогового потенциала города. Вот на основании этого и был сделан вывод о том, что доходы города в 2006 году могут быть значительно выше.
В.Н. - Как использование этих новых методов работы отразились на работе КСП?
В.Д. - В первую очередь меняются приоритеты, и это принципиально важный момент. Упор надо делать на предварительном контроле. Это касается всех органов государственного финансового контроля в стране. По моему мнению, которое я уже озвучивал в публикациях: "Национальная особенность финансового контроля в России заключается в том, что приоритет должен быть сосредоточен на предварительном контроле". Проще говоря, предварительный контроль позволяет просигналить о возможных опасностях, пока еще дров не наломали.
В.Н. - Как это выглядит в конкретной ситуации?
В.Д. - Очень просто. Бюджетные средства, прописанные в законе, истраченные по целевому назначению, считаются использованными законным образом. Но они ведь могут быть использованы и неэффективно! Например, одно время правительство Москвы увлеклось долевым участием в строительстве торговых комплексов у станций метро, других многолюдных местах города, вкладывало в эти проекты бюджетные средства. Тогда бытовало мнение, что городские власти должны контролировать такие комплексы, имея к тому же в будущем долю от доходов этого бизнеса. И это в условиях, когда не было механизмов доверительного управления, эффективного управления акциями. Кстати, и сейчас есть такого рода проблемы. Кроме того, тогда, да и до сих пор, бизнесмены, желающие вкладывать деньги в строительство такого рода объектов, буквально в очереди стоят.
Это был неправильный шаг, вкладывали бюджетные средства в то, что могло быть построено за деньги бизнеса. А это были большие деньги - десятки миллионов долларов, которые могли быть направлены на более насущные цели. Но раз бюджетные расходы на эту цель были приняты и использованы целевым образом, то все было законно. Если бы в то время уже действовал механизм экспертизы бюджета, проектов программ на этапе их подготовки, можно было бы показать, что этот проект приведет к нерациональному расходованию денег и избежать распыления городских средств. И таких примеров, к сожалению, достаточно. Поэтому, повторю еще раз, для России национальным приоритетом является контроль бюджета на предварительной стадии.
Важнейшая задача, используя системный анализ на предварительной стадии, анализировать будущий бюджет. У нас в палате уже есть все главные инструменты для таких проверок. Два из них я уже назвал: это модели оценки налогового потенциала и прогноза социально-экономического развития. Сейчас разрабатывается и третья модель - модель оценки эффективности расходования бюджетных средств в области здравоохранения, социальной сфере и ЖКХ. Это обусловлено тем, что нельзя разрывать экспертизу проектов и контроль исполнения бюджетов.
В.Н. - Какими силами готовились эти модели? Расскажите на примере, как разрабатываются такого рода инструменты анализа?
В.Д. - Все эти программы создавались по инициативе КСП Москвы, и работа над ними шла не один год. К примеру, для разработки модели оценки налогового потенциала нам понадобилось три года, и получился очень эффективный инструмент. Мы работали вместе с консалтинговой компанией "Франклин & Грант. Финансы и аналитика".
С целью внедрения третьей модели Палатой заключен договор с ЗАО "Глобал С. Консалтинг" на поставку программного комплекса "EffiVision". Комплекс позволяет осуществлять моделирование экономических закономерностей и управленческих процессов на основе Технологии анализа среды функционирования. Выполняется и НИОКР на тему: "Системный анализ факторов и механизм, способствующий переходу экономики на инновационный путь развития. Предложения по усилению роли и влиянию механизмов финансового контроля на инновационное развитие отраслей социальной сферы". Для ее разработки мы привлекли три института РАН: Центральный экономико-математический институт, Институт народнохозяйственного прогнозирования и Институт экономики. Такого рода работа выполнялась у нас в стране впервые.
В.Н. - Это дорогое удовольствие?
В.Д. - Это не так уж и дорого, если сопоставлять с отдачей. Российские ученые вообще отличаются от зарубежных тем, что реализация совместных с ними проектов - это не дорогое удовольствие. Более того, интерес к работе взаимен. Не секрет, что российские ученые задыхаются в вакууме отсутствия информации и практической невостребованности их разработок.
В.Н. - Вы упоминали в начале разговора о проблемах, которые возникают при аудите программ, связанных с информационными технологиями.
В.Д. - В КСП Москвы мы подошли вплотную к необходимости наладить работу по аудиту этих технологий, тем более что в городе широко внедряется программа "Электронная Москва". Это аналог "Электронной России", которой занимаются федеральные структуры.
Речь идет о целом ряде информационных систем, которые поглощают массу бюджетных средств. Поэтому мы должны пристально присмотреться, а разумно ли они тратятся, будет ли эффект от внедрения этих систем адекватен понесенным затратам.
Пока что в Москве никто не оценил, что дает социальная карта москвича, единая система расчетов Информационно-расчетных центров, а также другие высокотехнологичные проекты, находящиеся на стадии внедрения. Уже со следующего года КСП Москвы планирует все это проверить и оценить. Мы три года работали, чтобы создать специальное подразделение, которое будет заниматься данными вопросами.
В.Н. - Значит, у вас должны быть высокого класса специалисты в этой области?
В.Д. - Такие специалисты слишком дорого стоят. Поэтому мы сформировали костяк из 6 человек. Остальные - это привлеченные по договорам физические и юридические лица.
Мы также подошли вплотную к экологическому аудиту, который начнем внедрять со следующего года. Со временем будем по возможности выстраивать проверки таким образом, чтобы помимо обследования эффективности, законности расходования средств они включали в себя и экологическую экспертизу.
В.Н. - А как, по вашему мнению, должен выглядеть в окончательном виде внешний аудит бюджета?
В.Д. - Самое главное, чтобы уже на предварительной стадии, до принятия бюджета, можно было бы определить критические параметры, в рамках которых он должен исполняться. Образно говоря, это определение коридора, в границах которого допустимы возможные отклонения. Бюджетные расходы, как синусоида, могут колебаться только в этих границах, не выходя за их рамки. И как только параметры начинают приближаться к нижней или верхней рамке, что одинаково плохо, КСП должна незамедлительно начать проверять и разбираться, в чем там причина.
Пока мы этого не достигли. Это сложнейшая задача и хотя уже теоретически она обоснована, но практически она еще не решена. Мы пока лишь учимся работать с понятиями риска и выборки.
Для начала необходимо научиться определять возможные риски. К примеру, может ли какая-то категория бюджетополучателей не вписаться в принятый бюджетный коридор и нецелевым или неэффективным образом израсходовать выделенные средства? Абсурдно проверить всех бюджетополучателей. Это громадные усилия, более того, они неэффективны. Нужно освоить методологию репрезентативной выборки на основе математических моделей. И тогда, чтобы иметь полную картину по всем бюджетополучателям одной категории, достаточно проверить, к примеру, не все 60, а всего лишь 3 из них. Мы находимся на подступах к решению этих задач.
В.Н. - Сколько потребуется времени, чтобы эти методологии применить в деятельности КСП?
В.Д. - Это зависит не только от наших усилий, но в первую очередь от того, как будет продвигаться административная и бюджетная реформы. Важно внедрять бюджетирование, ориентированное на результат, не только для отдельных организаций, но и для бюджетов региона, страны в целом. Все можно исполнить законно, целевым образом, даже эффективно, но в итоге это не сыграет никакой положительной роли для социально-экономического развития, допустим той, же Москвы. А так может случиться, если мы неправильно определим приоритеты поддержки промышленности, инновационных путей развития, или в сфере здравоохранения, деньги направим не туда куда нужно.
КСП совместно со Счетной палатой РФ заканчивает в Москве аудиторскую проверку эффективности расходования бюджетных средств, выделенных на организацию бесплатной медицинской помощи. Используется методика, разработанная при участии Института народнохозяйственного прогнозирования РАН.
Мы, в частности, смотрим, насколько правильно расставлены приоритеты в рамках реформы в области здравоохранения, которой проводит глава Минздрава РФ Михаил Зурабов. Мы согласны: конечно, профилактика нужна. Но надо ли уменьшать количество больничных коек? По мнению министра, чтобы эффективно расходовать бюджетные средства, надо сосредоточить их в амбулаторном, поликлиническом обслуживании, на лекарства больше потратить. Мы говорим: правильно, но при этом не надо количество коек сокращать, может быть, следует думать о рациональном режиме их использования. Нельзя все так скоропалительно "рубить сплеча". Это может привести к такой ситуации, когда деньги законно и эффективно в рамках обязывающих представлений израсходованы, а результат получился отрицательным. В первую очередь из-за того, что стратегический путь был выбран неправильный, приоритеты не так были расставлены.
Прошу также не забывать, что бюджет, а значит и его проверка, в первую очередь ориентируется на текущие расходы, а потом уже на развитие. Причем приоритетными из текущих расходов являются те, которые называются расходами по конституционной экономике. Наша прямая обязанность, четко прописанная в законах - проверять, как реализуются программы, определенные Конституцией РФ в части социально-экономических гарантий, а также как исполняются соответствующие нормы Устава города Москвы. Есть 41 статья Конституции, и там однозначно указано, что бесплатная медицинская помощь населению должна быть гарантирована. Мы и смотрим, как она гарантируется. В этом году КСП Москвы будет также проверять, как обеспечивается финансирование общего образования в городе.
Чтобы правильно выбрать приоритеты, в первую очередь надо определить стратегию России и регионов и обязательно их законодательно закрепить. Сегодня же, к сожалению, этого нет. В условиях, когда нет стратегических целей на длительную перспективу, органы финансового контроля не могут оценить, насколько в рамках бюджетирования, ориентированного на результат, исполнение бюджета эффективно или неэффективно.
Поэтому на этот вопрос я отвечу так: если бюджетная и административная реформы не будут свернуты, стратегия страны и Москвы будет определена на длительную перспективу, - то за несколько лет мы выполним задачу перехода к аудиту бюджетирования, ориентированного на результат.
В.Н. - Главные усилия счетной палаты Москвы сосредоточены на бюджете, анализе его доходной и расходных частей, исполнении...
В.Д. - КСП занимается одновременно не одним бюджетом, а, как минимум, тремя бюджетами города. Объясняю. Мы одновременно занимаемся текущим бюджетом, который исполняется. Проверяем прошлогодний бюджет, который уже исполнен, и анализируем основные показатели бюджета будущего года. На уровне субъектов федерации есть еще дополнительно бюджеты фонда медицинского страхования. И в этом случае мы также работаем над тремя бюджетами. Плюс еще муниципальные образования, дотации в бюджет которых из городских средств превышает 50 процентов. Ими мы также обязаны заниматься. В Москве таких муниципальных образований достаточное количество.
В.Н. - Объем задач стоящих перед вашей палатой, за последние годы неизмеримо возрос. Что из себя сегодня представляет КСП Москвы, если сравнивать не с началом вашей деятельности более 11 лет назад, а, к примеру, с концом ХХ века?
В.Д. - Наша палата в численном отношении самая большая из региональных в России. Она признана международным сообществом. КСП Москвы длительное время являлось единственным из российских палат членом ЕВРОРАИ - Европейской ассоциации региональных счетных палат. Московский закон о КСП по главным положениям соответствует базовым принципам Лимской декларации: независимости и гласности. Буквально на днях членом ЕВРОРАИ была избрана КСП Ростовской области. Я поздравляю коллег из Ростова-на-Дону с этим международным признанием их больших успехов.
Палата Москвы имеет современный инструментарий и совершенствует методы работы. От методов работы, которые были в 2000 году, за 5 с лишним лет мы далеко ушли вперед. За эти годы штатная численность сотрудников КСП Москвы увеличилась на 50 процентов. Было 120 человек, сейчас - 180. В то же время уменьшилось количество членов коллегии с 11 до 9 человек. Мы избавились от дробления тематики, комплексно подходим и к планированию и проведению проверок, у нас за каждым аудитором закреплен свой комплексный участок работы.
В.Н. - Как у вас построена работа аудиторов?
В.Д. - При каждом из 7 наших аудиторов работает отдельная инспекция. Раньше мы проводили контроль доходов в отрыве от расходов. Сейчас мы этот принцип изменили. У нас большая нагрузка лежит на первой инспекции, которая раньше занималась контролем налоговых доходов. Сейчас это аудиторское направление называется "Динамика макроэкономических показателей. Расходы на национальную экономику. Налоговые доходы". Это означает, что теперь стремимся отслеживать не только все цепочку от выделения до расходования средств, но и выясняем, каков налоговый потенциал этих вложений, а возрастет ли от этого количество рабочих мест. Мы связали эти проблемы воедино.
При этом нужно еще учитывать, что наши возможности усечены. У КСП нет доступа к полной выкладке налоговых поступлений - региональные счетные палаты ограничены в доступе к налоговой тайне. Когда-то законодатели сделали ошибку, которую никак не хотят исправить, несмотря на все наши законодательные инициативы. Счетная палата РФ имеет право получать от налоговых органов информацию, а мы не имеем. Хотя наша палата по закону отвечает за контроль полноты и своевременности поступления налогов в бюджет города Москвы.
В.Н. - Получается, что вы не можете от московского управления ФНС получить информацию?
В.Д. - Частично можем, так как заключили с этим управлением соглашение. Но по федеральному законодательству, мы не имеем права доступа к налоговой тайне.
Не имеем также права доступа к банковской информации. К примеру, через Банк Москвы проходит огромные объемы бюджетных средств города. Но проверить их не можем потому, что по банковскому законодательству мы не имеем доступа к банковской тайне. Мы бьемся над этим вопросом не один год, но решить не можем. Но и здесь мы нашли выход, увязав доходы с расходами, динамикой макроэкономических показателей. Благодаря этой казуистике законодателей, мы вышли на другой уровень понимания этой проблемы. И нам сейчас этот доступ уже не так остро необходим. Но, если честно, понять обращение городских финансов без проверки Банка Москвы трудно.
В.Н. - Их по закону проверяет Центробанк.
В.Д. - Центральный банк России проверяет свои вопросы, а мы бы хотели свои - как там оборачиваются бюджетные средства города? Может быть, они там не очень эффективно используются? Для КСП это важно.
Однако вернемся к направлениям аудиторской деятельности палаты.
Традиционно КСП много занимается контролем за управлением городской собственности. Это направление вообще у нас очень здорово работает. Мы уже во все закоулки проникли и с нами считаются. Но здесь мы намерены пойти еще дальше. В будущем году начнем заниматься городской казной, хотя в городском законодательстве такого понятия нет.
В чем дело? В Москве фактически все долговые обязательства "вешают" на один бюджет. В этом есть доля риска - гарантировать исполнение городских обязательств по долгам бюджетом города, который в первую очередь обязан исполнять текущие расходы. А если вдруг что-то случиться? Тогда деньги из бюджета города пойдут на исполнение долговых обязательств, ставя под угрозу выполнение городских обязательств перед москвичами, в том числе и социальных.
Если бы была сформирована городская казна, куда, помимо бюджетных средств, входят другие материальные и нематериальные активы, недвижимое имущество, то в долг можно было бы брать под гарантию городской собственности, а не бюджета. От этого текущие интересы города и горожан не пострадают. Поэтому мы считаем важным аргументировано показывать ту безусловную выгоду для стабильного развития Москвы, которую даст создание городской казны. Но для этого нужно менять федеральные и московские законы.
В.Н. - Третьим направлением в КСП, насколько я помню, была социальная сфера?
В.Д. - Все верно, раньше так и было. Но теперь мы разделили "социалку" на два направления. Теперь третье будет заниматься здравоохранением, спортом и социальной политикой, а четвертое направление - образованием, культурой, СМИ, наукой, туризмом.
Мы еще в июне начали подготовку к этой новации, сотрудники прошли переподготовку, произведены все необходимые кадровые передвижки, и с января 2006 года начнем работать по новой схеме.
Пятое направление - это традиционно жилищно-коммунальное хозяйство, шестое - инвестиционно-строительная деятельность. И седьмое - расходы на государственное управление, муниципальные образования, правоохранительную деятельность и безопасность.
В.Н. - Остановимся на последнем направлении. В соответствии с административной реформой, муниципальные образования станут более самостоятельными, со временем у них должны появиться свои контрольные органы. Ваше мнение по этому вопросу?
В.Д. - У меня своя точка зрения по контрольным органам в таких образованиях, отличающаяся от мнения многих моих коллег - руководителей КСП регионов. Муниципальные образования всех столиц субъектов Федерации должны все иметь свои контрольные палаты. Это мое глубокое убеждение. У них достаточно большие средства сосредоточены в городских бюджетах. И если посмотреть внимательно, то вечные споры между губернаторами регионов и мэрами столичных городов субъектов в большинстве случае связаны с деньгами. Палаты также должны быть в других крупных образованиях, где бюджет стоит того, чтобы иметь контрольный орган. Если же там копейки, то это пустые траты. В таких случаях надо просто привлекать аудиторские организации для проверки. В России коммерческий аудит достаточно развит, но он не занимается публичными финансовыми ресурсами, бюджетами. В мире привлечение аудиторских фирм к проверке бюджетов - обычная практика. Муниципальным образованиям достаточно заключить договора с аудиторскими фирмами. Но для этого нужно разрабатывать соответствующие положения, внести изменения в законодательство.
В.Н. - А в Москве как вам видится деятельность счетных органов в связи с административной реформой?
В.Д. - Московская КСП по-прежнему должна иметь возможность проверять все те муниципальные образования, которые более 50 процентов средств получают из бюджета города. За палатой и дальше должно остаться право проверять трансферты, поступающие из городского бюджета во все муниципалитеты. Те муниципальные образования, которые самостоятельно обеспечивают свой бюджет более чем на половину, должны проверяться аудиторскими фирмами по окончании года. Такие аудиторские фирмы должны быть тщательным образом отобраны, чтобы не было возможного конфликта интересов должностных лиц.
В.Н. - Практика показывает, что есть случаи, когда организации отказываются предоставлять КСП информацию.
В.Д. - В Москве нет случаев, чтобы органы госвласти, или бюджетные организации не давали нам информацию. Хотя и бывает, что они иногда не дают полную информацию, ссылаясь на ее большой объем. Вот различные коммерческие и некоммерческие организации, которые, так или иначе, получают преференции и бюджетные средства города, бывает, не дают информацию. Они увиливают, и у нас нет рычагов противодействия этому. Также структуры с долевым участием города частенько этим грешат.
К сожалению, в отношении к КСП нет в законодательстве жесткой нормы, как в случае со Счетной палатой РФ, когда за непредоставление ей информации можно привлекать даже к уголовной ответственности. КСП может требовать предоставлять запрашиваемую информацию, но прямых рычагов давления у нее в случае отказа нет.
Должен сказать, что в реальности дело обстоит не так уж и плохо. Можно воспользоваться, если есть основания, содействием прокуратуры, ФСБ, МВД и собрать всю нужную информацию. У нас такие случаи были. Кроме того, мы всегда можем рассчитывать на поддержку мэра и Мосгордумы, у которых, как вы понимаете, все необходимые рычаги воздействия есть.
В.Н. - Но это в Москве, где у КСП высокий авторитет. Но как быть в других регионах, где контрольные палаты только начинают свою деятельность?
В.Д. -Я согласен, правовой базы регулирующей эту проблему нет. Необходим закон, который бы гарантировал контрольным органам доступ к интересующей их информации.
В.Н. - Насколько я могу судить со стороны, у столичной КСП очень хорошая поддержка в Мосгордуме и Московском Правительстве?
В.Д. - В отличие от многих коллег из регионов, где взаимоотношения с местными властями складываются по-разному, я очень ценю и горжусь столь конструктивными отношениями с законодательными и исполнительными властными структурами Москвы. Во-первых, у нас ни один материал по проверкам не остается без внимания ни мэра, ни Городской Думы. Юрий Лужков принимает самые жесткие решения по нашим проверкам и контролирует тех, кому мы направили представления с замечаниями по работе. В свою очередь, мы контролируем исполнение предписаний всей исполнительной власти как бюджетополучателей. И если ничего не делается для устранения замечаний, мы информируем мэра, и он принимает меры. В Мосгордуме практически все наши проверки рассматриваются на комиссиях. Ни в одном из регионов этого нет.
Нет у московской КСП и проблем с финансированием. Нас финансируют из городского бюджета, который утверждается Городской Думой. Но в соответствии с особым порядком утверждения бюджета, который прописан в Бюджетном кодексе. Если я как председатель КСП Москвы не согласен со сметой расходов, то выношу этот вопрос на рассмотрение Мосгордумы, и она принимает окончательное решение.
В.Н. - Началось формирование пакета аудиторских проверок на следующий год. Мосгордума уже рассмотрела во втором чтении свои предложения. Как формируется такой пакет?
В.Д. - Он формируется из четырех источников. Первый и второй - это обязательные поручения Думы и мэра. Нужно сказать, что мы очень плотно работаем с ними еще на стадии разработки плана проверок. Работаем и с депутатским корпусом, исполнительной властью столицы. Но, к сожалению, не все можно предусмотреть и согласовать заранее, нередко возникает необходимость в проведении внеплановых контрольных мероприятий.
Следующим источником формирования тем проверок являются непосредственно законы. Мы обязаны проводить проверку бюджета, кроме того, в круг наших обязанностей входит экспертная оценка проектов законов. В этом году мы добились, чтобы 157 статья Бюджетного кодекса, предписывающая такого рода деятельность, исполнялась. Мы также проводим экспертизу всех проектов постановлений правительства Москвы по целевым программам. Все краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные программы в городе проходят экспертизу в палате. Раньше этого тоже не было. За этот год провели более 20 экспертиз программ, которые все вписываются лишь в одну строчку в годовом плане КСП.
Предложения членов Коллегии КСП - четвертый источник. Коллегия утверждает и окончательный план проверок на год. В этом году у нас будет проведено примерно 120 аудиторских проверок. Думаю, что в 2006 году их будет не меньше.
КСП даются очень широкие полномочия на стадии планирования. Поручения мэра, как и поручения депутатов, страдают тем, что нас направляют на объектовую проверку. Проверить бюджетные средства в пределах нескольких миллионов рублей какой-то некоммерческой организации, спортивной школы, психиатрической больницы, или ДЭЗа. Нам, откровенно говоря, это не особо интересно. Но есть закон, и мы должны выполнять. Однако, опираясь на тот же закон, мы сами определяем объем проверки и ее сроки. К примеру, КСП поручается проверка конкретного ДЭЗа. На коллегии мы переформулируем это предложение. И это будет уже не проверка одного ДЭЗа, а обследование работы ДЭЗов в городе или в административном округе. В проведенную выборку объектов для проверки мы включаем и этот ДЭЗ, указанный в поручении. Таким образом, выполняем конкретное поручение, только с более высоким качеством. В результате мы даем общую, а не частную картину.
В.Н. - Мы находимся накануне юбилея 5-летия создания Ассоциации контрольно-счетных органов России. На каком этапе развития находится эта организация, объединяющие контрольные палаты субъектов Федерации? Те методологические наработки КСП, о которых говорили, актуальны для других региональных палат?
В.Д. - За эти пять лет мы многого добились, благодаря Ассоциации, которая в этом смысле - уникальная организация. Теперь ее влияние станет еще весомее, учитывая, что она имеет сейчас уже и юридический статус. Ассоциация создает возможность за счет корпоративного влияния решать вопросы, которые не решены законодательством.
Правовые нормы у нас настолько расплывчаты, что даже четко не прописывают необходимости создания во всех субъектах Федерации контрольно-счетных органов. Хотя, если рассматривать по совокупности ряд статей Бюджетного кодекса, то они должны быть в обязательном порядке созданы как самостоятельные юридические лица. Если брать 2000 год, с которого начинается отсчет деятельности АКСОР, то контрольные палаты были лишь в половине регионов России. А сегодня у нас во всех субъектах РФ есть контрольно-счетные органы.
Другое дело, что они разные. Есть Липецкая область, откуда я родом, где в палате работает всего 6 человек. Это крайне недостаточно. По моим расчетам, если численность сотрудников КСП меньше 20 человек, она просто не может функционировать. Есть 157 статья Бюджетного кодекса, где указан круг задач, которые контрольные органы регионов обязаны решать. Решит все эти поставленные задачи меньшим количеством сотрудников, чем 20 человек, просто невозможно. Поэтому, когда в регионе палата насчитывает меньше людей, это значит, что надо смотреть, есть ли нарушения требований Бюджетного кодекса. И прокурор, стоящий на страже закона, должен внести представление соответствующему должностному лицу.
В конце концов, если нет в регионе необходимого количества специалистов, дайте палате такое финансирование, чтобы можно было привлекать экспертов в лице юридических и физических лиц. Это позволит решить проблему нехватку кадров. Но даже в этом случае в палате, по крайней мере, 10 человек должны быть в штате.
В.Н. - Вы же прекрасно знаете, что это не вина самих КСП.
В.Д. - Правильно. Это вина местных законодательных собраний, которые КСП в такие рамки "сажают". Вот и есть у нас в стране региональные контрольно-счетные палаты, в которых работает всего 4 человека и нищенское финансирование. Ну, как они могут наши наработки использовать? Никак.
Но есть палаты, которые здорово прогрессируют. Я их назову, потому, что это наша гордость. Начнем с востока страны: палата Иркутской области, Красноярская, Тюменская, Владимирская, Краснодарская, Воронежская, Санкт-Петербурга, Ленинградской области и та же Ростовская, работа которой была столь высоко оценена сообществом европейских региональных палат.
Это все мощные палаты и они, кстати, осваивают некоторые из наших методических продуктов. У них есть и свои собственные очень перспективные наработки. Обмен с ними опытом идет постоянно. Мы открыты для сотрудничества и коллеги это знают. КСП Москвы, можно сказать, в постоянном режиме принимает делегации коллег из регионов, которые приезжают к нам по самым разным вопросам. Мы же стремимся использовать их трудовой опыт.
