Виталий Замятин: Общие вопросы имплементации ответственности международных организацийНазад
Виталий Замятин: Общие вопросы имплементации ответственности международных организаций
ОБЩИЕ ВОПРОСЫ ИМПЛЕМЕНТАЦИИ ОТВЕТСТВЕННОСТИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
Имплементация ответственности международных организаций представляет собой особенно важный и в то же время наименее разработанный раздел концепции ответственности международных организаций. Значение проблемы имплементации можно кратко сформулировать древнеримским тезисом applicatio est vita regulae (применение - жизнь нормы). Без применения норм ответственности международных организаций на практике бессмысленно рассуждать об их роли и значении в деятельности современных организаций.
Несмотря на пока еще немногочисленную практику призвания международных организаций к ответственности, существует объективная необходимость в создании четкого и эффективного механизма ее имплементации, которая с одной стороны соответствовала бы природе ответственности международных организаций, а с другой была бы универсальна и проста в исполнении всеми потерпевшими субъектами.
Еще в Проекте статей об ответственности государств Комиссией международного права было отмечено первостепенное значение определения понятия потерпевшего субъекта, которое лежит в основе призвания к ответственности.1
В отличие от ответственности государств, применительно к международным организациям, потерпевшим субъектом может выступать не только государство или группа государств, но и другая международная организация, группа международных организаций, физические и юридические лица.
В Проекте статей об ответственности государств была использована достаточно узкая формулировка потерпевших субъектов, охватывающих только государства, что, как представляется, создает ограничения для других субъектов, например международных организаций, для призвания к ответственности государство. Поэтому в проекте будущей статьи, касающейся призвания к ответственности международную организацию, следует избрать широкую формулировку потерпевших субъектов.
Как говорится Комиссией международного права в комментарии к статье 42 ("Призвание к ответственности потерпевшим государством") Проекта статей об ответственности государств: "Определение, данное в статье 42, в значительной степени повторяет формулировку статьи 60 Венской конвенции о праве международных договоров,1 хотя сфера действия и цель этих двух положений являются различными".2 Из определения статьи 60 Венской конвенции следует, что существует три вида оснований для призвания субъекта потерпевшим:
a) наличие у субъекта индивидуального права требовать выполнения обязательства, как это имеет место в случае двустороннего договора;
b) субъект является особо пострадавшим в результате нарушения многостороннего обязательства;
c) в случае, когда выполнение многостороннего обязательства каждым участником является необходимым условием обеспечения прав всех участников.
Аналогичная статья содержится в Венской конвенции о праве международных договоров с участием международных организаций 1986 г. Следовательно, концепция признания субъекта потерпевшим будет одинаковой как в случае ответственности государств, так и международных организаций.
Хотя ответственность международной организации наступает в силу самого факта правонарушения, на практике для того, чтобы добиться прекращения нарушения и получить соответствующее возмещение, потерпевшему субъекту необходимо отреагировать на противоправное деяние. Заинтересованный субъект может отреагировать в любой форме, начиная от направления неофициального или конфиденциального напоминая о необходимости выполнения обязательства и кончая официальным протестом, консультациями, санкциями и т.д. В праве международной ответственности сложился принцип, что если потерпевший субъект, которому известно о нарушении, не отреагирует на него, то это может иметь определенные правовые последствия, в том числе утрату права призывать к ответственности на основании подразумеваемого отказа или истечения срока давности.
Требование о призвании к ответственности международную организацию должно быть оформлено путем уведомления, которое не обязательно должно носить исключительно письменную форму, также как, и не обусловливает действие обязательства по предоставлению возмещения.
Заинтересованный потерпевший субъект или группа субъектов должны отреагировать на нарушение и привлечь внимание ответственной международной организации к возникшей ситуации, а также призвать ее принять меры для прекращения нарушения и обозначить обоснованную и желательную форму возмещения.
Форма уведомления о требовании потерпевшим субъектом осталось открытой на усмотрение потерпевшего государства в проекте статей об ответственности государств.1 Формы таких уведомлений должны устанавливаться практикой самих потерпевших субъектов, однако само обязательство по предоставлению уведомления, как юридическое основание имплементации ответственности международных организаций, должно устанавливаться в рамках статьи.
К настоящему времени практика призвания к ответственности международных организаций имеет письменную форму уведомлений, в виде направления официальных писем в ответственные международные организации со стороны глав внешнеполитических ведомств государств, подачи претензий в Административные трибуналы международных организаций со стороны служащих этих организаций и обращению с исковыми заявлениями в национальные и международные судебные учреждения. Хотелось бы в то же время отметить, что само уведомление о требовании является правом, а не обязанностью потерпевшего субъекта.
Важным правовым аспектом имплементации ответственности международных организаций является закрепление оснований для утраты права потерпевшего субъекта призывать к ответственности нарушителя. Такое положение содержится в статье 45 Венской конвенции о праве международных договоров с участием международных организаций. В ней рассматривается два случая, когда потерпевшее государство или международная организация могут утратить право призывать к ответственности государство, совершившее международно-противоправное деяние: отказ потерпевшего субъекта от требования и молчаливое согласие на утрату права требования.
Именно положение этой статьи Венской конвенции легло в основу создании правила утраты права призвания к ответственности в Проекте статей об ответственности государств.2 Например, во время войны в Корее, американские силы, находящиеся под командованием ООН, ошибочно бомбили цели на территории Китая и Советского Союза. США первоначально настаивали на том, что ответственность должна нести ООН в Корее, однако позднее в письме на имя Генерального Секретаря ООН от 19 октября 1950 г., США взяли на себя ответственность за эти бомбардировки и обязательство возместить ущерб.1 В свою очередь Советский Союз и Китай не возражали против этого, а, следовательно, своим молчаливым согласием они утратили право требования к ООН в будущем.
Иногда возникают ситуации, когда в результате международно-противоправного деяния международной организации, также как и государства, потерпевшими становятся несколько субъектов. На этот случай в международной практике сложился принцип, по которому каждый потерпевший субъект вправе призвать к ответственности причинителя вреда и требовать возмещения причиненного ущерба. Это положение в более узкой формулировке было также закреплено в Проекте статей об ответственности государств и не вызвало никаких замечаний со стороны правительств.2
В случае совершения международно-противоправного деяния международной организацией совместно с государством-членом (взаимная ответственность) или если международная организация оказывает содействие в совершении международно-противоправного деяния государством или другой международной организацией, то, как было установлено выше, наступает солидарная ответственность данной организации и другого субъекта, несущего ответственность. В таких случаях, как и по внутреннему праву, потерпевший вправе по своему усмотрению призвать к ответственности любого субъекта, несущего солидарную ответственность за причиненный ущерб.
Как говорится в комментарии правового департамента Европейского Сообщества по этому поводу: "Европейское сообщество, будучи международной организацией с ограниченными правами и полномочиями, способно только заключать международные договоры в той степени, в какой оно было наделено необходимой компетенцией. Однако, поскольку многие международные соглашения охватывают широкий круг аспектов, они зачастую становятся смешанными соглашениями, заключаемыми как ЕС, так и его государствами. В результате этого складывается ситуация, когда все чаще делаются специальные заявления о компетенции, когда региональные организации экономической интеграции, такие, как Сообщество, заключают многосторонние международные соглашения...Следует отметить, что в случае отсутствия конкретного заявления о компетенции вопрос о возможной совместной ответственности Сообщества и его государств-членов может решаться несколько по-разному. В любом случае, необходимо отметить, что на практике аргумент о международной ответственности никогда не отклонялся" по причине того, что он был выдвинут против "не той стороны" в контексте смешанных соглашений.1
Например, практика Суда Европейских Сообществ также крайне противоречива по этому вопросу. Так, в деле "Гермес" и деле "Комиссия против Ирландии" Генеральные адвокаты Тесоро и Джекобс предлагали признать совместную ответственность Сообщества и государств-членов, в то время как Генеральный адвокат Мишо придерживался противоположной позиции и, в частности, указывал на то, что ЕС и его государства-члены обратились к формуле смешанного соглашения, говорит государствам-членам о том, что соглашение не подпадает полностью под компетенцию Сообщества, и что ЕС a priori принимает на себя ответственность только за те его части, которые входят в сферу его компетенции.2
Однако вполне определенно можно сказать, что в данном как ЕС, так и государства-члены могут быть призваны к ответственности, в случае, если такая ответственность не установлена в рамках "смешанных соглашений".1
Контрмеры и санкции
Вопросы контрмер и санкций являются одними из наиболее трудных и противоречивых в международном праве. Член Комиссии международного права, анализировавший вопросы применения контрмер и санкций в области ответственности международных организаций, А. Пелле пришел к выводу о том, что "проблема контрмер сама по себе является весьма своеобразной, и безусловно, вдвойне в случае ответственности международных организаций".2 По его мнению: "Очевидно, что если Проект статей об ответственности государств предусматривает возможность выбора контрмер, отсутствует реальная причина к тому, чтобы умолчать об этой проблеме в данном случае (ответственности международных организаций. - В.З.)" и продолжает: "государство, не являющееся членом международной организации должно иметь возможность реагировать на международно-противоправные деяния международных организаций также как и в отношении международно-противоправных деяний других государств и наоборот, международная организации, в частности интеграционная организация должна иметь возможность принять контрмеры в ответ на международно-противоправное деяние государства или другой международной организации".3
В генеральной схеме статей, утвержденной Комиссией международного права, перечисляются следующие случаи контрмер, которые необходимо учесть при разработке Проекта статей об ответственности международных организаций:
- применение контрмер потерпевшим государством, не являющимся членом международной организации и пострадавшей другой международной организацией;
- возможные действия государств-членов международной организации;
- применение контрмер международной организацией, потерпевшей от международно-противоправного деяния другой международной организации или третьего государства;
- возможные действия международной организации на международно-противоправное деяние государства-члена.1
Следует отметить, что вышеперечисленные случаи контрмер не являются исчерпывающими. Представляется, что вопросы закрепления этих видов контрмер в проекте будущих статей не должны ограничиваться исключительно общими формулировками о праве каждого перечисленного потерпевшего субъекта принять адекватные контрмеры в отношении международной организации. Необходимо предусмотреть непосредственно виды таких контрмер и возможных ответных действий, а также механизм их реализации.
Что касается механизма реализации контрмер в отношении международных организаций, то здесь рекомендуется взять за основу действующий порядок применения контрмер, предусмотренный Проектом статей об ответственности государств и сложившейся международной практикой, с тем, чтобы с изменениями, касающимися правовой природы международных организаций, адаптировать его для применения в контексте ответственности международных организаций.
Думается, что Комиссии международного права следует принять во внимание данные рекомендации при последующей работе над этой темой в рамках Проекта статей об ответственности международных организаций.
Таким образом, в отношении имплементации ответственности международных организаций допустимо сделать следующие выводы:
1. Призвание к ответственности международную организацию допускается со стороны как любого потерпевшего субъекта, так и группы таких субъектов, если нарушенное обязательство затрагивает его (их) интересы прямым или косвенным образом.
2. Для имплементации ответственности международных организаций необходимо предъявление уведомления о требовании со стороны потерпевшего субъекта с четким выражением своего права на возмещение. Отказ от такого требования или молчаливое согласие потерпевшего субъекта рассматривается как утрата права призвания к ответственности международную организацию.
3. При наличии множества потерпевшим субъектов, призвание к ответственности международную организацию, возможно каждым из потерпевших. А в случаях совместной ответственности международной организации и других субъектов, то к каждому причинителю вреда.
4. Применение контрмер и санкций со стороны пострадавших субъектов допускается, но их виды и механизм применения требуют дополнительного анализа.
1См.: ILC Report. A/56/10. 2001. Chp. IV. Para. 77. P. 301.
1Статья 60 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. сформулирована следующим образом:
"1. Существенное нарушение двустороннего договора одним из его участников дает право другому участнику ссылаться на это нарушение как на основание для прекращения договора или приостановления его действия в целом или в части.
2. Существенное нарушение многостороннего договора одним из его участников дает право:
a) другим участникам - по соглашению, достигнутому единогласно, - приостановить действие договора в целом или в части или прекратить его, либо:
i) в отношениях между собой и государством или международной организацией, нарушившим / нарушившей договор, либо
ii) в отношениях между всеми участниками;
b) участнику, особо пострадавшему в результате нарушения, ссылаться на это нарушение как на основание для приостановления действия договора в целом или в части в отношениях между ним и государством или международной организацией, нарушившим/нарушившей договор;
c) любому другому участнику, кроме нарушившего договор государства или нарушившей договор международной организации, ссылаться на это нарушение как на основание для приостановления действия договора в целом или в части в отношении самого себя, если договор носит такой характер, что существенное нарушение его положений одним участником коренным образом меняет положение каждого участника в отношении дальнейшего выполнения им своих обязательств, вытекающих из договора". (United Nations. Treaty Series. Vol. 1155. P. 331.).
2ILC Report. A/56/10. 2001. Chp. IV. Para. 77. P. 304.
1См. комментарий Комиссии международного права к статье 43 "Уведомление о требовании потерпевшим государством" (ILC Report. A/56/10. 2001. Chp. IV. Para. 77. P. 311-314.).
2См.: ILC Report. A/56/10. 2001. Chp. IV. Para. 77. P. 317-322.
1См.: Письмо заместителя представителя США от 26 сентября 1950 г. на имя Генерального Секретаря ООН о бомбардировке военно-воздушными силами территории Китая (UN Doc. S/1813) и письмо от 19 октября 1950 г. (UN Doc. S/1856).
2Подр. см. комментарий к ст. 46 Проекта статей об ответственности государств (ILC Report. A/56/10. 2001. Chp. IV. Para. 77. P. 322-324.).
1Ответственность международных организаций. Комментарии и замечания международных организаций от 25 июня 2004 г. // UN Doc. A/CN.4/545. P. 25.
2Opinion of Advocate General of the European Court of Justice Tesauro. Hermes International v. FHT Marketing Choice BV. Case C-53/96; Opinion of Advocate General Jacobs delivered on 10 November 1993. Case C-316/91; European Parliament v. Council of the European Union. Opinion of Advocate General Mischo delivered on 27 November 2001. Commission of the European Communities v. Ireland Case C-13/00 // доступно по адресу: http://curia.eu.int/jurisp/cgi-bin/form.pl?lang=en
1Подр. см.: Rosas A. Mixed Union - Mixed Agreements // International Law Aspects of the European Union. The Hague, 1998.
2Pellet A. Responsibility of International Organisations // Official Records of the General Assembly. Fifty-fifth session. Supplement No. 10 (A/55/10). Chap. IX. Annex. P. 304.
3Ibid. P. 302.
1Official Records of the General Assembly. Fifty-first session. Supplement No. 10 (A/51/10).
Замятин В.Ю. Общие вопросы имплементации ответственности международных организаций // Liber Amicorum Honouring Gennady P. Zukov. Актуальные проблемы современного международного права. Материалы межвузовской научно-практической конференции, посвященной 80-летию профессора Г.П. Жукова. - М.: РУДН, 2005. С. 200-207.
