Евгений Каблов: Закон о саморегулируемом самоуправствеНазад
Евгений Каблов: Закон о саморегулируемом самоуправстве
Как будут приватизированы государственные функции
Государственная Дума должна рассмотреть во втором чтении проект Федерального закона "О саморегулируемых организациях" (СРО). Он предусматривает создание структур с особым правовым статусом, очень похожих на государственные ведомства, но финансируемых за счет участников определенных секторов рынка. Планируется, что в дальнейшем именно в СРО будут передаваться "избыточные" государственные функции. По мнению авторов законопроекта, СРО должны играть роль посредников между органами государственной власти и бизнесом.
Для регистрации такой организации достаточно будет объединить не менее десяти юридических лиц, опубликовать правила и стандарты их деятельности, сформировать орган контроля, создать денежный компенсационный фонд и обеспечить ответственность ее участников перед потребителями. Естественно, что сделать это смогут лишь структуры, опирающиеся на крупный капитал. Поэтому любая СРО неизбежно будет подконтрольна крупным российским (хорошо еще, если только российским) компаниям.
Поручив юристам зарегистрировать подобную структуру, формально соответствующую требованиям закона, и сформировав компенсационный фонд, тот или иной отраслевой олигарх сможет серьезно усилить свое влияние на занимаемом им секторе рынка. Во-первых, он получит право работать с органами государственной власти от имени целой отрасли. Во-вторых, закон ему предоставит возможность устанавливать выгодные для него правила работы в своем секторе рынка. К чему это приведет? Только к монополии, устранению конкурентов нерыночными методами, повышению цен и другим негативным последствиям (см. "ПВ" No24, декабрь 2003 г. "Цирковое представление "Административная реформа").
Сторонники законопроекта утверждают о необходимости разработок в СРО отраслевых стандартов. Да, действительно в нефтяной отрасли США многое определяют стандарты некоммерческой организации American Petroleum Institute (API). Но API был создан в 1919 году сначала в качестве информационного бюро и десятки лет завоевывал признание участников рынка. Причем для создания API или аналогичной французской ассоциации Institut Francais du Petrole (IFP) не требовалось никакого специального закона, чтобы назначить их "главными" на нефтяных национальных рынках. Не присваивался им и какой-либо особый статус. Однако авторитет таких ассоциаций признается и поддерживается деловыми кругами.
Можно ли сегодня "на скорую руку" создать российские аналоги API или IFP с помощью закона о СРО? Нельзя! Ведь такой возможностью неизбежно воспользуется, к примеру, какая-нибудь крупная нефтяная компания и зарегистрирует СРО для получения и использования в своих интересах "избыточных" функций Минприроды, Минпромэнерго или иного государственного ведомства.
Аналогичная ситуация возникнет в металлургии и многих других отраслях промышленности, где также есть конкурирующие группы крупных компаний. Если одна из них зарегистрирует СРО, то, естественно, с ней уже будет работать, например, Минэкономразвития как с основной структурой, представляющей отрасль. Это означает, что именно с такой "уполномоченной" СРО будут советоваться государственные органы при рассмотрении квотирования, пошлин и других проблем. Соответствует ли это интересам большинства участников рынка? Конечно, нет.
Возьмем другую сферу. Кодексы и правила в области рекламы в США устанавливает авторитетная структура Better Business Bureau, в результате чего необходимость законодательного регулирования этой сферы сведена к минимуму. Но поможет ли Закон "О СРО" создать в России аналог Better Business Bureau? Конечно, нет. В России самые крупные игроки на рынке алкоголя и табака, которые давно лоббируют либерализацию Закона "О рекламе", создадут подконтрольное СРО и получат возможность самих себя "контролировать".
Аналогичная ситуация может сложиться в российской медицине. Например, в Великобритании за качеством оказываемых медицинских услуг следит General Medical Council, которая, кстати, ведет и реестр врачей, имеющих право заниматься медицинской практикой. Страшно даже подумать, что произойдет у нас, если подобное право получит какая-то "лавочка" коммерческих медицинских учреждений под вывеской "СРО".
Много вопросов вызывает попытка авторов законопроекта "О СРО" применить единые требования к различным некоммерческим организациям. Союз металлургов или автомобилестроителей сильно отличается от союзов писателей, адвокатов, каскадеров, поэтому невозможно сформулировать единые для них требования при создании СРО. Похоже, что этот законопроект писали специалисты по рынку ценных бумаг и страхованию, но спектр российских некоммерческих организаций куда шире. Неслучайно депутат Государственной Думы Сергей Шторгин предложил дополнить пункт 1 статьи 1 законопроекта "О СРО" следующим абзацем: "Настоящий Федеральный закон применяется по отношению к саморегулируемым организациям, предметом саморегулирования которых является деятельность: профессиональных участников рынка ценных бумаг; арбитражных управляющих; оценщиков; негосударственных пенсионных фондов; управляющих компаний инвестиционных фондов; рекламодателей, рекламопроизводителей, рекламораспространителей". И все. Но эту поправку отклонили.
В справке Правового управления Совета Федерации от 24 мая 2004 года отмечено: "Предпринята попытка оформить "саморегулирование" как общее, комплексное явление в виде некоммерческих организаций с особой системой взаимоотношений хозяйствующих субъектов друг с другом, государством и потребителями. Однако однозначного определения такому понятию, как "саморегулирование", дать невозможно, поскольку особенности создания и функционирования саморегулируемых организаций зависят от специфики различных видов предпринимательской деятельности: они различны в страховании, банковском деле, на рынке ценных бумаг и в других сферах". Понятие СРО употребляется в Законах "О рынке ценных бумаг" и "О несостоятельности (банкротстве)", и в справке отмечается, что "понятийный аппарат законопроекта взят из названных федеральных законов, что не может соответствовать поставленным в законопроекте целям".
Отрицательное мнение по законопроекту и у многих российских товаропроизводителей. В постановлении президиума правления Российского Союза товаропроизводителей (РСТ) от 2 декабря 2003 года сказано: "Многие положения законопроекта не согласуются с ранее принятыми Федеральными законами - "Об общественных объединениях", "О некоммерческих организациях", "Об объединениях работодателей". Недопустимым является закладываемый в закон принцип обязательного членства. Неприемлема передача многих государственных функций, в частности по техническому регулированию, создаваемых СРО. Это может привести к игнорированию государственных интересов в экономике и к выгоде отдельных групп в рамках СРО".
Апологеты Закона "О СРО" часто ссылаются на необходимость его принятия в связи с Федеральным законом "О техническом регулировании" и разработкой обязательных для исполнения технических регламентов. Технические регламенты принимаются в целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан, защиты государственного имущества, охраны окружающей среды. Как же будут разрабатываться на практике эти важнейшие нормы безопасности?
Предположим, предстоит разработка технического регламента о предельно допустимых концентрациях вредных примесей в безалкогольных напитках. Что предпочтут те же крупные производители соков? Тратиться на соответствующие очистные сооружения или попытаться "продавить" нужный им показатель? Конечно, второе. Если для этого им нужно будет создать СРО, они его создадут и протащат соответствующий законопроект в Государственной Думе - здесь у олигархов большой опыт. Причем действовать они будут от имени "отраслевой общественности".
Аналогичная ситуация может возникнуть с водкой, пивом, пищевыми продуктами, косметикой и иными потребительскими товарами - в технических регламентах заложат нормы, которые устраивают крупных производителей и соответствуют технологиям их производства. Здоровье населения при этом будет вторично. В результате пострадают российские потребители - их будут травить некачественной продукцией в соответствии с техническими регламентами.
В нефтегазовом комплексе появление технических регламентов, написанных под диктовку того или иного олигарха, может привести к массовым авариям и техногенным катастрофам. Разрывы трубопроводов, открытые фонтаны, разливы нефти, пожары - вот возможные последствия того, если требования к безопасности будут определять "карманные" СРО. Выгодно заказчику одно испытание оборудования, а не обязательных три, как было раньше, - никаких проблем - запишут одно. Захочет вообще устранить дорогое испытание - тоже нет проблем. Накладно выдерживать нужный запас прочности - можно не выдерживать. Кто платит деньги, тот и заказывает музыку. Промышленность вместо прежних ГОСТов, нормы которых в ряде случаев были более жесткими, чем зарубежные стандарты, будет жить по устраивающим крупных предпринимателей нормам. Неслучайно в конце прошлого года группа генеральных конструкторов авиационной промышленности подвергла резкой критике систему подготовки технических регламентов. Генеральный директор ФГУП "Всероссийский институт авиационных материалов" Евгений Каблов отметил, что "самолеты будут падать теперь именно по закону о техническом регулировании".
Ситуация, когда крупный бизнес или иностранная компания с помощью СРО получит возможность готовить нормы безопасности "под себя", весьма опасна. Уже начали регистрироваться псевдосоюзы для написания удобных олигархам технических регламентов, а законопроект "О СРО" лишь исключает возможность появления структур, неподконтрольных крупному капиталу.
Вызывает также недоумение статья 5 законопроекта "О СРО", где отмечено, что "законами могут быть предусмотрены случаи обязательного членства в СРО". Депутаты предлагали убрать эту запись, которая противоречит Конституции, но она все же осталась.
Печальный опыт обязательного членства в СРО хорошо знаком участникам рынка ценных бумаг. В августе 1997 года Национальная ассоциация участников фондового рынка (НАУФОР) и Профессиональная ассоциация регистраторов, депозитариев и трансферагентов (ПАРТАД) добились того, чтобы членство в них для участников фондового рынка стало обязательным. Еще немного, и эти структуры получили бы право на лицензирование участников рынка. Но в мае 2000 года представитель ФКЦБ на общем собрании НАУФОР объявил, что СРО не должны быть "филиалами государства", и вскоре Владимир Путин своим указом отменил обязательное в них членство.
Именно НАУФОР и ПАРТАД выступают теперь в качестве главных сторонников скорейшего принятия Закона "О СРО". В этих структурах влиятельные руководители. Председателем совета директоров НАУФОР является председатель комитета Совета Федерации по финансовым рынкам и денежному обращению Сергей Васильев, а совета директоров ПАРТАД - председатель комитета Государственной Думы по собственности Виктор Плескачевский. Председателя правления НАУФОР Алексея Саватюгина недавно назначили руководителем департамента финансовой политики Минфина, и теперь он будет курировать вопросы денежно-кредитной политики, финансовые рынки, регулировать страховую деятельность и др. Самым влиятельным сторонником законопроекта "О СРО" является один из лидеров "Единой России", известный в прошлом страховщик, председатель Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам Владислав Резник. Председатель подкомитета по законодательству о страховании в этом комитете, он же президент Всероссийского союза страховщиков Александр Коваль также является автором законопроекта.
Необходимо отметить, что Закон "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" фактически легализует монополию на российском рынке одного оьъединения страховщиков. В статье 24-й этого закона введено понятие "единое общероссийское профессиональное объединение, основанное на принципе обязательного членства страховщиков". Оно должно быть создано "с согласия федерального органа исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью". В настоящее время роль этого "единого общероссийского СРО" фактически выполняет Российский союз автостраховщиков.
Проблема возможной "прокрутки" денег компенсационных фондов, особенно если его должны наполнять в обязательном порядке все участники рынка, как это сделано в автостраховании, заслуживает самого серьезного анализа. В этой связи непонятна формулировка статьи 10 законопроекта "О СРО" о доходах, получаемых "от собственности саморегулируемой организации, в том числе от временного размещения (инвестирования) средств компенсационных фондов саморегулируемых организаций". Комитет Государственной Думы по собственности отклонил предложение депутатов об исключении такой формулировки.
Законопроект "О СРО" имеет еще одного активного сторонника - Григория Томчина. Председатель Санкт-Петербургского отделения партии Союз правых сил", Григорий Томчин является президентом Всероссийской ассоциации приватизируемых и частных предприятий. Григорий Томчин по многим вопросам выступает в тандеме с Виктором Плескачевским, и о котором в журнале "Профиль" от 22 марта 2004 года он говорит следующее: "Они с Резником не только друзья, но, главное, единомышленники. И я с ними дружу. У нас общий подход к рынку". Этот "общий подход к рынку" особенно ярко проявился при подготовке нового Закона "О несостоятельности (банкротстве)", который ввел новый институт - СРО арбитражных управляющих.
Согласно этому закону именно СРО передается право назначать арбитражных управляющих и контролировать их деятельность. Ранее арбитражные управляющие были самостоятельными субъектами правоотношений, а теперь арбитражный управляющий обязан входить в СРО. Заместитель председателя Высшего арбитражного суда Василий Витрянский отметил: "Это какой-то странный бизнес, который развивается на процедуре банкротства. Впрочем, я знаю, откуда дует ветер, - очень многие депутаты Госдумы участвуют в профессиональных организациях, поэтому они и решили расширить свои полномочия".
Естественно, не остался в стороне и крупный бизнес. В прошлом году было учреждено некоммерческое партнерство "Межрегиональная саморегулируемая организация профессиональных арбитражных управляющих" (МСОПАУ). В состав его учредителей вошли Василий Шахновский, Александр Мамут, Алексей Мордашов, Владимир Потанин, Анатолий Чубайс, Аркадий Вольский, Каха Бендукидзе, Михаил Фридман и другие представители крупного бизнеса.
В октябре 2003 года РСПП, НАУФОР, Ассоциация российских банков и ряд других структур зарегистрировали Национальную организацию по стандартам финансовой отчетности (НСФО). Крупный бизнес готовится к тому, что Минфин России избавится от регулирования аудита и бухучета. Попечительский совет НСФО возглавляет научный руководитель Высшей школы экономики Евгений Ясин, а правление - заместитель главного бухгалтера "ЛУКОЙЛа" Игорь Козырев. В составе попечительского совета НСФО много знакомых лиц: Василий Шахновский, Петр Авен, Каха Бендукидзе, Владимир Евтушенков, Давид Якобашвили и другие. Естественно, что и здесь все будут определять представители крупного капитала.
В феврале 2004 года РСПП, НАУФОР, ПАРТАД, Всероссийский союз страховщиков, Ассоциация российских банков и ряд других структур зарегистрировали Национальную ассоциацию участников ипотечного рынка (НАУИР). Крупный бизнес не может оставить вне сферы своего внимания и координацию ипотечного рынка.
Если государство откажется от функций по надзору и контролю над деятельностью негосударственных пенсионных фондов, то крупный капитал через СРО станет регулировать и эту сферу.
Таким образом, Закон "О СРО" позволит крупному капиталу, которого сегодня пытаются "равноудалить" от власти, формировать подконтрольные структуры, через которые он с согласия властей будет управлять рынками и отраслями промышленности. Статья 6 законопроекта "О СРО" позволяет таким структурам устанавливать правила поведения в соответствующих секторах рынка, контролировать выполнение этих правил и привлекать "недружественные" компании к ответственности. Тем самым можно будет устранять конкурентов, что неизбежно приведет к монополизации рынка и негативно отразится на ценах и качестве продукции.
У законопроекта "О СРО" есть еще одна движущая сила - чиновники, которые не вписались в новое правительство и хотят пересесть в другие удобные кресла. Например, недавно исполнительным директором Российского союза автостраховщиков (РСА) назначен Андрей Кигим, ранее работавший заместителем руководителя Аппарата Правительства РФ. С июня Андрей Кигим уже исполняет обязанности президента этого "СРО", которое основано на принципе обязательного членства.
РСА имеет серьезные деньги и постепенно превращается в прообраз государственной структуры со своей сетью по всей России. Сейчас союз озабочен PR-кампанией. 7 июня этого года в Екатеринбурге РСА при помощи PR-агентств Имиджленд Edelman PR и "Ньютон" организовал первый из запланированных семи семинаров-совещаний для представителей региональных СМИ. С докладами выступили заместитель председателя Правления РСА, начальник управления по связям с общественностью, начальник правового управления, заместитель начальника отдела организации экспертиз, заместитель начальника отдела координации и анализа, руководитель представительства РСА в Уральском федеральном округе. Чем не министерство?!
Так что если обсуждаемый законопроект примут, то неизбежно возникнет новая огромная негосударственная бюрократическая надстройка из отставных чиновников. Апологеты Закона "О СРО" совершенно справедливо отмечают, что принятие этого закона позволит уменьшить давление государственных чиновников на экономику. Только вот при этом умалчивают, что на смену им придет куда более жесткий диктат бывших чиновников, управляемых крупным бизнесом.
Руководство страны хорошо понимает эту опасность и в официальном отзыве Правительства РФ на законопроект "О СРО" от 12 сентября 2003 года отмечено: "Концепция законопроекта предусматривает существенное ограничение полномочий регулирующего органа по выполнению контрольной и надзорной функций, а также создает условия для ведения саморегулируемой организацией собственной предпринимательской деятельности. Это не соответствует целям деятельности саморегулируемых организаций - регулирование деятельности предпринимателей и контроль за ней, что может быть источником конфликтов интересов. Роль государственного регулирования и контроля на некоторых рынках, например, финансовых, не должна снижаться, так как это может привести к разрушению системы защиты прав инвесторов.
Следует отметить, что большая часть положений проекта федерального закона не согласуется с соответствующими нормами гражданского законодательства или вторгается в сферу правового регулирования иных федеральных законов, субъектами правоотношений которых являются не только саморегулируемые организации". И далее: "Фактически законопроектом предлагается наделить саморегулируемые организации функциями ряда органов исполнительной власти".
Сегодня делаются попытки представить ситуацию таким образом, что якобы критики СРО выступают за усиление давления государства на бизнес, так как они боятся конкуренции и проводимой в России административной реформы. Подобная риторика применялась в конце 1990-х годов, когда обсуждался законопроект "О соглашениях о разделе продукции" (СРП). Лоббисты Закона "О СРП" обладали серьезным финансовым и административным ресурсом и справедливую критику законопроекта представляли как попытку торпедировать приток иностранных инвестиций в Россию. Многие депутаты тогда не очень вникали в малопонятную аббревиатуру "СРП". Законопроект тогда удалось протащить и что в результате? На иностранные инвестиции, за которые Россия расплачивается своими нефтью и газом, создаются рабочие места на Западе, а слово "СРП" превратилось в России в синоним коррупции. И в этом в первую очередь вина законодателей.
Вызывает удивление: почему многие важные поправки к законопроекту "О СРО" были отклонены Комитетом Государственной Думы по собственности? Вот некоторые из них.
"Сотрудники саморегулируемых организаций за правонарушения в сфере лицензирования, аттестации и (или) аккредитации привлекаются к административной или уголовной ответственности как должностные лица государственных органов".
"Саморегулируемая организация, а также некоммерческая организация, ранее обладавшая статусом саморегулируемой организации, не могут быть преобразованы в хозяйственное общество".
"Члены постоянно действующего коллегиального органа управления саморегулируемой организации с правом решающего голоса не могут получать вознаграждение от саморегулируемой организации или ее участников за исполнение своих функций".
"Саморегулируемая организация использует свое имущество для целей, предусмотренных в учредительных документах. При ликвидации саморегулируемой, а также некоммерческой организации, ранее обладавшей статусом саморегулируемой организации, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов имущество обращается в доход государства".
"Не допускается создание саморегулируемых организаций государственными и муниципальными служащими".
Неслучайно видный российский юрист, вице-президент Торгово-промышленной палаты Российской Федерации Владимир Исаков, выступая на парламентских слушаниях по проблемам законодательного обеспечения административной реформы, предложил провести экспертизу законопроекта "О СРО" на антикоррупционность.
На многие вопросы по законопроекту "О СРО" ответил в интервью журналу "Коммерсант-Деньги" Владислав Резник. Соавтор законопроекта подтвердил, что именно СРО должны будут давать разрешения на вход на рынок и отметил, что на каждом сегменте рынка должна быть, безусловно, одна СРО. Владислав Резник выразил также уверенность, что "мы закон о саморегулируемых организациях в конце концов проведем".
