-Как получилось, что округа лишились своих полномочий? Ведь представители Совета Федерации и регионов работали над законами в группе Козака.
- Я участвовал в работе комиссии Козака по разграничению предметов ведения, полномочий между органами госвласти России, субъектов и местного самоуправления. Проблема заключалась в том, чтобы разграничить регулятивные, исполнительные и контрольные полномочия между тремя уровнями власти. Работа проводилась так: мы брали действующие законы и смотрели какие полномочия прописать за федерацией, какие за субъектами, какие передать местному самоуправлению.
- А как они были распределены?
- Они все были перемешаны. Одни и те же полномочия могли быть закреплены за несколькими уровнями власти сразу.
- Какой процент полномочий был так перемешан?
- Трудно сказать, в разных законах было по-разному. В некоторых вообще не было никаких полномочий местного самоуправления. Я участвовал в анализе около 50 законов и полномочия должны были быть прописаны в соответствии с этим анализом. Однако, когда в прошлом году мы получили текст президентского проекта закона о системе госвласти, там откуда-то появилась статья 26.6, которая как раз передавала часть полномочий округов регионам, в которых они территориально находятся. Да что там округа! Даже беглый анализ статьи 26.3 о полномочиях совместного ведения центра и регионов показал, что их список не аналогичен статье 72 Конституции РФ. В этот список попали полномочия, которые не является предметом совместного ведения. Они являются предметами собственного ведения субъектов РФ. Аналитики подсчитали, что предложенный перечень полномочий в состоянии исполнять порядка 15-20 субъектов РФ, а не все 89. А ведь с 1 января 2005 года этот закон начинает действовать. И совершенно непонятно где брать деньги на исполнение этих новых полномочий. Бюджет на 2005 год будет формироваться где-то в мае, а ничего еще не готово. Я даже не знаю, сколько времени нужно регионам для перехода на новую систему. Ведь еще надо вносить изменения в множество законов.
Надо было эволюционным путем все делать - сначала в законах полномочия перераспределять, а затем принять общий закон о системе госвласти в стране. Надо сначала по каждому закону пройтись и посмотреть, как это будет работать и финансироваться. А теперь телега пошла впереди лошади. Будут огромные трудности с реализацией этого закона. Мне по-человечески жаль Кудрина Алексея Леонидовича и Грефа Германа Оскаровича, которым предстоит выработать механизм его реализации. Им надо разработать необходимые законопроекты и нормативно-правовые акты, огромное множество ведомственных актов. Написать методики, каким образом это все претворить в жизнь. Я считаю, что такое отношение к реформе граничит с безответственностью.
- Любая перестройка - нервное занятие. А что же вы с полномочиями округов собираетесь делать. Восстанавливать?
- В Конституции записано, что округа являются равноправными субъектами РФ. Так что статья 26.6 вразрез с Конституцией делит полномочия между равноправными субъектами. Территориальное деление осталось с советских времен. Но в Конституции не записано, что Ханты-Мансийский автономный округ административно входит в состав Тюменской области. Он равноправный субъект федерации. Без всяких исключений.
Так что лишение округов практически всех предметов ведения и передача их на исполнение органам государственной власти краев и областей, в состав которых они входят - это абсурд.
-Но вы же все-таки отбили часть полномочий на стадии разработки закона. ?
-Действительно, первоначальный вариант закона был еще хуже. Разработчики, судя по всему, хотели вообще уничтожить округа. Вопреки Конституции. Этот закон шит белыми нитками, которые видны любому, кто хоть что-то понимает в юриспруденции. И я даже думаю, что лучше бы мы не устраняли все нелепости. Надо было пропустить закон, в первоначальном абсурдном виде и на следующий день после введения в действие подать в Конституционный суд. Это был бы 200-процентный выигрыш.
-Но все же вам удалось отстоять 17 полномочий для округов - это немало.
-Но 24 наших полномочия все равно остаются за краями и областями. Правда, у нас есть возможности забрать их себе и, таким образом, реализовать право равноправного субъекта РФ. Но это не так просто. Нам удалось записать в законе, что и эти полномочия мы можем сами исполнять, если заключим договор с органами государственной власти области. Эти полномочия также можно оставить за автономными округами, если будет принят федеральный закон об автономной округе. Ведь в статье 66-3 Конституции записано, что область, в состав которой входит округ, не может влиять на принятие и исполнение закона об автономном округе. Может быть принят закон об отношениях автономных округов с краями, областями, в состав которых они входят.
Сейчас мы прорабатываем все эти возможности. А также возможность внесения поправок в закон. Обращение в КС также внесет ясность и возможно упростит процесс.
-Но все-таки, раз округа территориально вложены в края и области, может быть не выгодно дублировать все полномочия? Зачем вам лишние полномочия?
-Вопрос сложный. В принципе я не против того, чтобы часть полномочий оставить краям и областям. Хотя у нас нет лишних полномочий. Мы их успешно исполняли, тут вопросов нет. Но можно было бы объединить самые общие полномочия, 5-6. Например, ликвидацию чрезвычайных ситуаций, нотариат. Но ни в коем случае нельзя отбирать у автономных округов и отдавать другому субъекту федерации 4 полномочия. За это я буду продолжать биться насмерть. Первое, это социальная защита населения. Второе,- образование. Третье -- здравоохранение. Четвертое -- выравнивание и бюджетное обеспеченность муниципальных образований. Вот это краеугольные полномочия, которые являются сутью и смыслом деятельности органов государственной власти. Я говорил об этом Козаку, но не нашел у него понимания.
Ведь, если их передать другому субъекту федерации, это будет сродни социальной катастрофе. Потому что на территории, например, автономных округов и юга Тюменской области совершенно разные законы, совершенно разные условия жизни: климатические, демографические, природные. На территории автономного округа и юга Тюменской области разная степень социальной защиты, разная степень развитости инфраструктуры. Расстояние от Тюмени до Ханта-Мансийска 1000 км.
Население округа выбирает себе губернатора и региональную Думу для того, чтобы они решали все проблемы. А оставленные нам 17 полномочий дают возможность власти комфортно себя чувствовать и быть не реальной властью, а бутафорией. Если губернатор не отвечает за социальную защиту, за образование, здравоохранение, за муниципалитеты, ему остается только кормить себя и жить в благоденствии. А по всем проблемным вопросам - обращайтесь в Тюменскую область, за 1000 км.
- А может было бы действительно проще слить округа с краями и областями, в которые они входят?
-У нас населения больше, чем в Тюменской области. У нас полтора миллиона населения, экономика в 10 раз сильнее, чем на юге Тюменской области. Зачем ломать устоявшуюся систему управления ради каких-то эфемерных, пока еще не просчитанных реформ по укрупнению? Чтобы доложить, да мы укрупнились? Нет расчетов, никаких нормативно-правовых документов. Вы же знаете, что для введения или изменения любого налога принимается десяток законов и сотни нормативно-правовых документов ведомственных.
-Но все это можно сделать, было бы время. Был бы экономический эффект.
-При слиянии нашего автономного округа с Тюменской областью экономическийэффект для области может быть и будет. Для нас нет. Я приводил пример: когда приняли Конституцию, то как бы выдавили из тюбика зубную пасту. Имеется в виду, что в Тюменской области признали равноправными субъектами Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. Но естественно, сам-то тюбик деформировался, правильно? А за тот период, за 10 лет, пока мы были равноправными, с независимым бюджетом Ханты-Мансийский автономный округ вырос на несколько сотен тысяч жителей. У него увеличился экономический потенциал - сейчас вклад нашего промпроизводства в экономику РФ около 600 млрд руб. Это он сопоставим с потенциалом некоторых федеральных округов и больше суммарного вклада в экономику России Москвы и СПб вместе взятых.
И вот теперь попробуйте в этот деформированный тюбик загнать обратно эту пасту. Тем более что она еще и увеличилась, не рассохлась, как бывает с пастой. Я говорю Козаку, зачем это делать? А он говорит: для того, чтобы выравнивать бюджетные обеспеченности территории. Я говорю, пожалуйста, давайте будем выравнивать, мы и так выравниваем. Мы большой объем инвестиций вносим в Тюменскую область. У нас создан совет трех губернаторов, совет трех Дум, мы встречаемся, разговариваем, общеобластные программы принимаем, работаем. Зачем нас опять лбами сталкивать?
И кому будет интересно работать, если все взять и поделить? У наших нефтянников не будет мотивации увеличивать производство промышленной продукции. У нас суровые климатические условия. У нас инфраструктура еще не до конца развита. Нас постоянно укоряют, что у нас уровень бюджетной обеспеченности на человека очень большой. Но ведь у нас и расходы очень большие. У нас нет дорог, много ветхого жилья. 300 населенных пунктов все еще сидят на дизельном электропитании. По обеспеченности школами, детскими садами, яслями, объектами здравоохранения, мы до сих пор ниже среднероссийских показателей
