Петр Волостригов: `Попытки обогнать или обойти Конституцию опасны для страны. Изменяя федеративное устройство, необходимо соблюдать Основной Закон`Назад
Петр Волостригов: `Попытки обогнать или обойти Конституцию опасны для страны. Изменяя федеративное устройство, необходимо соблюдать Основной Закон`
23 марта губернаторы Тюменской области и Ямало-Ненецкого автономного округа подписали протокол об ускорении экономической и политической интеграции регионов. К маю планируется утвердить соответствующее соглашение, а к концу года создать новый субъект Федерации в составе юга и севера Тюменщины. О расположенной между ними центральной, стержневой территории - Ханты-Мансийском автономном округе - в документе ничего не сказано. Судя по публикациям в СМИ, у ХМАО есть свой вариант преобразования "тюменской матрешки". Рассказывает заместитель председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству Петр ВОЛОСТРИГОВ. У Петра Станиславовича две специальности - инженер-электромеханик и юрист, окончил Чувашский и Тюменский университеты. Полковник запаса, служил в истребительной авиации в Заполярье, избирался председателем Советского районного Совета народных депутатов, заместителем и первым заместителем Председателя Думы Ханты-Мансийского округа. Заслуженный юрист ХМАО.
Ханты-Мансийский автономный округ - Югра - образован 10 декабря 1930 года. Его площадь - 534,8 тысячи квадратных километров, население - 1465 тысяч человек. Югра занимает центральную часть Западно-Сибирской равнины - поймы Оби и Иртыша, Северный и Приполярный Урал. Округ богат лесами, водоемами - около 290 тысяч озер. Но основное богатство округа - нефть, газ, торф. Наиболее крупные нефтяные месторождения - Самотлорское, Федоровское, Мамонтовское, Приобское. Добываются золото, кварц. Открыты месторождения бурого и каменного угля, железных руд, меди, цинка, свинца, ниобия, тантала, декоративного камня, строительного песка и глины, минеральных вод. (справка ред.)
-Во избежание кривотолков сразу говорю, что я, как и руководители Ханты-Мансийского округа, за интеграцию. Она необходима и неизбежна. Мы с вами уже обсуждали Федеральный закон No 95 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ("РФ сегодня", No 11 за 2003 г.). Согласно ему перестройка в регионах, здесь это понятие вполне уместно, должна завершиться к будущему году. Для автономных округов, входящих в состав края или области, закон предусматривает альтернативу. Первый вариант - добровольная передача области (краю) 24 своих полномочий (вместе со средствами на их исполнение) из 41. Второй - передача части полномочий по договоренности. Он более сложный, требует принятия именного федерального закона об округе и федерального - об отношениях между областью (краем) и входящими в ее состав автономными округами. Главная задача - облегчить адаптацию населения после вступления в силу закона No 95-ФЗ.
Договариваться по полномочиям и деньгам, конечно, всегда непросто - требуются время и добрая воля сторон. Но поспешность никогда к добру не приводит - чаще всего оборачивается дискредитацией самых лучших намерений. Отчитаться о досрочном завершении реформирования органов власти проще, чем обеспечить хотя бы сохранение уже достигнутого уровня жизни населения. Мы против реформ ради реформ без тщательного анализа их социальных последствий.
Такой же позиции - искать взаимоприемлемое решение, казалось, придерживаются и руководители Ямала, Тюменской области. Была создана рабочая группа для подготовки проекта договора о распределении полномочий между органами исполнительной власти трех регионов. Она достаточно плодотворно потрудилась - в апреле три губернатора должны были обсудить и подписать представленный проект. И вдруг как гром среди ясного неба - сообщение о подписании "сепаратного" протокола Тюменью и Ямалом.
- Что все-таки решили два губернатора?
- О принятых решениях знаю лишь по официальным сообщениям в прессе. С будущего года Ямал передает Тюмени все полномочия, а область для их исполнения создает в Салехарде свои представительства, работать в которые перейдут специалисты из нынешней администрации Ямало-Ненецкого округа. Это принципиальный шаг к изменению государственно-правового статуса субъекта Федерации, к созданию нового субъекта. Разумеется, затем состоятся референдумы, на которых населению будет предложено оформить инициативы своих руководителей...
- Такую интеграцию вы и считаете поспешной и необоснованной?
- Давайте сперва договоримся о терминах. Проект Тюмени и Ямала - это проект укрупнения, слияния субъектов Федерации. Называть его интеграционным - обманывать общество или самообманываться. Что же касается экономической интеграции, тесного экономического сотрудничества с Югом, то мы давно, активно и, позволю себе сказать, бескорыстно участвуем в них. Югра поддержала избрание Сергея Собянина губернатором Тюменской области, которая в тот момент находилась в очень тяжелой ситуации. Чтобы как-то разрядить ее, поддержать нового руководителя, округ выделил льготный кредит - около полутора миллиардов рублей под пять процентов годовых на проведение сельхозработ, на развитие налогооблагаемой базы. Мы выкупили проекты, по которым накопились большие долги перед западными банками, - выручили администрацию области. Приобрели несколько крупных бедствующих сельхозпредприятий и поставили их на ноги.
Это лишь несколько примеров экономической интеграции, у которой, несомненно, большие перспективы. Область с еще остающимся у нее немалым научно-промышленным и сельскохозяйственным потенциалом способна участвовать в освоении природных ресурсов Севера, в создании новых, перерабатывающих производств, развитии инфраструктуры, тем самым укрепив свою экономику и пополнив доходы населения и бюджета.
У округа и работающих в нем компаний тоже есть планы выхода в южные районы области...
Совсем иное - административно-территориальное переустройство, изменение или существенное умаление статуса субъекта Федерации за счет сокращения полномочий его органов власти. Тут необходимо семь раз отмерить, продумать, прежде чем предпринимать какие-то принципиальные действия. До принятия подобных решений нужен совет с главным носителем власти - населением региона. Именно его интересы затрагиваются в первую очередь.
Что ожидает миллионы людей? Чтобы ответить на вопрос, необходимо иметь научное обоснование, прогноз политических, экономических и социальных последствий. Этого требует Федеральный конституционный закон "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации". Авторы проекта объединения, наши северные и южные соседи, словно "забыли" о существовании Ханты-Мансийского автономного округа. При такой схеме новый субъект Федерации абсурден - он должен состоять из двух регионов, которые не граничат друг с другом. Есть только одно объяснение парадоксальной ситуации. Губернаторы области и Ямала уверены в том, что федеральный центр поможет им сломать сопротивление губернатора Югры, вынудить его пойти на объединение на условиях, выдвинутых соседями.
Объем промышленного производства в прошлом году составил 575,8 миллиарда рублей. Добыто нефти 233,5 миллиона тонн,газа - 24,4 миллиарда кубометров, выработано электроэнергии 60,2 миллиарда кВт.ч, заготовлено 1714 кубометров пиломатериалов. Собрано налогов 297 миллиардов рублей, из них поступило в федеральный бюджет 196 миллиардов. По объему производства, добыче нефти, выработке электроэнергии Югра занимает первое место в стране. По добыче газа, сбору налогов и перечислению их в федеральный бюджет, инвестициям - второе. (справка ред.)
- Петр Станиславович, при всей важности и для страны, и для вас лично проблемы переустройства "тюменской матрешки" и разграничения полномочий органов власти ее субъектов она одна из множества, рожденных реализацией 95-го закона. Перейдем от частного к общему, чтобы оценить новую для политической жизни России тенденцию - укрупнение субъектов Федерации. Вы голосовали в Совете Федерации за объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа?
- Да.
- Но год назад в журнале "РФ сегодня" вы критиковали 95-й закон за его непродуманность и несоответствие Конституции страны, а ведь он - правовая основа перемен в федеративном устройстве государства, укрупнения регионов.
- Не надо путать два процесса - процесс разграничения полномочий и процесс укрупнения субъектов. В соответствии с Федеральным законом No 95-ФЗ пересматривается объем полномочий Российской Федерации, субъектов РФ, перераспределяются полномочия между центром и субъектами Федерации, между самими субъектами, изменяются системы органов региональной власти. Как гражданин и специалист в области конституционного права, я не могу этого понять: как простой федеральный закон может менять у 89 регионов предметы ведения и полномочия, закрепленные 72-й статьей Конституции? Для изменения статуса любого субъекта необходимо как минимум его согласие на это и принятие специального конституционного закона. Вот почему я критиковал 95-й закон год назад - убежден в своей правоте и сегодня. Конституция наделила все субъекты равными правами в отношениях между собой и центром. Зачем же выстраивать цепочку равных и более равных по принципу "если нельзя, но очень хочется, то можно". Стремление "обогнать" Основной Закон, обойти его в угоду политической конъюнктуре опасно для страны, которая пережила это тяжелое время во многом благодаря стабильности федеративного устройства.
- Многие сочтут ваши утверждения за теоретизирование, а не за реальную опасность для страны.
- Если это так, то, значит, допустимо любое вмешательство в государственное устройство без изменения конституционных норм. По праздникам будем клясться в верности Основному Закону, а в будни жить по интересам и понятиям. На одном из обсуждений, а на нем присутствовало много светил юриспруденции, я задал сакраментальный вопрос: "Согласуется ли этот закон с нормами Конституции? Почему молчит юридическая научная общественность?" Ответ был прост до анекдотичности: нас никто и не спрашивал.
Молчит и Конституционный Суд, в который пять месяцев назад обратились законодатели Ненецкого автономного округа...
- Как вы относитесь к идее укрупнения субъектов Федерации?
- Это совершенно иной процесс, главными условиями которого должны быть согласие объединяемых регионов и соблюдение требований Конституции, федерального законодательства. В случае с Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом все эти требования учтены. Тут все понятно, логично, оправданно, поэтому я и голосовал за закон. Если есть желание регионов жить вместе в одном крупном субъекте Федерации и это укрупнение экономически оправдано - с Богом, объединяйтесь. Маленькие, почти стопроцентно дотационные автономии, наверное, должны войти с особым статусом в состав более крупных субъектов Федерации. Но незачем подгонять под одну схему все округа.
- Чувствуется, вы не сторонник "губернизации"...
- Я сторонник дифференцированного подхода к этому процессу. Не вижу ни экономического, ни социального смысла в "повальной коллективизации регионов". И нет анализа, расчетов, доказывающих какой-либо выигрыш от нее. Давайте сперва определимся хотя бы теоретически, сколько субъектов Федерации оптимально должно быть в России. Унитарный вариант государства и обсуждать нечего, как заведомо проигрышный. Кого с кем "укрупнять"? Национальные республики трогать нельзя. Да и как объединить, например, Чувашию с Марий Эл? Или Чечню опять с Ингушетией? Это игра с огнем. Остаются края и области с преобладающим русским населением. Их укрупнение не привнесет национального противостояния, опасного для России. Эти регионы имеют одинаковый статус, схожие схемы государственного и муниципального управления. Здесь издержки укрупнения будут минимальными. Но и у многих "русских" регионов своя биография, свои особенности, корни, уходящие в старину, давняя история отношений. Их население скорее всего воспримет побуждение к объединению как очередной насильственный эксперимент, навязанный Москвой...
- Получается, у идеи укрупнения нет почвы, на которой она распустилась бы нормальным, естественным образом?
- При действующих нормах Конституции и том хрупком равновесии, которое только устанавливается в стране, объективных условий для реформирования государственного устройства крайне мало. Поэтому реформы инициируются под давлением сверху. Не понимаю, почему нужно срочно все приводить к единому знаменателю. От того что Ямало-Ненецкий, Таймырский, Ненецкий, Ханты-Мансийский округа будут лишены статуса субъекта Федерации, налогов в федеральный бюджет не прибавится (центр и сегодня берет их столько, сколько захочет), управляемость отдаленными регионами ухудшится. Например, органы государственной власти Красноярского края, Тюменской области в этом случае будут обеспечивать управление и нормативно-правовое регулирование громадных территорий - 2,3 миллиона и 1,4 миллиона квадратных километров соответственно. О какой симметричности Федерации можно говорить в таких условиях? Где же логика?
Если кому-то не нравится структура сложносоставных субъектов, то легче упростить ее радикальным способом - принять федеральный закон о вхождении Ямала, Югры, Таймыра, Ненецкого округа напрямую в Российскую Федерацию (конечно, при их согласии). ХМАО - огромная территория с быстро развивающейся экономикой, полуторамиллионным населением, с отстроенным законодательством и современными системами государственной и муниципальной власти. Оценки эффективности ее деятельности - качество жизни людей, использование потенциала региона, рост его валового продукта. По всем этим показателям округ за десять лет сделал громадный рывок...
- Почему же такое внимание Югре?
- Я всюду задаю этот вопрос и не получаю честного, внятного ответа. Попытаюсь сам себе ответить на него, взяв за основу критерии, сформулированные Президентом Владимиром Путиным. Он подчеркнул: "Идеи объединения, укрупнения касаются прежде всего слабых, "немощных" регионов. Тех, кто не способен наладить нормальную жизнь населения, не имеет для этого организационных, финансовых возможностей".
Югра, как уже говорил, быстро развивающийся регион, лидер рыночной экономики - государству принадлежит всего около 5 процентов собственности. В прошлом году добыча нефти возросла на 23 миллиона тонн, выпуск продукции - почти на 100 миллиардов рублей. По объему производства и выпуску изделий округ на первом месте в России. Две трети налогов, собираемых на нашей территории, уходит в федеральный бюджет. Мы всегда честно рассчитывались с ним, не пытались добиться каких-то преференций, особых прав, оговорив их договором с федеральным центром, - строили отношения с ним на общих основаниях. В прошлом году налоги в федеральный бюджет составили около 200 миллиардов рублей.
Мы абсолютно законопослушны и в бюджетном процессе. Округу чужды какие-либо проявления сепаратизма - экономического, политического. Мы начали ревизию своего законодательства на его соответствие федеральному за три года до того, как началась эта кампания по стране. По количеству и качеству законов Югра в числе лучших регионов.
За десять трудных лет нам удалось значительно улучшить уровень и качество жизни населения, создать социальную инфраструктуру обслуживания северян. В прошлом году средняя пенсия на 25 процентов превысила прожиточный минимум. Безусловно, она еще крайне недостаточна, но все-таки преодолен очень важный барьер. Все эти годы мы добросовестно финансировали и свои, и федеральные целевые программы. И самый точный показатель улучшения жизни людей - повышение рождаемости, естественный прирост населения. В прошлом году добавилось еще 20 тысяч ребятишек...
За последние 30 лет население округа возросло втрое, более 80 процентов его - горожане. Современные югорцы - люди 123 национальностей. Югра - историческая родина коренных малочисленных народностей: ханты, манси, лесные ненцы. Округ - один из немногих российских регионов, имеющих естественный прирост населения. Рождаемость вдвое превышает смертность: на 1000 жителей родилось 14, умерло - 7 человек.(справка ред.)
- Получается, Югра очень даже соответствует критериям самодостаточности и самостоятельности, сформулированным Президентом Владимиром Путиным. Почему же в таком случае федеральные структуры будут помогать двум губернаторам ломать третьего? Почему не устраивает ваш вариант интеграции?
- Корни "сепаратизма", неожиданной для нас связки Тюмени с Ямалом, увы, в деньгах, точнее, в их отсутствии. Губернаторы области и ЯНАО заверяют, что будут сохранены все нынешние социальные расходы и финансирование социальных программ - компенсации, надбавки к зарплатам и пенсиям. Из каких источников? Сегодняшние бюджеты: Тюменская область - немногим более 20 миллиардов, ЯНАО - 40 миллиардов, ХМАО - 95 миллиардов рублей. Но уже в этом году значительная часть налогов трех территорий перераспределяется в центр. И их бюджеты сокращаются: область - 8 миллиардов, Ямал - 18 миллиардов, Югра - около 75 миллиардов рублей. Цифры эти, понятно, примерные, но из них складывается достаточно точная картина. Руководители Ямала и области доказывают, что необходимо сложить все доходы в один консолидированный бюджет "по справедливости" - выравнять свои бюджеты за счет нашего округа.
- Но ведь разница в доходах территорий огромная...
- Еще большая разница в объемах производства: Югра - 576 миллиардов рублей (73,5 процента объема производства трех территорий), Ямал - 176 миллиардов (22,7 процента), область - 29,4 миллиарда рублей (3,8 процента). Доходы, как видите, по работе. Но мы понимаем возникшие у двух регионов трудности и предложили выделить им из своих доходов почти 30 миллиардов рублей, чтобы выравнять бюджеты ЯНАО и области. Но, видимо, захотелось большего...
- Ваш вариант интеграции.
- Мы настаиваем на том, чтобы органы власти автономных округов сохранили в своей компетенции всю сферу непосредственногожизнеобеспечения людей. Вопросы общего развития всей территории области - развития производительных сил, инфраструктуры, энергетики, ликвидации чрезвычайных ситуаций - передать специально созданному органу, который будет работать под руководством Совета трех губернаторов. Для выполнения этих полномочий будет сформирован общеобластной бюджет. Этот вариант не помеха возможной, более тесной интеграции в будущем. И даже объединению регионов, если для этого появятся объективные условия и желание населения.
Насильственное объединение приведет лишь к разрушению основ жизни. У регионов разные бюджетные системы, системы здравоохранения, образования, социальной защиты. Разное законодательство - Югра уже приняла более 700 правовых актов. Среди них - по вопросам недро- и природопользования (охота, рыболовство), экологии. Не побоюсь сказать, это уникальные для России законы.
Принципиальный момент - в стране нет и не может быть вертикали законодательной (представительной) власти. Конституция ни в коей мере не предполагает (в отличие от исполнительных органов) передачи полномочий одних законодателей (окружной Думы Югры) другим (Тюменской областной Думе). Как быть с этим положением Основного Закона? Как говорится, куда ни кинь, всюду клин.
- Есть ли свет в конце тоннеля?
- Мы прилагаем огромные усилия, чтобы убедить в разумности и эффективности "эволюционного" пути - постепенно на договорных началах наращивать круг полномочий, передаваемых автономными округами области. Если не удастся убедить, последнее слово скажут люди на референдуме. Не думаю, что они, помня недавнюю историю отношений с Тюменью, захотят стать ее "подданными". Форсируя события, мы неизбежно посеем зерна конфликта на долгие годы...
