Петр Волостригов: ПРОФАНАЦИЯ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕДОПУСТИМАНазад
Петр Волостригов: ПРОФАНАЦИЯ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕДОПУСТИМА
25 февраля 2005 года председатель Совета Федерации С.М.Миронов на пленарном заседании представил доклад о состоянии законодательства в Российской Федерации. Этот доклад является первым в деятельности Совета Федерации и предполагает быть ежегодным. В докладе кратко проанализированы законы, которые приняты парламентом и подписаны президентом, дана оценка основных преимуществ и недостатков этих законов, недостатков самого процесса законодательства, начиная с разработки законопроектов, заканчивая их правоприменением. Свое мнение о прозвучавшем докладе и о состоянии российского законодательства предлагает член Совета Федерации Петр Станиславович Волостригов.
Сравнивая с советским законодательством
После распада Советского Союза началось интенсивное новое государственное строительство, всенародным голосованием была принята новая Конституция Российской Федерации и встала необходимость создания нового российского законодательства. Естественно, основой его стала Конституция РФ. В какой-то мере те ошибки, которые тогда были совершены законодателями, можно понять и принять, потому что никто не представлял, в какую сторону двигаться, какое общество мы строим, на каких главных направлениях необходимо сосредоточить основные усилия. Если сравнивать российское законодательство с советским, то необходимо признать, что советское законодательство было четко систематизировано по отраслям права, гармонизировано. Не припомню случая, чтобы нормы одних законов неадекватно пересекались и противоречили другим. Видимо, тот научный, интеллектуальный потенциал, сосредоточенный в Верховном Совете Советского Союза, взращивался, пестовался, очень жестко отбирался. Отношение к работе было более ответственным, чем сейчас в парламенте России. Качественно нынешние парламентарии - депутаты, члены Совета Федерации - в большинстве своем в законодательном плане более профессиональны, или, по крайней мере, более активны, инициативны. Но плюсом той, советской системы, являлось то, что законодательный процесс был жестко спланирован не только на решение сиюминутных каждодневных задач, или на средний срок, но и на перспективу. Система была жесткой и очень качественно отслеживалась.
В начале же деятельности российского парламента было огромное желание поменять все, возможное и невозможное. Но тогда никто не думал, что является первоочередным, в какую сторону положить рельсы, не знали, куда двигаться.
Законы для власти
Законы сами по себе как продукт не представляют никакой ценности, если они не несут полезной для человека нагрузки. Они создаются для того, чтобы регламентировать жизнь общества. Если нет закона, то вместо него на передний план выходит право сильного, нахрапистого, наглого. Законы - объективная необходимость для любого цивилизованного общества. Именно с помощью законов выстраивается стройная система государственного управления, не создавая условий для диктата государства над обществом. Законы должны работать на человека, чтобы ему при их помощи было удобно и комфортно жить в этом государстве. Так должно быть в идеале. У нас же - засилье чиновничьего бюрократического аппарата, и я беру на себя смелость сказать, что мы это не преодолели, этот рок еще долго будет довлеть над Россией. Российское законодательство обслуживает интересы власти, а не простого, рядового россиянина - вот главная наша беда. В большинстве своем законы создаются, чтобы власти было удобно властвовать, а не чтобы рядовому россиянину было комфортно жить, чувствуя себя средоточием внимания и главным звеном общества, государства. Большинство законов инициируется правительством, то есть исполнительной властью, которая пользуется своим правом законодательной инициативы, создает условия и правила, наиболее комфортные для деятельности чиновничества. Это один из главных недостатков законодательства Российской Федерации.
Вал хаотичных законов захлестывает российский парламент
У нас законы не разрабатываются, строго исходя из какой-то необходимости построить сложную систему взаимоувязанных между собой законов. Должен быть основной стержень, как мы хотим развиваться, куда мы двигаемся и что строим. Исходя из целей, которые мы ставим перед обществом и государством и к которым мы стремимся, должно быть и законодательное обеспечение их достижения. Но пока мы сами не можем изложить внятно и доступно для всеобщего понимания, что мы строим: то ли капитализм с человеческим лицом, то ли что-то другое, неизведанное, смутно прорисовывающееся, исходя из особого пути развития России.
Эта вакханалия хаотичного законодательства захлестнула страну и является бременем для устойчивого, динамичного развития российского государства.
Приведу пример. Все знают о сегодняшнем плачевном состоянии ранее рентабельных крупнейших предприятий, особенно - в перерабатывающей промышленности, машиностроении. Про состояние сельского хозяйства говорить стыдно. Если страна не производит качественной конкурентоспособной продукции не только для внутреннего потребления, но и для выхода на внешний рынок, говорить о каком-то развитии этой страны не приходится. В докладе сказано, что практически каждый месяц в течение четырех последних лет у нас принималась новая редакция налогового кодекса. О каком развитии экономики, бизнеса в таких условиях можно говорить? То есть для важнейшей составляющей становления молодой российской государственности необходимо создавать ясные, понятные и удобные правила. Говоря простым языком, человек, который занимается бизнесом, должен иметь четкую перспективу, как он может начать работу, а в дальнейшем - развиваться и расширять свое дело и в каких отношениях с государством он будет находиться. Необходима стройная система налогообложения, которая бы не менялась каждый месяц. Также налоговое законодательство должно быть не только фискальным, но и стимулирующим, предполагающим поощрение на каком-то этапе становления бизнеса, если этот бизнес является социально важным и принесет большую выгоду после того, как крепко встанет на ноги. Если у нас нет своих ресурсов для развития экономики, необходимо создавать привлекательные условия для прихода в нашу экономику инвесторов. Нужны понятные, конкретные правила, которые не должны меняться в зависимости от того, в каком настроении проснулся председатель правительства или руководитель налоговой службы или чьи лоббистские возможности победили в Государственной Думе.
Вал фрагментарных, глубоко непродуманных законов, решающих сиюминутные задачи, буквально захлестывает парламент России. Беда еще в том, что они никоим образом не взаимоувязаны с уже принятыми законами. Зачастую на одном заседании принимаются законы, которые противоречат друг другу не только концептуально, но и содержательно.
В течение четырех лет, которые работаю в Совете Федерации, я говорю о том, что преступно принимать непроработанные, юридически неграмотно оформленные, противоречивые законы. Профанация законотворческой деятельности недопустима. К счастью, я услышал эту мысль в докладе из уст председателя Совета Федерации, только сказанную другими словами.
Почему принимаются некачественные законы
Одна из важнейших причин - то, что на начальном этапе, когда пишется проект закона, не обосновывается фатальная необходимость его принятия. Еще одна причина в том, в Государственной Думе, куда вносится этот законопроект, очень большое значение имеет то, кто является субъектом законодательной инициативы. У фракции "Единая Россия" - более 300 депутатов, подавляющее большинство, то есть имеется возможность, не обращая внимания на критические предложения других депутатов, продавливать через Государственную Думу все законопроекты, которые с точки зрения руководства "Единой России" являются необходимыми для развития страны. Нет дискуссии, нет детального обсуждения и критичного осмысления того продукта, который приходит в Госдуму и выпускается за его стены. Но здесь есть и положительная сторона: возможность без особых усилий проводить ту линию, которая намечена Президентом и Правительством Российской Федерации. При прежнем составе Госдумы было тяжело принимать законы, потому что нередко на первый план выходила политическая составляющая Думы, а не законодательная.
Свою чашу вины, за одобрение некачественных законов, должен испить и Совет Федерации.
Выход здесь один - исключить диктат во имя конструктивного сотрудничества всех участников процесса. Очень важна тщательная юридическая экспертиза проектов законов с широким привлечением научной общественности.
Еще одна причина некачественных законов - в безответственности. Я говорил о том, что ответственность законотворца должна быть в крови и сердце законодателя - избранника народа, органов государственной власти. Необходима также и юридическая ответственность за результаты деятельности. Почему токарь отвечает за качество своей продукции, и если он испортил деталь, ущерб будет вычтен из его зарплаты? Если же некачественный, вредный закон выходит из рук законодателя, он тоже должен нести ответственность. Тогда не будет такой ситуации, когда кто-то только начинает становиться на ноги, а ему тут же готовят новую инициативу, которая действует подавляюще. Начли активно строиться дороги - уничтожили дорожные фонды. Начали поднимать геологическую отрасль - упразднили фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы. Только научились в органах местного самоуправления работать в полную силу, разобрались наконец в специфике тех полномочий, которые у них есть - необходимо провести какую-то реформу, списанную у Испании, которая занимает площадь меньше наших некоторых субъектов Российской Федерации. Может быть, Испании этот вариант подходит. Но еще русский философ пушкинской эпохи Алексей Хомяков высказал мысль о том, что нередко мы заимствуем недостатки запада, вытесняя собственные достоинства. К сожалению, это остается актуальным и сегодня.
Государство - на службу народу
Любая реформа, принятая в государстве, должна нести конкретное улучшение жизни человека, потому что государство является его слугой. Государство - сложный механизм и эту систему простыми решениями никогда не отрегулировать, тем более что Россия - федеративное государство, а идея федерализма заключается в том, что должны учитываться особенности субъектов, находящихся в составе этой федерации. Федеральный центр не имеет права диктовать свои законы и правила. Он является конкурсным управляющим, то есть наемным работником для тех субъектов, которые создали эту федерацию. У нас нет другого пути развития нашего государственного законодательства, кроме как вдумчивый, реальный учет всего многообразия нашего громадного государства. Упрощенный, усредненный подход к субъектам федерации, находящимся в десятках климатических зон, чреват болезненными ошибками. Не могут быть одинаковыми условия жизни и экономические реалии в Краснодарском крае и на Чукотке. Соответственными должны быть и законы.
В российском парламенте нет основополагающего закона
Нашему парламенту необходим верховный координатор, мудрый и компетентный, который должен отслеживать законодательство, чтобы оно было скоординированным, системным и взаимоувязанным. Это же нонсенс, когда российский парламент не имеет основополагающего закона, необходимого для работы. Законодательный процесс у нас регулируется, выстраивается на основе регламентов Государственной Думы и Совета Федерации, где жестко не определены все стадии этого законотворческого процесса. Очень много лазеек, формулировок типа "как правило", четко не прописано, как должен проходить процесс принятия законов. Поэтому возможны случаи, когда федеральный конституционный закон принимается сразу в трех чтениях, исключая из законодательного процесса субъекты РФ, членов СФ, остальных заинтересованных лиц. Кому выгодно такое состояние, я понять не могу.
Социальные законы влияют на самочувствие человека
Я с упоением работал над проектом Закона "О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов". Мы подготовили законопроект, над которым работала группа, объединяющая в своем составе представителей администрации Президента, Государственной Думы, Совета Федерации, научной общественности. Мы пытались учесть мнение всех заинтересованных сторон, но внести его на рассмотрение Госдумы у нас так и не получилось. Я обращался в администрацию Президента с просьбой продвижения этого закона, но она осталась без ответа. Считаю, что если бы наш закон был принят, то катастрофы, которая произошла со законом No122-ФЗ, касающимся монетизации льгот, не было бы. Проведенный экспертами анализ этого закона показал, что он вносит изменения в 152 законодательных акта и признает утратившими силу различные положения 112 законодательных актов, а в его тексте содержится более 50 технических ошибок. В этом законе столько недостатков, что его можно показывать как пример абсолютно непрофессионального подхода к деятельности законодателей. Все это потому, что четко не была прописана процедура принятия закона и ответственность за его реализацию.
Каждый закон сразу, или спустя некоторое время, отражается на конкретном россиянине, ради которого мы должны работать. А законы социальной направленности напрямую воздействуют на самочувствие человека. Конечно, важны законы, которые касаются государственного устройства, местного самоуправления, регулируют бюджетное, налоговое законодательство. Но социальные законы затрагивают насущные потребности, и если они плохо продуманы, финансово не просчитаны, то государство, принимающее такие законы, действует во вред человеку, права которого оно, согласно Конституции, обязано защищать.
Конституционный нигилизм в законодательном процессе
В свое время я принял принципиальное решение выйти из состава Комиссии по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации под руководством Г.Э.Бурбулиса. Я вносил конкретные предложения, касающиеся "пакета Козака", чтобы проанализировать законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "О внесении изменений и дополнений в Закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" с точки зрения соответствия их основных положений Конституции Российской Федерации и российского законодательства. Но это принципиальное предложение не было принято.
Доклад о состоянии законодательства в Российской Федерации - очень важное, я бы даже сказал эпохальное событие в жизни законодателей. Это серьезный, обстоятельный документ, который даже фактом своего появления и озвучивания на заседании Совета Федерации имеет для меня неоценимое значение. Доклад предполагает достаточно жесткие моральные обязательства Совета Федерации за претворение в жизнь тех принципиальных идеологических установок, которые в нем изложены. Есть выводы, каким образом направить законодательный процесс в цивилизованное, системное, научно обоснованное русло. В руках тех сенаторов, которые борются за грамотные, юридически чистые, взвешенные социально направленные законы - это очень сильный аргумент. Но говорить о своем полном удовлетворении докладом с точки зрения юриста-конституционника не могу, поскольку серьезнейшая тема соответствия конституционным нормам многих принимаемых законов в докладе затронута вскользь. Тема конституционного нигилизма в пользу политической сиюминутной целесообразности в законодательном процессе встает в полный рост. Это отдельная, очень важная, острая и небезопасная для инициатора тема.
