Годовая добыча нефти в России за последние пять лет выросла на 145 млн тонн - до 458 млн тонн. О таких цифрах в правительстве и не мечтали. Даже в государственной энергетической стратегии были заложены показатели не столь высокие. Однако эти цифры стали, пожалуй, единственной позитивной новостью на парламентских слушаниях, посвященных правовому обеспечению эффективного использования и охраны недр. Те, кто знаком с ситуацией в отечественном недропользовании, понимают: рекордный рост при истощающихся запасах долго продолжаться не может, негативные последствия могут сказаться уже в ближайшие годы.
Участники слушаний в своих выступлениях отмечали, что в условиях высокого уровня обеспеченности основных нефтегазодобывающих компаний разведанными запасами, отсутствия эффективного контроля за рациональным использованием государственного фонда недр со стороны государства, отсутствия законодательных норм, стимулирующих отработку истощенных месторождений, удаленных от необходимой транспортной и перерабатывающей инфраструктуры, в стране сформировалась истощительная модель недропользования. В результате приток инвестиций в высокорискованные геолого-разведочные работы в последние годы практически прекратился. Федеральный и региональные бюджеты стали финансировать геолого-разведочные работы по остаточному принципу. Фискальный тип налогообложения в условиях высоких цен на топливно-энергетическое и низких цен на минеральное сырье потакает избирательной отработке недропользователями наиболее качественной части запасов.
По мнению многих участников слушаний, представленный правительством в Госдуму
Закон "О недрах" вряд ли кардинально улучшит положение. Напомним, что концепция закона подразумевает введение гражданско-правовых отношений в недропользовании, применение преимущественно аукционной формы доступа к недрам; введение механизма залога и оборота прав пользования недрами. Кроме того, закон отказывается от так называемого принципа "двух ключей", фактически отстраняет регионы от управления ресурсами.
Совет от Жириновского
Так как же нам разрабатывать недра? Пожалуй, самое оригинальное решение, как всегда, у лидера ЛДПР Владимира Жириновского. Его рецепт: меньше хвастаться. "Большинство поползновений именно против тех, у кого богатства. Нужно, наоборот, говорить, что нефть заканчивается", - убежден вице-спикер.
Жириновский неистощим в своих советах:
"Говорят, у нас угля на 60 лет. Но ведь этот уголь надо расщеплять, а не кидать его в топку, как делали это 300 лет назад! Нужен научный прогресс, необходима удочка, а не рыба. Деньги от продажи нефти следует пустить на разработку альтернативного топлива. Сегодня топливо можно сделать из всего, например, из отходов. Можно использовать воду в качестве топлива - водород будет расщепляться, а кислород выходить".
Закон же о недрах, считает Владимир Вольфович, должен быть таким, чтобы на тех, кто добывает нефть и другие полезные ископаемые и ничего не вкладывает в их разведку, налагался огромный штраф. "Посмотрите, что делают китайцы? - обращался к международному опыту Владимир Вольфович. - Они пилят наш лес и продают его в пять раз дороже японцам. Как можно такое допускать? Наши недра пора перестать поставлять за рубеж. Не об экспорте надо думать, а об импорте".
На месте президента Жириновский давно бы вентиль закрутил. "Мы слишком добрые, наивные, простая славянская душа. А надо такие законы принимать, чтобы только нам было выгодно, и все месторождения нужно засекретить, чтобы никто ничего про нас не знал".
Другие предложения участников слушаний были не столь экстремальны. Оптимистичнее смотрит на ситуацию заместитель министра природных ресурсов РФ Валентин Степанков. "Правительство считает новую редакцию Закона "О недрах" "гораздо совершенней", - объявил он. Вместе с тем, отметил замминистра, после принятия законопроекта в первом чтении есть возможность "более детально" его проработать и включить в его текст нормы, которые будут "адекватно регламентировать формы участия субъектов Российской Федерации в принятии решений на федеральном уровне относительно перечня участков недр, предоставляемых пользователям". Кроме этого, по мнению Степанкова, необходимо более четко прописать антимонопольные требования в сфере недропользования, обсудить и проработать нормы, регламентирующие гражданско-правовые отношения.
Недра - в одни руки?
По мнению Анатолия Лукьянова, советника фракции КПРФ в Госдуме, цель разработчиков законопроекта - "пустить недра в оборот". Попросту - распродать.
"Они забыли, что от недропользования зависит жизнь поселка, города. И как можно отстранить регионы от управления ресурсами? Нельзя проводить сугубо централизованную линию", - убежден бывший председатель Верховного Совета СССР. Если этот законопроект будет принят, то, по словам Лукьянова, "будет господствовать рынок, а государство, общество уйдут на второй план".
А вот заведующему кафедрой Московской юридической академии Григорию Быстрову централизация управления всей минерально-сырьевой базы не кажется избыточной: "в условиях жесткой конкурентной борьбы может быть только один собственник ресурсов".
Представители регионов, напротив, полагают, что субъектам Федерации необходимо предоставить больше прав. Министр экологии и природных ресурсов Татарстана Ирина Ларочкина предложила делегировать субъектам дополнительные полномочия по распоряжению, пользованию и охране мелких запасов углеводородного сырья регионального и местного значения - до 10 млн тонн. "Необходимо развивать не только Восточную и Западную Сибирь, но и старые регионы (Урал, Северный Кавказ), которые принесут много мелких месторождений)", - подчеркнула она.
Как это и бывает на парламентских слушаниях, участники обсуждения предложили доработать законопроект.
Исправлению не подлежит
А вот сенаторы настроены более решительно. Рабочая группа Совета Федерации, изучившая закон досконально, считает, что документ "исправлению" не подлежит. И надо его отправить министрам на переработку.
Как заявил в интервью нашей газете член Совета Федерации Петр Волостригов, вошедший в эту группу, "редакция Закона "О недрах" должна способствовать дальнейшему развитию природоресурсного законодательства. Но этого не происходит".
Мнение сенатора П. Волостригова:
- Мы не согласны по десяти принципиальным позициям с авторами этого документа.
Что предполагает закон? На наш взгляд, неоправданно высокую степень концентрации управления недропользованием на федеральном уровне, исключающую так называемый принцип "двух ключей". Это входит в противоречие с конституционным принципом совместного ведения вопросов распоряжения недрами.
В законопроекте предполагается предоставить субъектам Федерации только полномочия по распоряжению участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых. Имеется в виду: гравий, песок, глина... Такое разграничение полномочий между уровнями государственной власти лишает субъекты Российской Федерации важнейшего ресурса социально-экономического развития региона, без чего невозможно решение проблем занятости, поддержания системы жизнеобеспечения, проведения региональной экономической политики и защиты интересов коренных малочисленных народов Севера. Большая часть членов Комитета по природным ресурсам СФ полагает необходимым определить статус участков недр регионального значения (не только содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых), отдать управление этой частью государственного фонда недр субъектам Российской Федерации. Лично я считаю, что любое месторождение должно разрабатываться на паритетных началах.
Что еще смущает? Закон направлен на то, чтобы поделить разведанное месторождение. А о том, чтобы воспроизводить минерально-сырьевую базу, в законе вообще ничего не говорится. Между прочим, ранее этомубыла посвящена целая глава.
Кроме того, отсутствуют законодательные нормы стимулирования инвестиций в геологическое изучение недр на условиях предпринимательского риска.
При сегодняшнем состоянии государственного фонда недр, когда основная его часть уже распределена между недропользователями, главная задача государства должна заключаться в законодательном закреплении принципов и конкретных норм, обеспечивающих рациональность недропользования. Но что мы видим? Отсутствуют нормы по поддержке малого предпринимательства в сфере добычи полезных ископаемых, а также юниорных геологических компаний, участвующих на условиях высокого риска в поисках и оценке месторождений полезных ископаемых. Малый бизнес в нефтянке попросту прекратит свое существование. Между прочим, в США на долю малых и средних предприятий приходится более 60 процентов добычи.
Тотальный переход в недропользовании на гражданско-правовые отношения, в частности, предложение решать многие текущие проблемы управления через суды, может повлечь за собой переход этой сферы экономики под регулирование нормами не отечественного, а международного права, с вытекающими из этого новыми проблемами.
По закону конкурсы на право пользования недрами заменяются аукционами. Правильно ли это? Конкурсный выбор недропользователя является значительно более эффективным для случаев освоения месторождений, требующих для добычи применения специальных технологий и нестандартных проектных решений, развития транспортной и социальной инфраструктуры или для решения социальных проблем, например, занятости местного населения. На аукционах же побеждает тот, кто больше денег дал, а не тот, кто предложил лучший проект. Кроме того, на аукционе будет приобретаться лишь право на заключение договора недропользования, условия которого могут оказаться неприемлемыми для победителя аукциона и он будет вынужден отказаться от его заключения, хотя может в этом случае быть понужден к заключению договора через суд.
Сколько говорили о необходимости дифференцированного изъятия природной ренты и налогообложения добычи полезных ископаемых налоговым законодательством, учитывающим различие природно-географических факторов и горно-геологических параметров месторождений и условий их разработки! Но в документе ничего на этот счет не сказано.
И последнее. Мы настаиваем на том, чтобы пакет проектов федеральных законов и подзаконных нормативно-правовых актов, на которые законопроект ссылается, должен вступать в силу одновременно с настоящим законом.
Как видите, при столь существенных разногласиях я не вижу смысла работать над поправками к документу. Надо менять концепцию закона.
