Петр Волостригов: `Невозможно творить хорошие законы, когда не знаем, что строим`Назад
Петр Волостригов: `Невозможно творить хорошие законы, когда не знаем, что строим`
В этом году верхняя палата впервые подготовила доклад осостоянии законодательства в Российской Федерации.
В нем как в зеркале отразились некоторые проблемы правосочинения и правоприменения. Настолько хорошо, чтопредполагается сделать такие доклады ежегодными, чтобы проводить анализ законодательства с точки зрения соответствия целям и задачам государственной политики, конституционным положениям о правах и свободах человека игражданина, а также требованиям системности и юридической чистоты. Своими соображениями о том, что мешает созданию действительно эффективных законов, делится член Совета Федерации ПетрВОЛОСТРИГОВ.
Цель - ничто, движение - все?
Похоже, эта формула обрела новую жизнь в сознании правящей элиты современной России. С распадом Советского Союза началось новое государственное строительство и создание нового российского законодательства. Его основой стала Конституция РФ. Законодатели знали, что надо удаляться от советского берега, но смутно представляли, в какую сторону плыть, какое общество мы строим, на каких главных направлениях сосредоточить усилия. Спешка и революционная взбудораженность мысли мало способствовали отработке глубины и логической выверенности принимаемых правовых актов. Конечно, можно сделать скидку на болезни роста нового российского парламента, обуреваемого желанием оставить свой след в отечественной истории. И все же, все же... Настала пора посмотреть на возделываемое в течение без малого полутора десятков лет правовое поле с точки зрения "ума холодных наблюдений".
Итак, в сравнении с советским российское законодательство проигрывает как в четкой систематизации по отраслям права, так и в общей гармонии. Часто нормы законов причудливо пересекаются и противоречат друг другу. Известно, что в Верховном Совете СССР был сосредоточен интеллектуальный потенциал высочайшего уровня, взращивавшийся, пестовавшийся, очень жестко отбиравшийся. Отношение к работе было очень ответственным, как, впрочем, в целом в органах госвласти. Это общепризнанный факт. Но ведь нынешние парламентарии - депутаты, члены Совета Федерации - тоже не лыком шиты. Так что дело, видимо, не только в человеческом факторе. Плюсом советской системы являлась жесткая ориентированность законодательного процесса не только на решениесиюминутных или даже среднесрочных задач, но и на перспективу. Она была известна всем - построение коммунизма (как бы теперь кто ни иронизировал над ее утопичностью). Вот этой далекой путеводной цели сегодня нет. Почему?
Основой строительства любой государственности является некая сверхидея, в отношении которой достигнут общественный консенсус. Она как каркас и будет обрастать плотью правовых установлений, формируя здоровый организм государственного тела. Но пока сами политики не могут внятно и доступно изложить для всеобщего понимания, что мы строим: то ли капитализм с человеческим лицом (американским, японским, португальским и т. п.), то ли что-то другое, неизведанное, смутно угадываемое, исходя из "особого пути" России, страна обречена топтаться на месте, безвозвратно теряя уходящее историческое время. Если перед обществом и государством не поставлены ясные цели, не определены хотя бы в общих чертах контуры будущего, куда мы торим свои стопы, трудно законодательно обеспечивать достижение этого несформулированного и расплывчатого "нечто".
Поэтому когда в качестве средства от этого врожденного порока идеологической недостаточности предлагается принятие некоего основополагающего закона, конкретно - "О системе нормативных правовых актов в Российской Федерации", проект которого много лет лежит без движения в Государственной Думе, - это, конечно, радикально дело не поправит. Разве лишь чисто технически упорядочит формирование системы законодательства, иерархию нормативных правовых актов и пр. Да, мы не идеалисты и действуем в заданных обстоятельствах. Признаюсь, я и сам с энтузиазмом работал над аналогичным законопроектом "О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов". Авторская группа из представителей Администрации Президента, обеих палат парламента, научной общественности учла мнение всех заинтересованных сторон. Но внести его на рассмотрение Государственной Думы не удалось. Уверен, что при наличии его не случилось бы катастрофы с монетизацией льгот. Но это, повторяю, паллиатив, не отменяющий настоятельной необходимости определиться с идеологией госстроительства, а уже под нее и выстраивать правовую арматуру.
Приоритет - комфорт чиновника
Неудивительно, что в совокупности действующих законов не прослеживается движение в направлении формирования сложной, но одновременно логичной системы взаимоувязанных между собой правовых актов. Их сумма отнюдь не складывается в целостное законодательство. Его внутренняя хаотичность воспроизводит саму себя. Зачастую на одном заседании парламента принимаются законы, концептуально и содержательно противоречащие друг другу. Мелкотемье, обращение к узким вопросам, не соотнесенным с Конституцией РФ, создает внутри правового поля броуновское движение норм. Может быть, мы таким образом удобряем почву для размножения в геометрической прогрессии сословия крючкотворов, которым только и под силу будет разобраться в плодах наших усилий. Захлестнувшая нас вакханалия хаотичного законотворчества проявляется в принятии непроработанных, юридически неграмотных, антагонистичных порой друг другу законов. Это приносит государству больше вреда, нежели отсутствие их. О недопустимости профанации законотворческой деятельности недавно высказался Председатель палаты С. Миронов.
С количеством проблем нет. Только в минувшем году Федеральное Собрание приняло и одобрило 228 федеральных законов, включая 6 конституционных. Но ведь законы сами по себе не представляют никакой ценности, если не несут полезного для гражданина содержания, не регламентируют жизнь общества на началах справедливости, без подавления человека диктатом государства. Пока наши установления весьма далеки от этого идеала. Они прежде всего обслуживают не интересы простого, рядового россиянина, а власти, создавая ей комфортные условия функционирования. Это понятно. Большинство законов прямо или косвенно инициируются (об этом чуть ниже) исполнительной властью, успешно пользующейся своим правом законодательной инициативы с целью формирования уютного обиталища для чиновничьего племени.
Приведу пример. Неизвестно, что думают боги, не отказавшие правительству, как писал Пушкин, "в сладкой участи оспоривать налоги", об устраиваемой им чехарде. Ведь у нас практически каждый месяц в течение последних четырех лет принималась новая редакция Налогового кодекса! Где логика? О каком развитии экономики в таких условиях можно думать? Человек, который занимается бизнесом, должен иметь четкие, ясные правила, по которым будет развиваться и расширять свое дело, строить отношения с государством. Ему необходима стабильная система налогообложения, да не исключительно с фискальным вектором, но стимулирующая, предполагающая поощрение на каком-то этапе становления бизнеса в случае выполнения им социально важных функций. Понятные, конкретные правила не должны меняться в зависимости от того, в каком настроении проснулся Председатель Правительства или руководитель налоговой службы или чьи лоббистские возможности победили в Государственной Думе.
Почему принимаются
некачественные законы?
Во-первых, ущербен сам механизм внесения законопроектов. На начальном этапе часто отсутствует убедительное обоснование их принятия и плохо прогнозируются последствия. Большое значение имеет избирательное отношение к субъекту законодательной инициативы. Обладающая конституционным большинством голосов фракция "Единая Россия" продавливает через Государственную Думу все законопроекты, целесообразные с точки зрения партийного руководства, без дискуссии, детального обсуждения и их критичного осмысления. Для исполнительной власти, приводным ремнем которой служит "ЕР", это очень удобно: можно легко проводить намеченную линию. Но абсолютная несверяемость ее с общественными ожиданиями оборачивается тяжелыми последствиями, как это показали протестные выступления населения в связи с монетизацией льгот. Это не единственный пример осложнений в результате бездумного штампования законов. Есть вина тут и Совета Федерации. Такой диктат не на пользу делу. Альтернатива ему - конструктивное сотрудничество всех участников процесса.
Сегодня по инициативе Президента РФ, Правительства и депутатов Государственной Думы формируется около 88 процентов итоговых массивов законов. Дисбаланс явно не в пользу представительства региональных интересов (7,5). Мизерное влияние неконсолидированных субъектов законотворчества сказывается негативно на системности содержания и построения законодательства. Отсюда и вытекает такой его недостаток, как схоластичность. Не учитывающие тенденций социально-экономического развития законы идут то "впереди", то "сзади", то "сбоку" от реалий жизни. А ведь федеративное устройство России обязывает учитывать особенности субъектов. Центр не имеет права диктовать им свои законы и правила. Он - конкурсный управляющий, то есть наемный работник для регионов-участников Федерации. Нет перспективы развития у российского законодательства без вдумчивого, реального учета всего многообразия нашей громадной страны. Упрощенный, усредненный подход к территориям, находящимся в десятках климатических зон - от Краснодарского края до Чукотки, чреват болезненными ошибками.
Во-вторых, очень важна тщательная юридическая экспертиза проектов законов с широким привлечением научной общественности. Законодатель ныне не располагает инструментами и процедурами для качественной концептуальной экспертизы сложных законопроектов, в том числе соотнесения их с принципами построения права, стратегическими целями и приоритетами государственной политики. В тексте печально знаменитого ФЗ No 122, который вносит изменения в 152 законодательных акта и признает утратившими силу различные положения еще 112, содержится более 50 технических ошибок. Вот пример абсолютного непрофессионализма.
В-третьих, отсутствует четко прописанная процедура принятия закона и ответственности за его реализацию. Вообще-то законодательный процесс выстраивается на основе регламентов Государственной Думы и Совета Федерации. Но там жестко не определены все стадии прохождения проекта - от фундамента до сдачи "под ключ". Очень много лазеек, формулировок типа "как правило". Поэтому возможны случаи, как это было с ФЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа", когда федеральный конституционный закон принимается сразу в трех чтениях! Что исключает из законодательного процесса субъекты РФ, членов СФ, остальных заинтересованных лиц!
Немного правового нигилизма
Сейчас законодатели несут за результаты своей деятельности исключительно моральную ответственность. Может, необходимо установить также и юридическую? Почему с токаря спрашивают за качество продукции и в случае брака он компенсирует ущерб из зарплаты? Тогда будет меньше ошибок. А то начали активно строиться дороги - уничтожили дорожные фонды. Начали поднимать геологическую отрасль - упразднили фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы. Едва органы местного самоуправления разобрались в специфике своих полномочий, как их постигла реформа, списанная у Испании, площадь которой уступает по территории многим нашим регионам. Прав был русский философ Алексей Хомяков, когда говорил, что нередко мы заимствуем недостатки Запада, вытесняя собственные достоинства.
В-четвертых, непонятная снисходительность законодателей породила практику принятия "условных" законов под обещания их инициаторов сразу же внести изменения в отдельные статьи. В самом деле, сразу после опубликования часть их подвергается модернизации, до другой руки не доходят, и она превращается в "незавершенку", захламляя массив действующего законодательства. Имеет место злоупотребление отсылочными нормами, что провоцирует бум подзаконных актов. Принятие законов, вносящих "изменения в изменения", создает путаницу и осложняет правоприменение.
В свое время, когда обсуждался известный "пакет Козака", я принципиально вышел из состава Комиссии по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации под руководством Г. Бурбулиса. Причиной явилось отклонение моих предложений проанализировать законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "О внесении изменений и дополнений в Закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" на соответствие их основных положений Конституции РФ и российскому законодательству. С этим у нас не все в порядке. А правовой нигилизм может завести достаточно далеко. Ориентация на политическую сиюминутную целесообразность расшатывает правовые устои государства. Законы по госустройству, местному самоуправлению, бюджетной или налоговой сфере важны. Но во сто крат важнее и взрывоопаснее так называемые социальные законы, затрагивающие насущные потребности и самочувствие людей. В случае их непродуманности и финансовой непросчитанности мы наносим прямой вред человеку. Что подрывает сами основы государства, которое, согласно Конституции, обязано защищать своих граждан.
Несомненно, что укрепление системных основ законодательства должно идти по трем направлениям. Первое - более полная реализация конституционных принципов во всех отраслях законодательства. Второе - выстраивание баланса законов и иных правовых актов. Третье - упорядочение законодательства субъектов РФ и их связи с федеральным законодательством. Согласование этих направлений с учетом отражения социально-экономических реалий в стране позволит продвинуться на пути создания действительно эффективного законодательства. Но главное, что доклад высветил не только дефекты тактического и технического свойства, но и стратегический недостаток нашего госстроительства - умолчание о том, какое общество мы создаем. Декларируемые рыночные ценности - не цель, а инструментарий. Не имея плана дома, в котором предстоит жить России, мы можем соорудить нечто уродливое. А это не в наших интересах.
