Владимир Варнавский: `Административные перетряски опасны`Назад
Владимир Варнавский: `Административные перетряски опасны`
Заместитель председателя верхней палаты российского парламента о реалиях и перспективах отечественного федерализма
ВЛАДИМИР АЛЕКСЕЕВИЧ, в рассуждениях о проблемах становления федеративных отношений четко прослеживаются два подхода: одни полагают, что Россия, как и СССР, встала на путь распада; по мнению других, пусть медленно, но все же идет нормальный процесс становления федеративного государства. Какая точка зрения, на ваш взгляд, ближе к истине?
- Резкие оценки любой ситуации всегда грешат элементами субъективизма и тенденциозности. Несложно в нынешней политической и экономической российской действительности найти примеры для иллюстрации обеих точек зрения. Когда же любую из них начинают гиперболизировать, то независимо от намерений приходят к крайностям в собственных выводах, что в государственной политике вещь опасная, а излишнее нагнетание страстей, как известно, к добру не приводит. Это не значит, что мы должны спокойно взирать на негативные тенденции и не принимать взвешенных мер по их решительному устранению.
В составе России 89 субъектов Федерации: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономная область и 10 автономных округов. И хотя их правовой статус определен общим конституционным принципом равенства всех субъектов Федерации, верховенством Конституции РФ и федеральных законов на территории всей страны, в реальной жизни до подлинного равенства еще далеко. Историческое многообразие видов субъектов Федерации (их шесть) наложило естественный отпечаток на их сложившийся статус: республики имеют свою Конституцию и законодательство; края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа - уставы и законодательство.
Подлинно федеративные отношения не падают готовыми с неба. Их формирование требует согласованных совместных усилий законодателей всех уровней и рангов, политиков, экономистов, ученых, а также взвешенного учета исторического опыта собственного многонационального государства, вековых национальных, межнациональных и межконфессиональных традиций, не исключая и международную практику федеративного строительства.
Цивилизованный федерализм трудно выстроить без сильной государственной власти Центра, с одной стороны, и полнокровного обеспечения интересов каждого региона, реального равенства субъектов - с другой. Здоровые же отношения Центра и регионов позволяют государству и обществу едиными усилиями и в оптимальном варианте решать сложнейшие стратегические задачи. И в числе первых назову подъем экономики, резкое улучшение жизни подавляющей части населения, нормализацию межнациональных отношений и обеспечение надежной обороноспособности страны.
Так что федерализм для России - это и реальная возможность объединить богатый потенциал всех регионов и одновременно единственная форма демократической организации общества. Переход же к ней - и об этом говорит наш исторический опыт - непрост и нескоротечен. Ему должны быть присущи эволюционность и поэтапность. Нам же всем следует набраться мужества и терпения в этой работе.
- Вы назвали шесть видов субъектов Федерации. Где лежат истоки такого многообразия?
- В различной исторической основе их образования: республики, автономные области и округа были созданы по национальному признаку и в ряде случаев имеют более чем 70-летний опыт законотворчества, реализации своих прав и полномочий в этом качестве, а края и области образованы по территориальному признаку и стали равноправными как субъекты Федерации лишь с принятием последней российской Конституции. И потому сейчас идет крайне сложный и порой противоречивый путь становления России как федеративного государства. Страна переживает глубокие экономические потрясения, резкое падение уровня жизни большинства населения, межнациональное и межконфессиональное обострение, вспышки национализма. Разрушены или до предела сокращены наши традиционные международные экономические и интеграционные связи. Россию пытаются вытеснить с международных рынков, где она традиционно занимала одно из ведущих мест. Все это, естественно, отражается на становлении федеративных отношений.
- Не произрастают ли эти сложности в строительстве здоровой Федерации из прокатившейся десять лет назад "волны суверенитетов"?
- Конечно, эта "волна" не прошла бесследно. Да и инициирован этот "парад суверенитетов" был, как вы помните, Центром. К счастью, вскоре началось медленное, но все же "отрезвление" и понимание сути того объективного факта, что только эффективная интеграция по всем направлениям в рамках единой Федерации позволит успешно и целенаправленно решать большие и сложные народнохозяйственные задачи.
Отрадно, что такое понимание крепнет и активно подкрепляется практикой. Регионы все динамичнее сотрудничают друг с другом в законодательной сфере, экономике, науке, культуре. Вот один из примеров. Законодатели трех субъектов Федерации - Эвенкийского, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономных округов и Красноярского края решили скоординировать свою работу в разработке важнейших программ (в частности, по северному завозу, здравоохранению, народному образованию и так далее). Они обменялись планами законотворчества на долгосрочную перспективу и намерены подготовить общий регламент, договориться о нормах представительства в едином законодательном органе.
- В дискуссии о путях строительства федеративных отношений ключевым остается вопрос о соотношении полномочий Центра и субъектов Федерации. Иные политики утверждают, что Центр забрал под свою юрисдикцию полномочий больше, чем регионы. Так ли это в действительности?
- Статья 71 Конституции четко определяет полномочия Российской Федерации, которые, на мой взгляд, являются достаточно исчерпывающими.
Напомню, что к ведению Федерации относится правовое регулирование вопросов защиты Конституции, территории страны, принятия федеральных законов, федеративного устройства, установления системы федеральных органов всех трех ветвей власти; регулирование и защита конституционных прав и свобод человека и национальных меньшинств; установление правовых основ общефедерального рынка; федеральная собственность, единые федеральные жизнеобеспечивающие системы и управление ими; полномочия, касающиеся обороны и внешней политики; отрасли законодательства, обеспечивающие равенство всех граждан страны.
По этим вопросам Федеральное собрание принимает конституционные и федеральные законы - законы прямого действия, которые необходимо исполнять на всей территории России. А вот с этим дела обстоят далеко не блестяще. Предостаточно примеров, когда принятый федеральный закон в регионах порой под надуманным предлогом не исполняется. Печать, радио и телевидение словно по команде начинают охаивать законы: и то в нем, дескать, плохо, и другое. Идеальных, годных на все случаи жизни законов не бывает, что, однако, не дает повода их не исполнять.
Настало время - и в Центре, и на местах следует самым настойчивым образом воспитывать уважение к исполнению законов, а не в угоду какой-то политической либо олигархической группировке всячески его торпедировать. Нам, законодателям, следует продумать систему мер, позволяющих самым строгим образом спрашивать, особенно с аппарата госслужб, их руководителей за неисполнение законов. Спрашивать и по закону наказывать.
Далее. Законодательные и исполнительные структуры имеют свои печатные издания, радио и телевидение. На мой взгляд, все они должны взять за правило - разъяснять устами крупнейших юристов, экономистов, публицистов существо принятых законов, порядок, сроки и формы исполнения.
Во время многочисленных встреч с избирателями убеждаюсь, что они иногда не знают своих элементарных прав и обязанностей. Не здесь ли скрыт источник их многочисленных жалоб, источник обильного произвола чиновников центральных и региональных властных структур?
Напомню еще об одной проблеме. Согласно конституционной норме, ни один субъект Федерации не вправе посягать на предметы исключительного ведения Федерации, а вот участвовать в обсуждении законопроектов, вносить предложения, поправки, замечания к ним - пожалуйста. Так, к примеру, Законодательное собрание Омской области (Владимир Варнавский - глава Законодательного собрания Омской области. - "НГ") за пять лет направило свыше 450 поправок к проектам федеральных законов. Большинство из них принято. Кроме того, мои коллеги внесли в Государственную Думу три проекта федеральных законов, в том числе "О межбюджетных отношениях". Один из них принят, два - в стадии первого и второго чтения. Так что двери для участия в законодательном процессе федерального уровня для органов власти субъектов Федерации открыты. Сказанным я не накладываю вето на возможность тщательного обсуждения вопроса о полномочиях Центра с учетом реалий прожитых лет.
- Бытует мнение, что субъектам Федерации не хватает полномочий и они просят дополнительных. Так ли уж скудны на самом деле их полномочия?
- Две статьи Конституции - 72 и 73 - определяют предметы их ведения и полномочия. На мой взгляд, сегодня стоит говорить не столько о том, мало ли прав у регионов, сколько об эффективности их использования и наполнения конкретным содержанием в правовом, экономическом и организационном отношении. Сделанное же пока оцениваю лишь как начало крайне сложной и, не боюсь этого слова, ювелирной работы по созданию надежной законодательной базы каждого региона, укреплению авторитета институтов власти, восстановлению и развитию экономики, завоевыванию доверия людей и коренного улучшения их жизни. Без этого невозможно двигаться по пути конструктивного созидания, а не разрушения, в чем мы, к великому сожалению, весьма преуспели за последние десять лет.
Говоря об эффективности использования конституционных полномочий регионами, сошлюсь вновь на примеры из практики Омского Законодательного собрания. Оно приняло добрый десяток областных законов об административной ответственности граждан и юридических лиц в сферах, не урегулированных законами Федерации. В случае отсутствия федерального закона по предметам совместного ведения органы власти на местах вправе принять свой, а когда появится федеральный закон, привести собственный в соответствие с ним.
Пять лет назад наши депутаты приняли Закон "О защите прав детей, оставшихся без родительского попечения". Свыше четырех с половиной тысяч малышей области попали под его действие. Этот вариант закона как проект мы внесли в Государственную Думу, которая приняла его почти без изменений. Так что приводить в соответствие областной закон с федеральным не пришлось.
И еще об одной проблеме. Она касается отсутствия четкой информации о ходе законотворчества в субъектах России. Каждый из нас варится в своем соку, мало зная, что делает сосед. Ведь пока мы узнаем о принятых законах в других областях только из личного общения. Это потеря сил, времени, средств, отсюда и некачественность и нескоординированность законодательного процесса. Полагаю, что семинар законодателей практически всех субъектов России - первый шаг на пути совершенствования законодательного процесса как на федеральном уровне, так и в субъектах России. Считал бы необходимым подобные встречи сделать регулярными - 1-2 раза в год.
- Статьей 72 Конституции определен обширный круг предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. Что включает в себя "совместное ведение" и какова сегодня его реальная правовая наполненность?
- Прежде всего это совместная деятельность и ответственность Федерации и ее субъектов за решение вопросов в тех сферах государственной жизни, решать которые в полном объеме в одиночку не могут ни Федерация, ни ее субъекты. И потому первый принимает по таким вопросам федеральные законы, содержащие общие принципы регулирования в той или иной сфере и правовую компетенцию в ней субъекта Федерации. Последний же вправе самостоятельно, с учетом своей специфики регулировать правоотношения в регионе.
Принцип "совместного ведения" открывает широкий простор для законотворчества субъектов Федерации. И сошлюсь вновь на собственный опыт. Опираясь на федеральный закон об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации, депутаты области приняли свои законы и, в частности, "О местном самоуправлении в Омской области", "О регистрации Уставов местного самоуправления", "О выборах в представительные органы местного самоуправления в Омской области", "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления" и другие.
Важно не сводить свою работу к выпрашиванию новых полномочий, а сполна использовать имеющиеся, что не исключает планомерных шагов по их уточнению и совершенствованию исходя из меняющихся жизненных реалий, крайне тщательным образом просчитывая при этом последствия вносимых конституционных поправок.
- А что вы скажете о сетованиях на отсутствие полноценного рабочего взаимодействия Центра и регионов?
- Мне думается, что в основе того, что нет подлинного, отвечающего серьезным задачам дня взаимодействия властей на всех уровнях, лежат три фактора:
- отсутствие разработанных и согласованных стратегических направлений дальнейшего развития России;
- принятие глобальных для судеб страны решений узким кругом лиц без совета с регионами;
- отсутствие законодательного механизма ответственности за последствия судьбоносных для жизни населения и геополитических интересов государства решений.
- Вы назвали 89 субъектов Федерации. Немало политиков полагают такое число не совсем оправданным и предлагают их укрупнить, что, по их мнению, позволит укрепить Федерацию. Ваша точка зрения на это?
- Нет предела совершенству. Но нельзя забывать, что там, где речь идет о крайне сложных государственных вопросах, касающихся будущей жизни народов всей России-матушки, следует, на мой взгляд, отмерить не семь, а сто семь раз, прежде чем отрезать. Административный зуд в таких делах - плохой помощник. Думаю, нет нужды, учитывая сегодняшнее социально-политическое состояние страны, бросать ее в водоворот крайне опасных административных перетрясок. За последние годы граждане России стали свидетелями многочисленных реорганизаций и в Центре, и на местах. А результат? Давайте сначала восстановим экономику страны, создадим прочный законодательный фундамент, коренным образом улучшим жизнь большинства населения, а тогда сама жизнь подскажет наиболее безболезненные и разумные пути административной реформы.
- Какой вам видится оптимальная модель государственного федеративного устройства?
- Прежде всего опирающейся на прочную конституционную и законодательную основу и в Центре, и в регионах. Ее должна дополнять эффективно функционирующая внутригосударственная экономическая, научная и культурная интеграция. Без такой взаимосвязи говорить о здоровой во всех отношениях Федерации невозможно.
Но ни при каких обстоятельствах мы не должны забывать о фундаментальной цели новой федеративной России, суть которой мне видится в построении крепкого во всех отношениях государства, где все население, подчеркиваю, все, живет нормально и обеспеченно, уверено в завтрашнем дне, защищено всей мощью законов от произвола и коррупции, а силой современных вооруженных сил - от внешних посягательств на суверенитет и мирную жизнь страны.
Задача крайне сложна, особенно в условиях, когда Россию раздирают многие противоречия. Полагаю, что ее решение должно идти по трем направлениям.
Первое - законодательное. Любой закон, тормозящий движение общества вперед, должен поправляться и уточняться. И, естественно, неукоснительно выполняться. Нам следует повысить качество конституционных и федеральных законов. Не гнаться за их количеством, а основательнее работать над их концептуальной и содержательной частями. Пора покончить с практикой, когда субъекты Федерации в спешке, как говорится, мастерят собственные законы и другие нормативные акты, противоречащие федеральным, а порой просто здравому смыслу. Особую роль на этом направлении призваны сыграть руководители органов законодательной власти субъектов Федерации. От их позиции зависит многое.
Второе - социально-экономическое. Настало время разработать общенациональную программу социально-экономического развития страны на ближайшие годы и долгосрочную перспективу. Для ее разработки следует привлечь все лучшие умы России и вынести подготовленную ими программу на широкое обсуждение. Наши избиратели вправе наконец знать, какой мы хотим видеть Россию. И в какие сроки. Это одна сторона. Люди также вправе знать, когда начнется реальное улучшение их жизни, по-настоящему заработает экономика и они начнут своевременно получать нормальную зарплату, чтобы нормально питаться, учить детей, отдыхать и лечиться.
Отмечу в связи с этим, что немалую роль в подготовке такой программы способны сыграть ассоциации экономического взаимодействия. Регионы располагают богатым сырьевым, промышленным и интеллектуальным потенциалом. Объединив все это в единый производственный комплекс, можно решать сложные экономические проблемы регионов и страны. Интеграционный опыт межрегиональные ассоциации накопили за последние годы немалый. Нам, законодателям федерального и регионального уровня, следует всячески поддерживать добрые начинания.
И, наконец, о третьем направлении строительства здоровой Федерации. Оно связано с нашей внешнеполитической деятельностью и оборонным состоянием страны, призванными обеспечить мирные условия для ее развития. Избиратели не в восторге от того униженного положения, в котором оказалась некогда великая держава.
Скажу откровенно, что деятельность наших внешнеполитических и оборонных ведомств по налаживанию динамичной экономической, научной, культурной и оборонной интеграции с бывшими республиками Союза идет, на мой взгляд, недостаточно активно, слабо учитывает стратегические и геополитические российские интересы. Страну должны окружать если не друзья, то партнеры, связанные с ней прочными интеграционными нитями. Таковы лишь некоторые факторы, без учета которых здоровую Федерацию не построить.
- И в заключение, Владимир Алексеевич, вопрос, который нельзя обойти. Об опасной для целостности федеративного государства ситуации в Северо-Кавказском регионе и прежде всего в Чеченской Республике. Каков, на ваш взгляд, путь стабилизации обстановки в этом крае?
- Хочу особо подчеркнуть, что чеченский конфликт - внутриполитический конфликт России и она решит его без заграничных подсказок. Чеченская Республика - субъект Российской Федерации. Им она и останется вопреки крайне настойчивым и жестким попыткам дестабилизировать до предела ситуацию и оторвать от нас Северный Кавказ.
Боевые действия сегодня ведутся не против чеченского народа, а против главарей вооруженных бандформирований. Им совершенно безразличны интересы простых чеченцев - они преследуют свои глубоко эгоистические, чуждые сотням тысяч людей цели, наживаются на их горе и страданиях, щедро подкармливаются экономически и идеологически определенными зарубежными кругами, которым выгоден кипящий межнациональный котел в этом регионе.
Военная операция по уничтожению террористов не исключает необходимости постепенной нормализации политической и экономической ситуации в Чечне, возвращения к нормальной человеческой жизни этого благодатного во всех отношениях края, где всего десяток лет назад свыше ста наций и народностей жили в здравии и согласии под мирным небом. Сейчас же простые, ни в чем не виновные люди устали и физически, и морально, и психологически от нечеловеческих условий жизни.
Дать сотням тысяч беженцев мирный кров, работу, надежду в завтрашний день - вот та далеко не простая задача, стоящая перед центральными и региональными властными структурами. Добиться этой цели можно лишь объединенными усилиями.
Впереди и у законодательной, и у исполнительной власти огромный объем работы в этом регионе. Ее суть в том, чтобы вернуть край на путь созидания, восстановления разрушенного, строительства нового жилья, объектов социального, промышленного и хозяйственного назначения. Ведь регион всегда был трудоизбыточным, имеющим в достатке рабочие руки.
Можно и нужно дать людям возможность работать по восстановлению объектов социальной сферы - школ, больниц, жилья, дорог, пунктов проживания лиц, временно покинувших Чечню.
Уверен, что мы в силах решить проблемы этого края. Нужны государственная воля, мужество и мудрость.
