Стенограмма заседания Совета законодателей 25 октября 2005 годаНазад
Стенограмма заседания Совета законодателей 25 октября 2005 года
С.М.МИРОНОВ
Уважаемые коллеги, всем доброе утро! Я рад вас приветствовать в стенах Совета Федерации на очередном заседании нашего Совета законодателей.
Присутствует 71 человек. Думаю, что этого более чем достаточно для начала нашей работы. В этой связи предлагаю начать нашу работу.
У вас имеется проект повестки дня. В нем один вопрос, главный. Как мы с вами в прошлый раз и договаривались, мы рассмотрим вопрос о законодательном обеспечении финансово-бюджетных прав муниципальных образований при формировании федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации на 2006 год. Докладчиком будет Люлин Евгений Борисович - председатель Законодательного Собрания Нижегородской области, руководитель комиссии Совета законодателей по вопросам межбюджетных отношений и налоговому законодательству.
И, как всегда, "Разное", в рамках которого могут быть вопросы, заявления и так далее.
Нет возражений против повестки дня, уважаемые коллеги? Нет. Принимаем? Принимаем. Спасибо.
Тогда я хотел бы вначале несколько слов сказать, предваряя и доклад, и дальнейшую дискуссию.
Хотел бы сказать о порядке работы. Есть предложение поработать около двух часов и на этом завершить. У нас завтра, как вы знаете, заседание Совета Федерации. Сегодня в 12 часов заседание Совета палаты (мы с Александром Порфирьевичем хотели бы принять участие), а затем, в 13 часов, чтобы не нарушать традиции, протокольное мероприятие на первом этаже.
Уважаемые коллеги, наше очередное заседание, как я уже сказал, посвящено очень актуальной теме - формирование бюджета муниципальных образований на 2006 год. Прежде всего необходимо обратить внимание на то, что принятие в сентябре этого года поправок в федеральный закон No 131, а также в бюджетное и налоговое законодательство, ни в коем случае не приостанавливает реформу местного самоуправления. Должен сказать, что поправки, которые мы внесли, безусловно, потребуют дополнительных усилий от субъектов Российской Федерации, прежде всего от тех, кто решит воспользоваться предоставленными им правами по распределению полномочий между муниципалитетами двух уровней.
Вы знаете, что ваш покорный слуга - горячий сторонник введения полномасштабного местного самоуправления на всей территории России. Когда шли эти поправки, я их поддержал по одной простой причине.
Первое. Я считаю, что это не откладывание реформы местного самоуправления на три года, а это нормальный режим для введения в каждом регионе России местного самоуправления в зависимости от степени готовности.
Пользуясь случаем, хочу еще раз подчеркнуть мысль, если хотите - идею, которую буду отстаивать и на которой буду настаивать. Она заключается в следующем.
Как вы знаете, в связи с вступлением в силу этих поправок у каждого из регионов России теперь есть выбор: либо полномасштабно ввести весь объем полномочий с 1 января 2006 года, для этого приняв соответствующий закон у себя или, наоборот, его не принимая, либо регулируя законом, ограничиться определенным перечнем полномочий и вводить их постепенно, на протяжении трех лет.
Так вот, моя идея заключается в том, что если все-таки есть регионы, которые готовы и сочтут возможным и необходимым в полной мере вводить весь перечень полномочий с 1 января 2006 года, думаю, что по итогам исполнения бюджета за первое полугодие 2006 года более чем уместным будет поощрить такие регионы специальными субвенциями из федерального бюджета как раз для решения вопросов перераспределения бюджетов между муниципалитетами и так далее.
Одним словом, я считаю, что принцип такой должен быть: кто работал и готовился, должен понимать, что он это делал не зря и государство оценивает такую работу. А кто уповал, что авось пронесет и как-то это само собой решится, и только сейчас приступит к рассмотрению этих вопросов, пусть делает то, что делает.
Уважаемые коллеги, возвращаясь к теме нашего сегодняшнего заседания, должен сказать следующее.
иш
Каждый из субъектов Российской Федерации должен сам принять решение, как я уже сказал выше, в какой степени стоит вводить перечень полномочий в зависимости от конкретной ситуации. Но самое главное, думаю, вы все прекрасно понимаете, что последними поправками всю ответственность за последствия введения либо не введения объема полномочий для муниципалитетов субъект Федерации берет на себя.
Я надеюсь, что все сидящие в зале это прекрасно понимают. В любом случае бюджеты муниципалитетов и субъектов Российской Федерации в 2006 году должны быть сформированы на новой основе, с учетом требований федерального закона No 131 и с учетом последних изменений.
К таким требованиям относятся:
принятие законов субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления муниципальных образований двух уровней отдельными государственными полномочиями;
формирование точных реестров расходных и бюджетных обязательств с учетом требований как базовых, так и всей совокупности отраслевых федеральных законов;
формирование соответствующих фондов для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований на основе единых методик.
О фондах межбюджетного выравнивания необходимо сказать особо. Уже сейчас становится очевидным, что во многих случаях использование фондов для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований может привести к зависимости местных бюджетов от вышестоящих органов власти.
Более того, создание справедливых, в кавычках, методик для формирования фондов и выделения из них дотаций и субсидий является на практике довольно трудной задачей.
Полагаю, что стратегическая цель должна заключаться в создании таких правовых условий, чтобы местные бюджеты в максимально возможной степени формировались за счет налоговых отчислений на долговременной основе, а не за счет дотаций и субсидий.
Не все специалисты разделяют данную точку зрения. Вместе с тем напомню, что в Европейской хартии о местном самоуправлении принцип приоритетного формирования доходной части местных бюджетов на основе налоговых поступлений закреплен, и закреплен абсолютно с точки зрения главного принципа.
Знаем, что на федеральном уровне необходимо разрешить еще много вопросов для того, чтобы субъекты Российской Федерации могли реализовать этот принцип. Но, несмотря на возможные тактические отступления, эту стратегическую линию мы не должны терять из виду.
Думаю, что такой же принцип в будущем должен применяться и в межбюджетных отношениях федерального центра и регионов.
Хотел бы также обратить ваше внимание на то, что после завершения выборов в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований перед депутатами, главами муниципальных образований и главами администраций встанут непростые вопросы организации их деятельности.
Организационные сложности дополняются проблемами, связанными с принятием уставов и местных бюджетов. Оказать действенную помощь муниципалитетам в их становлении как органов местной власти - прямая обязанность органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон позволяет субъектам Российской Федерации оказывать и методическую поддержку, вплоть до подготовки проектов местных бюджетов исполнительными органами государственной власти.
Итак, уважаемые коллеги, прошу сейчас приступить к рассмотрению данного пункта повестки дня, и, как я уже объявлял, я предоставляю слово для доклада Евгению Борисовичу Люлину - председателю Законодательного Собрания Нижегородской области, руководителю комиссии Совета законодателей по вопросам межбюджетных отношений и налоговому законодательству.
Е.Б.ЛЮЛИН
Уважаемые коллеги, уважаемые участники совещания! Думаю, мы с вами уже убедились в том, что именно в процессе нашей совместной работы по реализации наиболее сложных и значимых законов углубляется наше понимание, вырабатывается технология, формируются ответы. Мы вместе быстрее находим правильные управленческие решения.
Поэтому вначале я хотел бы искренне поблагодарить всех коллег из регионов, принявших самое активное участие в практическом обсуждении проблем, связанных с формированием федерального и региональных бюджетов будущего года.
Результатом этой длительной и скрупулезной работы стал документ, в котором обобщены предложения, рекомендации, полученные нами из 25 субъектов Федерации. Эти рекомендации охватывают самые разные аспекты бюджетного процесса, от детальных до наиболее общих.
В документе, который мы предлагаем вашему вниманию, он вам роздан, все эти предложения, а их более 70, проанализированы и сгруппированы по тематическим блокам.
Думаю, что этот документ станет серьезным фундаментом нашей сегодняшней дискуссии, и потому еще раз с удовольствием благодарю всех своих коллег, чей труд лег в основу этих материалов.
ск
Уважаемые коллеги, вполне естественно, что непростой процесс формирования бюджета 2006 года, а также поэтапная реализация муниципальной реформы выявили целый ряд проблем и вопросов. С нашей точки зрения, эти проблемы можно классифицировать и сгруппировать в несколько обобщенных блоков.
Первая группа проблем связана с несовершенством методик формирования межбюджетных трансфертов всех уровней. Ежегодно в составе федерального бюджета на очередной финансовый год утверждается фонд финансовой поддержки субъектов Федерации для распределения дотаций на выравнивание уровней бюджетной обеспеченности. Методика распределения дотаций требует коренных преобразований, так как она основана на оценке индекса налогового потенциала, индекса бюджетных расходов субъектов. Расчет индекса налогового потенциала не позволяет оценить реальную картину налогового потенциала региона, ведь его рассчитывают исходя из структуры и объема валового регионального продукта в разрезе отраслей экономики за три последних отчетных года. При этом динамика налоговых поступлений в консолидированный бюджет региона не учитывается. Однако жизнь показывает, что налог на прибыль, как мы знаем, второй по величине из бюджетных поступлений, становится переходящим из региона в регион, поскольку структура активов вертикально интегрированных корпораций изменяется по тому же географическому принципу. Кроме того, при расчете федеральной помощи из федерального бюджета на 2006 год не учтены нормы федерального закона No131-ФЗ, который, безусловно, требует дополнительного финансового обеспечения. Здесь совершенно отсутствуют в бюджете средства на исполнение данного закона. Речь идет о значительном увеличении числа муниципальных служащих и о функциях их, ранее выполняемых другими уровнями власти, и о многолетней кредиторской задолженности, накопленной муниципальными образованиями. Об этом, как вы помните, мы много говорили на расширенном заседании Совета законодателей, которое проходило в мае в Нижнем Новгороде, однако мало что изменилось. Сегодня для нас очевидно, что Правительству давно необходимо пересмотреть методику распределения дотаций на выравнивание уровней бюджетной обеспеченности.
Отдельного упоминания заслуживает и новая бюджетная классификация, которая вступила в силу с 2005 года. Как мы знаем, в 2006 году она снова изменится по сравнению с годом нынешним. По признанию наших коллег - депутатов Государственной Думы, с кем удалось переговорить, лишь отдельные специалисты федерального Минфина, да и то далеко не все, в состоянии разобраться в этих непрерывных изменениях и построить адекватную сопоставительную таблицу. Меняются и расходы по различным статьям, меняются направления расходов. Может быть, действительно имеет смысл остановиться и не править бюджетную классификацию непрерывно, потому что в этом процессе, по-моему, запутались уже все - и Правительство, и депутаты.
Еще группа вопросов охватывает целый комплекс проблем формирования местных бюджетов в условиях действующего законодательства. Об этом также немало говорилось на майском совещании. Именно этим проблемам была посвящена большая часть итогового документа, который мы с вами готовили. В первую очередь речь идет о том, что полномочия, возложенные на местные бюджеты, не обеспечены доходными источниками. Формирование консолидированного бюджета многих субъектов Федерации на 2006 год, и Нижегородская область, безусловно, здесь не исключение, со всей очевидностью выявило то, о чем предупреждали, говорили и эксперты, и управленцы, практики, что доходов большинства местных бюджетов недостаточно, причем в значительной степени недостаточно, для исполнения органами местного самоуправления полномочий, закрепленных за ними 131-м федеральным законом. Сегодня уже начинаются соревнования, кто быстрее в полном объеме будет реализовывать 131-й закон. Целый ряд регионов уже заявили, что они абсолютно готовы и с 1 января вступают в полном объеме в исполнение этого закона. Уже и награду Сергей Михайлович объявил тем, кто будет наиболее активным. Но у всех, в том числе и у тех, кто переходит с 1 января 2006 года, проблемы точно такие же. Как можно переходить в полном объеме, возложить исполнение всех необходимых обязанностей на муниципальные образования, если мы - ни Федерация, ни субъекты Федерации - не обеспечили их доходными источниками.
А таких регионов, где обеспеченность достаточная, практически нет. Поскольку бюджет в регионах в целом дефицитен, возможности его ограничены, а полномочия на региональном уровне возросли, эта дефицитность сказалась и на муниципальных бюджетах. В частности, по 2006 году, в Нижегородской области выравнивание муниципальных районов происходило исходя из индекса налогового потенциала, по индексу бюджетных расходов. В результате, например, большинство местных бюджетов нам удалось выровнять всего на 65-70 процентов от средней бюджетной обеспеченности. Только 26 муниципальных районов имеет обеспеченность где-то на уровне среднего показателя. И дело совсем не в том, что интересы областного бюджета для нас становятся выше функций муниципалитетов. Просто с 2006 года абсолютное большинство полномочий перешло на областной бюджет, который также из-за дефицита средств не сможет обеспечить их в полном объеме, это некий замкнутый круг.
Средств местных бюджетов также недостаточно для осуществления капитальных вложений и обновления основных фондов, повышения качества социальных и коммунальных услуг, ремонта и поддержания в удовлетворительном состоянии школ, улиц, дорог и водоводов. И, разумеется, мы снова и снова вынуждены говорить о том, что реализация муниципальной реформы повлечет дополнительные расходы, связанные с организационной, кадровой, технологической работой в муниципальных образованиях. В рекомендациях коллег, поступивших из многих регионов, вновь звучит мысль о том, что эти расходы должен взять на себя федеральный центр. И мы год с вами уже об этом говорим, как начали обсуждать 131-й закон, но, по-моему, этого нигде и ни на каком уровне никто не слышит.
Межбюджетные отношения 2006 года в регионах формируются в соответствии с последними требованиями законодательства и рекомендациями федеральных органов власти. Однако новая методика расчета дотаций районам на выравнивание бюджетной обеспеченности не позволяет учесть в полной мере особенность социально-экономического развития районов. Для расчета суммы дотаций используется формула, рассчитанная с учетом показателей численности населения в районе. В муниципальных образованиях, где существует развитая инфраструктура, учреждения социально-культурной сферы и небольшая плотность населения, применение вышеназванной методики может привести к закрытию целой сети учреждений. Мы с вами прекрасно знаем, что у нас многие районы, в первую очередь сельские, где очень небольшая численность населения и разбросанность территорий, имеют достаточно разветвленную сеть социально-культурных учреждений. И они необходимы для района. Но при существующей методике, при существующих расчетах, если мы не внесем каких-то изменений, эта сеть, особенно в сельских районах, будет просто ликвидироваться или разрушаться. Это мы уже сегодня видим по прогнозам бюджета на 2006 год.
По прогнозам также видно, что бюджеты становятся "зарплатно-коммунальными", средств на развитие фактически нет. И как справедливо заметил один из наших коллег, самостоятельность и смета - две вещи несовместимые. На самом деле у нас сегодня фактически нет возможности формировать бюджеты муниципальных образований, а это является необходимым условием для фактической реализации 131-го закона. Для этого просто нет ресурсов. На самом деле, если местное самоуправление самостоятельно, сметы быть не должно. А если есть только смета (надо говорить откровенно), то и не будет никакого местного самоуправления, а будет эта фикция на бумажных отчетах. В соответствии со статьей 53 закона No 131 органы местного самоуправления устанавливают муниципальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов. Но даже на уровне Федерации нет ответа на вопрос, а что представляют собой минимальные социальные стандарты и нормативы?
На наш взгляд, стоит вернуться к рассмотрению минимальных государственных социальных стандартов и минимальной бюджетной обеспеченности. В этом хотел бы горячо поддержать своих коллег из многих регионов. Но при этом считаю, что устанавливать социальные стандарты следует, конечно же, федеральным законом. Естественно, мы с вами понимаем, почему Правительство России не торопиться этого делать.
C нашей точки зрения, пришло время для принятия закона о социальных стандартах.
Хотелось бы отдельно остановиться на формировании межбюджетных отношений в тех субъектах Российской Федерации, в состав которых входят закрытые административные территориальные образования (ЗАТО). К ним относится и наша Нижегородская область.
С 1 января 2006 года существенно меняется порядок взаимоотношений федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов ЗАТО.
Формирование бюджета ЗАТО города Сарова на 2006 год в рамках принятого законодательства приведет к значительному снижению уровня бюджетной обеспеченности. По нашим в Сарове данный показатель из расчета на одного жителя на сегодня превышает областной уровень в 2,5 раза, и мы это считаем нормальным. Но в рамках бюджета Нижегородской области сохранение прежнего уровня социальной среды, инженерной инфраструктуры, жилищного фонда, культуры и образования при этих изменениях так же невозможно, как и сохранить уровень гарантий. Здесь, думаю, нужно согласиться с предложениями коллег, которые предлагают погашать дефицит бюджетов ЗАТО на счет средств федерального бюджета.
Внимательного изучения заслуживает и другая идея - не перераспределять, а оставлять в бюджете ЗАТО средства, полученные в результате перевыполнения доходов или экономии в расходах. Эти средства могут быть направлены на финансирование различных программ ЗАТО.
Мы прекрасно понимаем, что предприятия или объекты ЗАТО связаны с особым режимом безопасного функционирования, и все-таки должны быть особые условия, в том числе и финансирования этих муниципальных образований.
Предварительные расчеты также показали наличие ряда проблем с реализацией установленных Бюджетным кодексом схем бюджетного выравнивания. Федеральная схема отрицательных трансфертов, как источников региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований, не работает. Использование же для выравнивания таких показателей, как численность жителей и финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений (в осуществлении их полномочий по решению вопросов местного значения) только усиливает расслоение в обеспеченности бюджетов поселенческого уровня.
Законом Нижегородской области о межбюджетных отношениях предусмотрена передача полномочий по выравниванию бюджетов поселений органами местного самоуправления муниципальных районов. Для этого в районы передаются целевые субвенции, но в большинстве районов в процессе выравнивания поселений возникают похожие ситуации, когда бюджетная обеспеченность городских поселений становится выше, чем сельских. Здесь тоже понятны причины, но как изменить... Действующее законодательство не дает нам право изымать и перераспределять доходы городских поселений в пользу сельских.
Приходится повторить, что именно в этой системообразующей сфере мы меньше всего продвинулись именно на федеральном уровне. Мы снова вынуждены повторять, что Правительство в нарушение закона до сих пор не определило порядок перераспределения имущества между Федерацией, субъектами и муниципальными образованиями.
Мы снова вынуждены выяснять, какова стратегическая позиция разработчиков 131-го закона по так называемым отрицательным трансфертам. Имеется в виду не абсолютная величина коэффициентов, вокруг которых ведется столько споров, а именно замысел разработчиков. Нам важно понимать, какой вектор муниципальной реформы, какое направление приоритетно - или стратегия роста, или стратегия выживания. Хотим ли мы стимулировать муниципальные образования к выполнению собственных бюджетов или к сохранению статус-кво в рамках идеологии выравнивания?
От того, какие решения будут предложены, зависит, смогут ли муниципальные образования реально формировать свои бюджеты и управлять ими, или (как и раньше) главы будут по-прежнему рисовать сметы "на коленке" и ездить в район за деньгами. Ведь сегодня очевидно для всех, что, например, земельный налог для муниципальных образований не станет базовым в 2006 году и еще надо очень сильно постараться, чтобы он таковым стал хотя бы в 2007 году. Что значительная часть земель фактически останется бесхозной, не произойдет полной регистрации собственников и не будет полноценным земельный оборот.
ск
Уважаемые коллеги! Еще раз хотелось бы подчеркнуть, что именно в практической работе мы находим определенные решения. Это подтверждает и опыт законотворчества во многих регионах. Можно в качестве примера привести, допустим, Пермскую область, в которой на уровне субъекта приняты законы и о бюджетном процессе, о методике формирования бюджетов и бюджетного регулирования, о методиках распределения межбюджетных трансфертов. Функции выравнивания бюджетов поселений возложены на муниципальные районы. У них создан региональный фонд финансовой поддержки поселений, сформированный за счет отрицательных трансфертов, а также региональный фонд финансовой поддержки муниципальных городских районов.
В целях компенсации потерь местных бюджетов в связи с введением новой методики в составе расходов областного бюджета предусмотрено выделение дополнительных средств из резервного выравнивания. То есть понятно, что территории ищут различные варианты для того, чтобы минимизировать процессы, проблемы, которые нас ожидают начиная с января 2006 года. И об этих, конечно, крупицах опыта хотелось бы, чтобы сегодня прозвучало и, может быть, они войдут в итоговые документы.
Уважаемые коллеги! В завершение хотелось бы сказать следующее. Анализ предложений, высказанных субъектами Российской Федерации, в обобщенном виде представлен. Однако, с моей точки зрения, отдельного внимательного рассмотрения заслуживают следующие предложения коллег, я их хотел бы назвать, и очень хотелось бы обсудить, послушать мнение, потому что разное может быть отношение к данным предложениям.
Первое. Значительная доля дотаций в долгах местных бюджетов не способствует их самостоятельности. И поэтому многие предложения многих регионов состоят в том, что необходимы изменения в Налоговый кодекс в части перераспределения в пользу субъектов Российской Федерации нормативов от ряда федеральных налогов. Разные примеры приводятся. Например, 10 процентов от НДС или 2 процента от налога на прибыль. Средства, полученные субъектами Федерации, позволят на региональном уровне выравнивать бюджетную обеспеченность в муниципальных образованиях. Могут быть и другие предложения. Но здесь, совершенно очевидно, нужно искать определенную долю налогов, которые необходимо перераспределять в пользу субъекта Федерации.
Следующее. Органы местного самоуправления должны быть заинтересованы в повышении доходной базы местных бюджетов. Финансовая помощь муниципальным образованиям может формироваться в виде дифференцированных нормативов отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации. И нужно предусмотреть в федеральном законе "О федеральном бюджете на 2006 год" средства на подготовку кадров органов местного самоуправления. Тоже говорим об этом целый год. Нигде, ни в одной статье бюджета эти средства не заложены.
Необходимо предусмотреть в Федеральном фонде компенсаций на 2006 год средства на компенсацию затрат органов местного самоуправления на государственную регистрацию прав на недвижимое имущество. Тоже важнейший вопрос, вы знаете. Нет средств у муниципальных образований для того, чтобы произвести регистрацию имущества и, таким образом, получать налоги.
Предлагается предусмотреть в расходах федерального бюджета на 2006 год средства на модернизацию жилищно-коммунального хозяйства и реструктуризацию его кредиторской задолженности.
Необходимо исключить численность населения как расчетный норматив для определения объема финансовой помощи из бюджетов субъектов местным бюджетам.
Предлагается предусмотреть в федеральном бюджете на 2006 год средства на возмещение в полном объеме расходов бюджетов субъектов Федерации на повышение с 1 мая 2006 года оплаты труда работников бюджетной сферы и органов управления, работающих по единой тарифной сетке, а также на индексацию денежного довольствия сотрудников органов внутренних дел с 1 января 2006 года.
Необходимо предусмотреть в федеральном бюджете на 2006 год погашение в полном объеме задолженности по Закону Российской Федерации "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" в части льгот, обеспечение которыми является расходными обязательствами Федерации. Многие субъекты об этом говорят. Входим в новый бюджетный год, до сих пор не возвращены долги. Мы и на уровне субъекта, и на уровне муниципальных образований обязательства перед этой группой инвалидов выполняем. А свои обязательства Федерация по восполнению этих средств не выполняет.
иш
И последнее, наверное, что хотелось бы сказать. Сегодня значительные средства федерального бюджета идут на формирование Стабилизационного фонда. Целесообразно предложить Государственной Думе при обсуждении проекта федерального бюджета в третьем чтении рассмотреть вопрос о списании всех долгов субъектов Российской Федерации перед федеральным бюджетом, которые висят на многих территориях, на многих субъектах мертвым грузом. Если бы возвращение этих долгов требовалось для формирования бюджета 2006 года, понятно. На самом деле сегодня достаточно средств в Стабилизационном фонде. И вы понимаете, что долги у субъектов Федерации накопились не от жира, не потому, что забывают расплачиваться, а потому, что приходится эти долги накапливать для того, чтобы выполнять минимально необходимые обязанности, ответственности и субъекта Федерации, и муниципальных учреждений.
Спасибо за внимание. Доклад окончен.
С.М.Миронов
Спасибо, Евгений Борисович.
Уважаемые коллеги, приступаем к обсуждению. И первым я предоставляю слово председателю Законодательного Собрания Омской области Владимиру Алексеевичу Варнавскому.
В.А.ВАРНАВСКИЙ
Уважаемый президиум, уважаемые коллеги! Прежде всего я хотел бы поблагодарить Евгения Борисовича за столь обстоятельный доклад, но с одной лишь оговоркой. Все те предложения, которые здесь были высказаны, вряд ли уже попадут в бюджет 2006 года, потому как мы здесь с вами всегда очень, казалось бы, много вносим ценных предложений, они потом где-то повисают, и, естественно, не доходят до того, кто окончательно уже верстает бюджет. Достаточно посмотреть проект федерального бюджета на очередной год по бюджетным назначениям, по фонду софинансирования социальных расходов, и вам все станет ясно.
Почти три четверти расходов социальной направленности финансируется за счет региональных бюджетов, это вам всем известно. И монетизация сегодня практически лежит на наших плечах. При этом доля доходов системно уменьшается.
Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусматривающий паритет 50 на 50, уже давно для федерального Правительства не является законом, не замахиваясь на Стабфонд, о котором здесь говорили. Правительство, как скупой рыцарь, сидит и чахнет над тем златом, которое у нас имеется, в то время, когда в стране проблем достаточно.
Но я не об этом. Все-таки есть светлые пятна. Есть такой доклад Совета Федерации - "О состоянии законодательства в Российской Федерации", где дана весомая аналитическая оценка вопросам развития бюджетной и налоговой систем России с позиции перехода от управления бюджетными затратами к управлению результатами и долговременному характеру бюджетного планирования. Именно в связи с такой постановкой вопроса несколько предложений, вдруг да услышат.
Первое. Совершенствование межбюджетных отношений как стратегию также необходимо подчинить идеологии управления результатами на основе долгосрочного бюджетного планирования, это очевидно. В чем в первую очередь? В стране идет масштабная реформа местного самоуправления. Говорят об это очень много. Но, еще не родив этот уровень власти, его уже обрекли на нищенство и бесправие, о чем тоже сегодня говорилось. Всем ясно, финансовых ресурсов для осуществления муниципальных полномочий крайне недостаточно. Основные доходные источники местных бюджетов - налоги на имущество юридических и физических лиц и на землю - не обеспечат регулярное и достаточное поступление налогов. В чем проблема? Проблема регистрации прав собственности известна всем. Одна из причин отказа в оформлении прав собственности - высокая ставка государственной пошлины, особенно для села. Она установлена Налоговым кодексом. Но, если при этом не учитываются реалии и сложности всех процессов оформления собственности, значит, ее надо изменить. Порой пошлина превышает рыночную цену той землянки, где живет старушка.
Законом изменен субъект уплаты земельного налога на земли сельхозназначения. Теперь земельный налог обязан платить владелец пая, не землепользователь. А пай в собственность не оформлен. Оформлять его, безусловно, нужно, но и здравый смысл во всем этом деле нужен. Владельцу пая еще нечем платить налог, а землепользователь уже перестает его платить. Потери муниципальных бюджетов очевидны. Законодатель не предусмотрел сложности, связанные с процессом регистрации прав собственности и не определил переходного периода. Если землепользователь будет продолжать платить налог до переоформления его на владельца, он сам будет бегать за владельцем пая и помогать ему в оформлении.
ол
Очень жаль, что среди приоритетных национальных программ программа поддержки и укрепления местного самоуправления как программа федеральная конкретно отсутствует. Было бы еще лучше, если бы она сложилась и с программами субъектов Федерации, которые мы готовы защищать в Правительстве.
Сейчас в Омской области, да, наверное, и у вас, коллеги, идет разработка плана социально-экономического развития поселений. Это важнейший социальный аспект реформы. Исходя из сказанного, как его решать? Собственных бюджетных ресурсов у муниципальных образований на такие программы нет, и не скоро будет. Поворот социальной политики государства к принципу инвестирования в человека в области образования, здравоохранения, культуры (а это все вопросы местного значения) и объекты муниципального хозяйства, как раз и позволяет объединить решение социальных проблем с укреплением самой близкой к человеку власти - местного самоуправления. А формы вложения федеральных целевых средств в конкретные результаты не надо изобретать - субсидии, субвенции, трансферты и так далее, никуда эти деньги при казначейском исполнении не уйдут. Это первое.
Второе. До реализации в межбюджетных отношениях в полном объеме принципа субсидиальности нам пока еще далеко, если учесть, что большинство субъектов Федерации сами дотационные. Укрепление экономической основы муниципальных образований - ключевая задача реформы. И в палате регионов, Совете Федерации, в законодательном процессе должен быть под особым контролем такой фактор: как отразится на регионах и их экономическом состоянии очередной принимаемый закон?
Что выявила правоприменительная практика? Промедление с внесением изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы, которые не только имеют незаполненные ниши, но и имеют противоречия и возможности ухода от налогов в условиях реформы местного самоуправления, смерти подобно. В доказательство всего один пример. До начисления налогов по всем уровням бюджетов по причинам использования дыр в законодательстве, всем уходам от налогов и так далее... в 2004 году в Омской области составили более 10 процентов. В текущем году это будет больше.
Значит, налоговое законодательство требует совершенствования. И ведь мы в этом процессе участвуем. Только наши законодательные инициативы, порой, повисают, непонятно где. Вы посмотрите КПД законодательных инициатив представительных органов субъектов Федерации. Сколько там? 1 процент, может быть, чуть меньше. При таком КПД двигатель всегда глохнет, даже не заведется.
Еще один вопрос. Правительство должно обратить внимание на использование своих возможностей влиять на бюджетную стабильность в регионах. Вот сейчас "Сибнефть" в результате известного слияния, если уйдет из Омской области как налогоплательщик, то область может потерять более одной трети налога в бюджет. Причем, говорят, уйдет в Питер. Сергей Михайлович, ну, почему в Питер? "Сибнефть". Мы дышим выбросами... отходами, мы улучшаем экологию, а налоги в Питер пойдут!
С.М.Миронов
Надо работать... (микрофон не включен, не слышно).
В.А.ВАРНАВСКИЙ
Вот тут как-то непонятно. Мне кажется, что должны строиться долгосрочные отношения. Вообще об этом уже давно речь идет, что налоги должны устанавливаться ни на один год, а хотя бы на пятилетку. По крайней мере реагировать можно было бы тогда.
Ну, понятно... Сергей Михайлович, я не хотел Вас в неудобное положение поставить, просто так пришлось. (Оживление в зале.) Но "Сибнефть"-то, она же "Сибнефть"!
А.П.Торшин
Сейчас еще и переименуют.
С.М.Миронов
Да, просьба, может быть, просто подвести итог выступлению. Включите, пожалуйста, микрофон.
В.А.ВАРНАВСКИЙ
Я что хотел бы сказать, если уж Вы говорите, подвести итог. Хочу сказать, что сегодня наше законодательство вообще представляет собой старую гнилую рыболовную сеть, на которую все время кладут заплатки. Мелкая и средняя рыбешка выходит, а крупная все равно рвет эти сети. Поэтому необходимо объединить интеллектуал субъектов Федерации, Федерального Собрания и действительно сегодня заняться межбюджетным регулированием таким образом, чтобы это шло прежде всего на пользу России и россиянам. Спасибо.
С.М.Миронов
Я предоставляю слово для выступления председателю Законодательного Собрания Ленинградской области Кириллу Валентиновичу Полякову.
Коллеги, активно пошли записки в президиум. У нас было 10 заранее записавшихся, я думаю, что нужно дать возможность выступить всем. Поэтому давайте где-то минут так по 4-5 максимум выступать. Пожалуйста.
К.В.ПОЛЯКОВ
Уважаемый президиум, уважаемые коллеги! Правовую основу межбюджетных отношений в России сегодня составляют программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации и 131-й закон. Правда, недавно было принято решение о предоставлении субъектам права отсрочить введение отдельных полномочий до 2009 года, но в Ленинградской области основная подготовительная работа уже проведена и основная часть полномочий муниципальным образованиям обоих уровней будет передана с 1 января 2006 года. Прошу учесть это, Сергей Михайлович, при распределении бюджетных трансфертов.
cк
На наш взгляд, исключение может составить только право распоряжаться землей и имуществом, поскольку данный вопрос следует отложить до разграничения прав собственности.
Решение о передаче большинства полномочий основано на том, что в Ленинградской области полностью сформирована для этого правовая база, приняты необходимые законы в бюджетной сфере, на рассмотрении находится ряд законопроектов о передаче госполномочий муниципальным образованиям.
Однако все понимают, что особо острой проблемой является недостаточность доходных источников местных бюджетов. В этой связи я хотел бы затронуть только один вопрос, касающийся изменения порядка уплаты налога на доходы физических лиц.
Данная проблема уже поднималась, были обращения Законодательного собрания Ленинградской области в Совет Федерации, Государственную Думу и Правительство Российской Федерации. Обсуждалась она и на уровне Северо-Запада.
На сегодняшний день многие субъекты Российской Федерации поддержали данное предложение. В соответствии с Налоговым кодексом налог на доходы физических лиц уплачивается предприятием, в котором работает физическое лицо, по месту регистрации предприятия. Вместе с тем социально значимые бюджетные услуги граждане получают по месту жительства.
Особенно актуальной проблема уплаты налога становится в связи с реформой местного самоуправления. С введением закона No 131 налог на доходы физических лиц будет играть важную роль в формировании доходной части местных бюджетов, особенно бюджетов поселений.
Зачисление налога на доходы физических лиц по месту работы налогоплательщика означает, что в бюджеты не будет поступать налог от жителей, основное место работы которых расположено на территории других районов или муниципальных образований. В связи с этим местные бюджеты будут недополучать финансовые ресурсы для исполнения своих полномочий.
В связи с реформой местного самоуправления складывается ситуация, когда на территории одного муниципального образования находятся крупные предприятия, а на территории, соседствующей с ним, живут работники этих предприятий.
Для примера могу сказать, что на территории Ленинградской области есть два соседствующих муниципальных образования. На территории одного расположена промзона, другой является жилым районом. Так вот, потенциал доходов данных поселений разнится в несколько раз. Поэтому предлагается зачислять данный налог по месту жительства налогоплательщика. Такой подход повысит заинтересованность органов местного самоуправления в полноте собираемости данного налога.
Если гражданин имеет в пригороде замок площадью 1000 кв. метров, а платит налог, из которого следует, что он официально имеет доходы меньше, чем стоимость бензина для его автомобиля, у местного сообщества может появиться ряд вопросов по этому поводу. К тому же и налоговой инспекции будет легче отслеживать уклоняющихся от уплаты налогов и при выявлении указанных фактов сообщать в соответствующие органы.
Еще один момент. Если гражданин уплачивает налог в свое муниципальное образование, у него больше появляется заинтересованности в том, чтобы узнать, куда идут его деньги.
Непонимание по этому вопросу возникает, видимо, оттого, что не хочется ломать налаженную систему. И также есть мнение, что снизится собираемость этого налога.
В данной ситуации можно пойти по пути проведения эксперимента по внедрению новой системы сбора подоходного налога, в том числе на территории Ленинградской области. Предлагаю это не потому, что я из Ленинградской области, а поскольку, на мой взгляд, для нашего региона и для Московской области эта проблема наиболее актуальна. Кроме того, в России всегда было в моде проводить эксперименты на себе.
Установление порядка уплаты налога на доходы физических лиц по месту жительства налогоплательщика позволит более полно обеспечить граждан пакетом социальных услуг и создать благоприятные условия для проживания.
В настоящее время Законодательное собрание Ленинградской области подготовило законодательную инициативу по внесению в Госдуму соответствующих поправок в Налоговый кодекс. Прошу вас поддержать данную инициативу, когда она будет направлена в субъекты Российской Федерации.
В заключение позвольте внести предложение по проекту решения сегодняшнего совета.
В предложениях Правительству Российской Федерации есть пункт об изменении порядка уплаты налога на доходы физических лиц, однако нет пояснения по этому вопросу. Поэтому предлагаю перенести этот пункт из пункта 2 в пункт 1 решения и добавить абзац, посвященный обоснованию данного предложения.
Письмо с данными предложениями направлено на имя Сергея Михайловича Миронова в Совет Федерации. Спасибо.
С.М.МИРОНОВ
Спасибо большое.
Предоставляю слово председателю Комитета Совета Федерации по бюджету Евгению Викторовичу Бушмину.
Евгений Викторович, я знаю, что у Вас есть много что сказать. Пожалуйста, уложитесь в 7-8 минут. У Вас важное сообщение, но уплотните, пожалуйста.
Е.В.БУШМИН
Сергей Михайлович, у меня здесь 33 страницы, но я попробую это уложить в 7 минут.
Во-первых, мне хотелось бы сказать, что, с нашей точки зрения, корень всех проблем, конечно, лежит в плоскости финансового обеспечения деятельности муниципальных образований.
иш
Хотелось бы остановиться на некоторых подходах к решению данного вопроса.
По-прежнему является актуальной проблема оценки налогового потенциала. При распределении средств фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации согласно действующей методике, чем меньше валовой региональный продукт, тем больше финансовая помощь из федерального бюджета.
Такой подход не стимулирует регионы к увеличению налогового потенциала. Более объективным в оценке налогового потенциала является метод максимальной налоговой ставки, предусматривающий расчет валовых налоговых ресурсов с учетом налоговой базы региона по данным налоговых органов и максимальной ставки по конкретным видам налогов.
Валовой муниципальный продукт - вещь еще более трудно считаемая, поэтому такой подход, связанный с методом максимальной налоговой ставки, является приемлемым и для расчета фонда финансовой поддержки муниципальных образований.
Вопрос реформирования налогов, поступающих в региональные бюджеты, сейчас особенно важен, учитывая, что налоговые доходы регионов уменьшаются и страна идет потихоньку к сметному финансированию регионов и муниципалитетов.
Обратите внимание, как много в 11-м разделе бюджета на 2006 год появилось строчек о передаче средств из федерального бюджета в регионы. Еще немного, и можно все бюджеты субъектов Российской Федерации перенести в 11-й раздел федерального бюджета.
Полагаю, что проблема заключается в недостатках законодательной базы, несовершенстве налогового кодекса и практике сбора налогов. Ведь именно налоги должны быть источниками формирования региональных и местных бюджетов.
Как вы знаете, к региональным налогам относятся: налог на имущество организации, транспортный налог, налог на игорный бизнес, а также налог на прибыль организации, поступающий в доходы субъектов Российской Федерации.
К муниципальным - земельный налог, по сути, бюджетообразующий, а также налог на имущество физических лиц, введенный еще в 1991 году и с тех пор принципиально не изменяющийся.
Мы работаем над предложением по реформированию практически всех региональных и местных налогов, кроме налога на игорный бизнес.
Особым порядком стоит подоходный налог, который является федеральным. Сейчас руководитель Законодательного собрания Ленинградской области очень много сказал по этому поводу, мне необходимо полностью присоединиться к тем предложениям, которые прозвучали. Единственное, стоит добавить, что наряду с Ленинградской областью Пермская область готова взять на себя бремя такого эксперимента.
Я думаю, что здесь надо просто провести некоторую координацию между законодательными собраниями Ленинградской области и Пермской области и выработать единые подходы, единые позиции. По крайней мере по тому выступлению, которое прозвучало, они полностью идентичны.
Начнем с транспортного налога. В последнее время существует серьезная проблема с собираемостью транспортного налога. Каждый год Министерство финансов планирует там 45-50 млрд. рублей, и регулярно собирается почти в два раза меньше.
Дело в том, что действия ведомств, вовлеченных в процесс сбора этого налога, никак не связаны друг с другом и не координированы.
Налоговые органы должны предъявлять требования налогоплательщикам на основании документов, которые передаются из Министерства внутренних дел. Однако база составлена таким образом, что предъявить какие-то требования на основании ее очень сложно.
Мы предлагаем вернуться к старой практике объединения усилий налоговой службы и МВД Российской Федерации.
В этом случае налогоплательщик будет платить транспортный налог по декларации, подготовленной налоговой службой. Но этот документ об уплате будет необходим для проведения техосмотров.
Я постараюсь пропустить ряд позиций по транспортному налогу, у нас достаточно много... В частности, как вы знаете, Московская область и член Совета Федерации Попова вышли с предложениями по авансовым платежам по транспортному налогу для организаций, такой закон рассмотрен и принят. Таким образом, региональные законодательные власти имеют возможность установления авансовых периодов и авансовых платежей по транспортному налогу.
Следующий налог - на имущество организаций. Наше предложение по налогу на имущество организаций состоит в том, что этот налог должны платить все. То есть просто все. Включая воинские части, компании, эксплуатирующие линии электропередачи, газопроводы, нефтепроводы.
Мы считаем, что реформа должна производиться в два этапа. На первом этапе нужно установить для льготников минимальную ставку. Допустим, всего лишь 0,01 процента, что в 220 раз меньше той ставки, которая сейчас установлена для организаций.
Но дело не только в том, что одна сотая процента от стоимости, например, подводной лодки - это приличные деньги для регионов, но и в том, что для того, чтобы уплатить этот небольшой налог, необходимо провести серьезную работу, чтобы определить, что кому принадлежит, у кого какое имущество.
Следующий налог, о котором хотелось бы сказать, - земельный. Его реформу по аналогии с предыдущим налогом мы предлагаем проводить также в два этапа. Но при этом основная идея состоит в том, чтобы все организации, включая организации обороны и безопасности, а также эксплуатирующие линии электропередач, газопроводы и многие другие объекты, которые сейчас не облагаются налогом, облагались бы налогом по небольшой ставке. Может быть, даже менее одной десятой процента от кадастровой оценки земли.
По-моему, самое главное в этом деле - это обложение собственности, которая является собственностью Российской Федерации. Сейчас леса находятся в собственности Российской Федерации, земля - муниципальная. Нам кажется, что уже не надо продолжать практику, когда Российская Федерация передает деньги из бюджета в бюджет, а надо чтобы она платила за свою собственность, за леса. Таким образом, получится, что деньги будут переходить не в рамках межбюджетных отношений, а создавать будут налоговую базу для муниципалитетов. На самом деле, конечно, у нас есть предложения по налогам и физических лиц, и мы готовим документ таким образом, чтобы в 2006 году подойти к принятию налога на доходы физических лиц. У нас есть предложения по другим направлениям изменения налоговой базы. Но самое основное, что мы пытаемся изменить налоговую базу так, чтобы у регионов и муниципалитетов были собственные источники доходов и чтобы они меньше зависели от перечисления средств из вышестоящего бюджета. Вот основная идея.
С.М.Миронов
Спасибо большое.
Е.В.Бушмин
Можно все это передать, может быть, кто-то прочитает. Тут 30 страниц.
с места
А мы потом опубликуем.
С.М.МИРОНОВ
Уважаемые коллеги, я хочу предоставить слово Борису Алексеевичу Мальцеву, председателю Государственной Думы Томской области. Пожалуйста.
Б.А.МАЛЬЦЕВ
Здравствуйте, уважаемые коллеги! Я хотел бы задать первый вопрос. Мы для поселений и муниципальных образований чего хотим, чтобы они имели свою налогооблагаемую базу в 100 процентов? Мы к чему стремимся? Какую мы ставим перед собой цель? Я думаю, что 100 процентов не было, нет и не будет никогда. И в мире этого нет, даже в самых богатых странах. Возьмите Англию, там муниципальные образования, поселения имеют собственных доходов всего 70 процентов максимум, 30 процентов власть всегда держит в своих руках. Если вы все раздадите, то эти наши муниципальные подразделения будут неуправляемыми поселениями. Поэтому я считаю, что в новом законе, который приняла Дума (и я им очень благодарен, когда они разнесли), что в этом году мы даем 100 процентов, в 2007 году - 80, а в 2008 году - 50. И на этом надо остановиться - 50 процентов собственных доходов. Остальные мы должны формировать теми мероприятиями, которые сейчас уже сделали в этом году. Например, мы приняли все законы, о чем говорил докладчик, у нас тоже все эти законы приняты. Мы формируем бюджет 2006 года уже с учетом того, что эти поселения будут работать, конечно, по смете, потому что у нас нет ни кадастра, а самое главное - собственности. В деревнях никакой собственности ни у кого нет. Пока они оформят собственность, нужны бешеные деньги, которых у нас нет в стране. Завтра мы не сможем решить вопрос об этом источнике доходов. Поэтому делать из этого "страсти-мордасти", что мы завтра не сможем сформировать бюджет, и не будет работать поселенческий принцип, я с этим совершенно не согласен и считаю, что мы сделали совершенно правильно. У нас прошли все выборы, всех избрали, поселения начали работать, и пока будут работать. Да, это смета. Мы, принимая меры, доведем, конечно, доходную базу, но не выше 50 процентов. И не надо ставить перед собой нереальных задач. Это первое.
Второе. По ЗАТО: я бы сказал, Сергей Михайлович, что вопрос по ЗАТО очень важный. Ведь ЗАТО, а я много лет прожил и проработал с ними, формировались по принципу человеческого фактора.
ск
Все наши атомные заводы, все заводы, где громадная ответственность лежит на человеке... Если мы не хотим иметь новых "чернобылей", то надо прекратить так, не буду выражаться... Что творится сейчас? Бюджеты закрытых образований трогать нельзя, они должны быть, как есть. Потому что мы говорим: а мы не будем трогать. Да, человек, который работает на атомном предприятии, на реакторе стоит, за каждую стрелку, если он там ошибся, его наказывают. Но если у него голова занята тем, что ребенка из детского сада выгнали, что в школе не кормят, что к врачу попасть жена не может... Нам завтра сделают еще одну аварию. Еще раз говорю, ведь были созданы специальные условия для этих людей, для атомщиков, чтобы они не делали неприятности на своих предприятиях.
Но неужели Чернобыля нам недостаточно? Нет, продолжают сваливать на нас, а наш бюджет, конечно, не способен... У нас Северск, закрытый город, 100 с лишним тысяч населения, и ему ни много ни мало надо дать миллиард. Ни 10, ни 20 миллионов, а миллиард. Где же мы возьмем этот миллиард? Поэтому я думаю, что вопросы ЗАТО - это особая тема для разговора, мы должны все сделать для того, чтобы там ни на йоту не ухудшились условия для работы этих людей, которые оберегают наше здоровье и мир на всей земле.
Теперь по делению доходов. Хорошо, у нас теперь руководство Минфина появилось здесь, я очень рад. Но разве это дело? Мы говорим: зарабатывать надо. Помню, когда я начинал свою деятельность, первый бюджет, в 1984 году, у нас был в два раза меньше, чем доходы в области. В два раза! И мы всем учителям, врачам объясняли: вот когда будешь зарабатывать, тогда мы будем жить вот так хорошо. В прошедшем году мы заработали более 40 миллиардов, нам осталось 13. И мы дотационные, и мы еще залезли в долги, сделали на 1 миллиард долгов. Но этого не должно быть. Все-таки доходы должны делиться по-братски хотя бы. Я понимаю, что старшему брату должно быть больше. У меня все предложения по этому вопросу.
С.М.Миронов
Спасибо. Я предоставляю слово председателю Народного Собрания Республики Дагестан Муху Гимбатовичу Алиеву.
М.Г.АЛИЕВ
Уважаемые коллеги! С 1 января 2006 года во всех муниципальных образованиях Республики Дагестан вступает в силу Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", хотя надо признать, что не решены еще многие финансовые, кадровые, организационные и иные вопросы, связанные с введением этого закона. В республике функционирует 750 муниципальных образований, 692 из них - поселения. Для обеспечения реализации реформы приняты необходимые законы, создана соответствующая нормативно-правовая база и на уровне поселений, муниципальных районов и городских округов. Мы постарались максимально отойти от существовавшей практики определения объемов финансовой помощи муниципальным образованиям по фактически достигнутому уровню социально-экономического развития, заинтересовать их в наращивании своего налогового потенциала. Налоговый потенциал каждого муниципального образования определен исходя из среднереспубликанских показателей, расходные потребности - на основе расчетных нормативов с учетом факторов, влияющих на повышение или снижение бюджетных расходов. При этом основную часть финансовой помощи в форме дотаций муниципальному району и городскому округу мы решили распределять с использованием нормативов в виде финансовой помощи, приходящейся на одного жителя муниципального образования.
Такая методика позволяет, на наш взгляд, максимально упростить распределение финансовых средств и обеспечить прозрачность бюджетного процесса. Дагестан сегодня - это высокодотационный регион. Мы получаем более 70 процентов дотаций на осуществление своих полномочий. В связи с этим для нас, как и для других депрессивных регионов, самое главное - это наращивание своего налогового потенциала, в том числе и муниципальными образованиями. Поэтому думаю, что не совсем правильно, когда муниципальные образования по закону практически не могут влиять на развитие предпринимательства, малого и среднего бизнеса. Считаю необходимым вернуться к этому вопросу и предоставить возможность муниципальным образованиям оказывать поддержку реальному сектору экономики на территории своего муниципалитета.
ск
Особенно актуален этот вопрос для нашей республики, где налоговый потенциал муниципальных образований очень низок. Все без исключения нуждаются в дотациях, причем подавляющее большинство дотируется на 80 процентов и более.
Доля трансфертов из республиканского бюджета бюджетам муниципальных образований составит в 2006 году 50 процентов, и эта доля будет увеличиваться с каждым годом. При этом необходимо отметить, что более 80 процентов расходов местных бюджетов приходится на так называемые социально значимые статьи, причем финансирование этих статей тоже осуществляется на самом минимальном уровне из-за недостаточности финансовых средств в республиканском бюджете.
В целом бюджетные расходы на одного жителя республики с учетом финансовой помощи из федерального бюджета составят в 2006 году 8 тыс. 800 рублей, тогда как в среднем по Российской Федерации этот показатель составляет 21 тыс. 900 рублей, то есть в 2,5 раза превышает показатель по республике. При такой ситуации доля объема дотаций республике в общем объеме дотаций субъектам Российской Федерации из федерального бюджета постоянно сокращается. В 2000 году она составляла 8 процентов, в 2005 году - 6,8, в 2006 году - 6,4 процента.
Я не хочу сказать, что федеральный центр нам не помогает. Мы получаем значительную финансовую помощь из федерального бюджета, составляющую, как я уже говорил, более 70 процентов от наших расходов, но более 90 процентов этой помощи мы получаем в виде дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Эти средства не компенсируют растущие объемы социально значимых расходов как в целом по республике, так и по муниципальным образованиям. Только на финансирование роста зарплаты бюджетников в этом году дополнительно потребуется более 3 миллиардов рублей при росте объема дотаций лишь на 1,8 миллиарда.
В связи с приданием статуса поселения населенным пунктам республики придется дополнительно ввести штаты - 2014 единиц. Доля зарплаты с начислениями на нее в консолидированном бюджете на 2006 год составит около 52 процентов. А если учесть, что увеличиваются расходы и на другие социально значимые статьи, то мы вынуждены постоянно сокращать инвестиционную составляющую нашего бюджета, и в результате этого разрыв в социально-экономическом развитии республики от среднероссийских цифр постоянно растет.
Какой выход мы видим из этой ситуации? Мы видим его в трех направлениях.
В первую очередь - наращивание своей налоговой базы. За счет улучшения организации сбора налогов, вывода значительной части экономики из теневого сектора, повышения спроса с кадров мы в состоянии в ближайшие два-три года удвоить объем поступающих налогов. Этому способствовало бы и улучшение качества нашей статистики. Это компетенция федеральная.
Следовало бы, к примеру, пересмотреть методику определения производимой продукции, доходов с учетом досчетов на малых предприятиях. Существующая методика позволяет манипулировать данными в любую сторону, существенно искажать объективную картину. Отсутствует и система муниципальной статистики.
Второе. Считаем целесообразным вернуться к разработке на федеральном уровне минимальных государственных... (Микрофон отключен.)
С.М.МИРОНОВ
Включите микрофон, пожалуйста. Еще одна минутка - и заканчивайте.
М.Г.АЛИЕВ
...финансировать бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации до уровня их минимальной бюджетной обеспеченности, об этом в докладе говорилось.
Третье. Необходимо выработать на федеральном уровне инвестиционную политику в отношении депрессивных регионов. Просто непонятно, когда регионам, отстающим в социально-экономическом развитии, таким, как Дагестан или другие северокавказские республики, выделяется из Федерального фонда регионального развития по 300-400 млн. рублей, а более развитые регионы получают в десятки раз больше. Живя в одном государстве, люди не могут так сильно отличаться друг от друга по уровню жизни и потребляемых благ.
В целях устранения этих диспропорций следовало бы ускорить принятие закона о депрессивных территориях, принять другие меры по преодолению их социально-экономического отставания, а не только раздувать негативный образ северокавказских республик как регионов коррупции и клановой экономики. К глубокому сожалению, у меня нет оснований и аргументов отрицать то, что это есть. Многое в этом плане соответствует действительности, это правда, но правда и в том, что все эти пороки - результат прямого попустительства, а во многих случаях и прямого поощрения со стороны федеральных органов власти, особенно контрольных служб, которые сами погрязли в коррупции, срослись с аналогичными местными структурами и вызывают отвращение, можно сказать, у народа.
ск
Сегодня обстановка и у нас, и в других республиках Северного Кавказа такая... (Микрофон отключен.)
С.М.Миронов
Всё, спасибо. Спасибо большое.
Я предоставляю слово директору Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов Российской Федерации Антону Германовичу Силуанову. Пожалуйста.
А.Г.СИЛУАНОВ
Уважаемый Сергей Михайлович, уважаемые коллеги! Действительно, вопрос законодательного обеспечения и создания финансовой базы органов местного самоуправления - это краеугольный камень успешной реализации реформ местного самоуправления. И здесь в этом плане должны быть приняты решения как на федеральном уровне, так и на уровне региональном. Хотелось бы остановиться на финансовом обеспечении реформы местного самоуправления в том смысле, как мы это видим с федерального уровня, как это предусмотрено в проекте федерального бюджета на следующий год.
Хочу сказать, что мы дополнительно предусмотрели в размере, в объеме межбюджетных трансфертов в рамках Фонда финансовой поддержки регионов 25 млрд. рублей, имея в виду, что эти дополнительные средства субъектами Российской Федерации могут быть направлены на реализацию закона No 131 на обеспечение тех полномочий, которые переданы и определены за органами местного самоуправления. Это серьезный ресурс.
Второе. В следующем году мы увеличили дотации на сбалансированность с 19,5 млрд. рублей до 25 млрд. рублей. Итого получается, что общий прирост средств, связанных с реализацией закона No 131, составит порядка 30 млрд. рублей. Это немалые деньги, которые могут пойти на сбалансированность бюджетов вновь создаваемых муниципальных образований.
Помимо этого, здесь говорилось, необходимо выделять средства на подготовку кадров муниципальных служащих. Мы в рамках программы развития органов местного самоуправления учли это решение. И в этом году будет предусмотрено дополнительно 179 млн. рублей на эти цели, в следующем году - 149. То есть такая работа на уровне Федерации будет проводиться.
Одно из важных направлений - все-таки это законодательное обеспечение. И хотелось бы здесь больше остановиться на этом вопросе. Хотелось бы сказать, что мы на федеральном уровне должны создать законодательные условия реализации основных положений реформы местного самоуправления. И такие основы, финансовые основы, сейчас создаются. Сейчас часто говорят о том, что средств не хватает на реализацию закона No 131, средства должны быть переданы из федерального бюджета, должны быть переданы налоги, федеральные налоги в субъекты Российской Федерации для дополнительного обеспечения реформы местного самоуправления. Но хочу заметить: ведь общий объем расходных обязательств не изменился в связи с реформами местного самоуправления. Общий объем расходов, который несли консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации, эти расходные обязательства, по сути, остались. Задача субъектов Российской Федерации лишь в том, чтобы правильно распределить, распорядиться тем ресурсом, который имеется в регионе. А это уже в первую очередь задача субъекта Российской Федерации.
Хочу заметить, что в целом распределение консолидированного бюджета, государственного бюджета, сохраняется между Федерацией и субъектами 50 на 50 без учета средств, которые мы направляем в Стабилизационный фонд, и без учета части единого социального налога. То есть та пропорция, которая была сформирована в прежние годы, она и на следующий год сохраняется. Поэтому наша с вами задача, и в первую очередь задача на уровне регионов, - правильно распорядиться средствами консолидированного бюджета. Что для этого делается? Для этого мы с вами внесли поправки в закон No 131, поправки, которые приняты законом No 84.
Что они говорят? Они большие полномочия предоставляют регионам в праве определиться по ходу реализации закона No 131. Регион должен для себя принять решение, и принять решение до конца года, каким образом будет действовать реформа местного самоуправления, каким образом будут формироваться бюджеты муниципальных образований, вновь созданных муниципальных образований. Это может быть полная реализация закона No 131, то есть формирование в полном объеме бюджетов вновь создаваемых поселений с теми расходными обязательствами, полномочиями, которые определены в законе No 131. Это может быть частичная передача расходных обязательств с уровня вновь создаваемых поселений на районный уровень. И это может быть продолжение, по сути дела, сметного финансирования вновь создаваемых муниципальных образований. Какое решение примет регион, ему определяться.
Но я согласен с целым рядом выступающих, которые говорят, что не надо рапортовать о введении в полном объеме закона No 131, имея в виду, что это решение не будет финансово обеспечено ресурсами. И не нужно говорить, что вот мы в полном объеме ввели закон No 131, приходя потом в Минфин и говоря: дайте нам денег на реализацию этого решения.
иш
Хочу еще раз тогда повторить, что основная задача субъекта - определиться в ресурсном обеспечении этого решения. Хуже будет гораздо, если будет принято решение, не обеспеченное финансированием.
Хочу сказать, что мы, в свою очередь, на федеральном уровне подготовили целый ряд модельных актов по реализации межбюджетных отношений, подготовили график принятия таких модельных актов. И хочу сказать, что мы, по сути дела, заложили механизм как финансового обеспечения, так и... (Отключен микрофон.)
С.М.Миронов
Все у Вас? Все.
Любовь Константиновна хочет задать один вопрос. Пожалуйста, Любовь Константиновна.
Л.К.СЛИСКА
Антон Германович, вот такой вопрос. Вы выделяете на обучение 179 млн. рублей. Вот только в Нижегородской области, например, Саратовской области это уже почти 1000 муниципальных образований, которые образуются вновь. Посчитали, сколько вообще денег придется на одного обучаемого, чтобы его научить хотя бы каким-то основам управления новым муниципальным образованием? Явно уже сейчас видно, что этих денег недостаточно. Это к тому, что Вы говорите, что потом регионы начнут просить у вас деньги. Мы уже сейчас говорим, что этих денег явно не хватит. Как быть?
А.Г.СИЛУАНОВ
Вы знаете, на самом деле обучение представителей органов местного самоуправления, конечно, мы это понимаем, в большей степени ложится на регионы. Почему? Потому, что и особенности законодательства в регионе, я в первую очередь даже сказать про финансистов, особенности финансового законодательства в субъекте Российской Федерации, особенности налоговой базы, особенности межбюджетных отношений никто другой как в регионе лучше не знает, поэтому мы, кстати говоря, видим сейчас ситуацию, которая складывается. В основном, конечно, большая часть средств на эти цели выделяется из региональных бюджетов.
Что мы хотим на федеральном уровне сделать? Мы хотим, и это будет сделано, создать целый ряд комплексных программ для управленцев, для финансистов, для других специалистов отраслей, которые находятся в ведении местного органа самоуправления, и провести обучение. Сначала обучить специалистов, то есть как бы преподавателей. И эти преподаватели будут обучать уже непосредственно в регионах органы местного самоуправления.
Конечно, я еще раз повторю, что сейчас мы видим отчетность, которая приходит к нам с мест, значительное число субъектов Российской Федерации в большей части провело такую работу. Но считаю, что те средства, может быть, конечно, они не в полном объеме, 179 миллионов - это средства, которые пойдут на создание программ на уровне Федерации, эти средства пойдут на то, чтобы обучить, то есть помимо программного обеспечения, обучить непосредственно органы местного самоуправления. То есть это не те средства, которые будут передаваться в регионы. Эти средства будут распределены на федеральном уровне для того, чтобы эта задача была решена.
Конечно, эти средства, по сравнению с теми, которые выделяются регионами на эту цель, они меньше. Но, собственно, мы и не ставили другой задачи.
С.М.Миронов
Спасибо.
Я предоставляю слово председателю Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Владимиру Семеновичу Мокрому. Пожалуйста.
В.С.МОКРЫЙ
Уважаемые коллеги, финансовое обеспечение муниципальных образований, безусловно, является одним из самых сложных вопросов реформы местного самоуправления. Несбалансированность местных бюджетов в течение ряда лет привела к ухудшению социально-экономического положения муниципальных образований, а также снижению уровня и качества предоставляемых населению муниципальных услуг.
Безусловно, на реализацию муниципальной реформы неблагоприятно влияет недостаточность доходных источников местных бюджетов для обеспечения полного и качественного исполнения полномочий органов местного самоуправления. И здесь уже об этом говорили.
В первую очередь это связано с тем, что размер финансовых ресурсов, необходимый для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, на мой взгляд, был определен Правительством Российской Федерации на уровне ниже их минимальных потребностей. Земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые являются местными налогами, пока не могут стать определяющими местных бюджетов. Доля поступлений от этих налогов составляет несколько процентов от общих доходов местных бюджетов. Наиболее значимыми из всех налоговых доходов для местных бюджетов останутся отчисления от налога на доходы физических лиц в размере не менее 40 процентов от данного налога. Но даже все в совокупности налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов не смогут обеспечить формирование достаточной собственной доходной базы местных бюджетов. Очевидно, что в большинстве муниципальных образований местные бюджеты будут формироваться в основном за счет финансовой помощи. По экспертной оценке наших специалистов, около 95 процентов муниципальных образований в 2006 году будут дотационными.
Второй причиной ухудшения финансового положения муниципальных образований станет закрепление за муниципальными образованиями дополнительных вопросов местного значения без передачи местным бюджетам соответствующих доходных источников.
cк
Это поддержка развития курортов местного значения, организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и другие. Да и проект последний, который Правительство Российской Федерации внесло, проект закона по распределению полномочий между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, предполагает такую же тенденцию - перераспределение полномочий без обеспечения реальными доходами.
Реализация данных вопросов местного значения потребует дополнительных расходов местных бюджетов на их осуществление, что может привести к нарушению сбалансированности бюджетов муниципальных образований и ограничению возможностей органов местного самоуправления по эффективному решению других вопросов местного значения.
Кроме того, в 2006 году, здесь уже говорили об этом, муниципалитеты понесут дополнительные расходы, связанные с организацией обучения должностных лиц местного самоуправления, проведением инвентаризации и регистрации земли и иного имущества, передаваемого в муниципальную собственность, и другие затраты.
К сожалению, в проекте федерального бюджета на 2006 год Правительством не предусмотрены средства на обучение и профессиональную подготовку выборных должностных лиц местного самоуправления; компенсацию затрат муниципальных образований, связанных с инвентаризацией и регистрацией земельных участков и иного муниципального имущества; проведение мероприятий по повышению заработной платы работникам муниципальных бюджетных организаций; разработку налоговой отчетности системы показателей региональной и муниципальной статистики и тому подобное.
Возможности же субъектов, о которых сегодня говорил в том числе Антон Германович Силуанов, по компенсации местным бюджетам указанных расходов также очень ограничены, на наш взгляд, поскольку регионы в 2006 году значительную часть собственных финансовых ресурсов будут вынуждены направить на повышение заработной платы работникам бюджетных учреждений, находящихся в собственности субъектов, а также на осуществление полномочий по социальной поддержке населения, включая монетизацию льгот.
Полагаем, что Правительство Российской Федерации должно рассмотреть вопрос об увеличении размера финансовой помощи.
Я хотел бы сказать, еще одну минуту прошу, Сергей Михайлович, добавить, о том, что опыт формирования местных бюджетов в соответствии с положениями 131-го закона и Бюджетного кодекса в Ставропольском крае и Новосибирской области показывает, что предусмотренные законодательством процедуры выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований не позволяют обеспечить эффективное и обоснованное распределение финансовой помощи между бюджетами. По крайней мере на первом этапе необходимо предусмотреть более гибкие механизмы.
И в связи с этим Государственной Думой принят в первом чтении проект федерального закона, предоставляющий субъектам Российской Федерации и муниципальным районам на переходный период заменять дотации из региональных и районных фондов финансовой поддержки муниципальных образований на дифференцированные нормативные отчисления в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов. Спасибо.
С.М.Миронов
Всё, закончили Вы, да?
В.С.МОКРЫЙ
Не закончил, но...
С.М.Миронов
Спасибо, Владимир Семенович.
Я предоставляю слово для очень краткого выступления председателю Новосибирского областного Совета депутатов Виктору Васильевичу Леонову.
В.В.ЛЕОНОВ
Спасибо, Сергей Михайлович. Коллеги, я приношу извинения, наверное, слишком часто в последнее время выступаю. Но два буквально аспекта...
Первый - вопрос межбюджетных отношений. Сегодня в консолидированном бюджете Новосибирской области 25 процентов - это собственные доходы муниципальных образований всех уровней, начиная с крупных городов и заканчивая сельскими поселениями. И мы добавляем еще 30 процентов из областного бюджета. В итоге складывается так, что практически 50 процентов консолидированного бюджета направлено на муниципальные образования.
Наши возможности сегодня, областного бюджета, завершаются. При этом собственные доходы сельских поселений в бюджете 2006 года, а мы послезавтра будем рассматривать в первом чтении проект бюджета, собственные доходы сельских поселений - 36 процентов. Мы говорим частенько, что вообще нет никаких доходов, а опыт показывает, и мы уже предыдущие 2 года отработали в этих условиях, что 36 процентов сельские поселения имеют собственных доходов.
Округа, а это крупные города, практически областного значения, - 66 процентов, ну а районы имеют сегодня доходную часть 11 процентов. Вот вам и решение всех внутрирайонных, межмуниципальных отношений, в том числе тех вопросов, которые сегодня лежат на уровне районов.
Поэтому, коллеги, я все-таки сторонник этого и поддерживаю Евгения Викторовича Бушмина в том, что сегодня надо существенно перераспределить налоговые источники (о чем говорил Владимир Семенович) в пользу муниципальных образований через консолидированные бюджеты субъектов. И сделать это за счет федерального бюджета.
Наверное, каждый из нас может подсчитать соотношение налоговых доходов на территории каждого субъекта. Картинка складывается все печальнее и печальнее. Было время (5-7 лет назад), когда мы имели распределение 50 на 50, сегодня 65 процентов у федерального бюджета, а 35 остается на территории субъектов. Во всяком случае, такая динамика в рамках "Сибирского соглашения" Сибирского федерального округа.
Поэтому я хотел бы выступить защитником (Борис Алексеевич, может быть, апеллируя немного к Вам) того, чтобы муниципальные образования имели собственную налоговую базу, налоговые источники. После этого они действительно обретут собственную налоговую базу, поскольку это даст им необходимость заниматься созданием производств и налогооблагаемой базы.
На селе, особенно для сельских поселений - целина не паханная. Но в этом же законе, Владимир Семенович, мы лишили муниципальные образования всех уровней права заниматься созданием муниципальных предприятий, как необходимого этапа для переходного периода в формировании налогооблагаемой базы. Это первое.
И второе. Уважаемые коллеги, тема сегодняшнего разговора повторяется с особой периодичностью, и в последнее время, по-моему, все чаще. Я с удовольствием послушал доклад Евгения Борисовича Люлина. Действительно емкий, действительно кричащий доклад о тех проблемах, с которыми субъекты остаются один на один. И выступления Владимира Алексеевича Варнавского, и Евгения Викторовича Бушмина с удовольствием послушал. Хотел больше услышать от Антона Германовича Силуанова, при том, что действительно сегодня Минфин пытается спасти муниципальную реформу, местное самоуправление своими методами, которые ему пока законодательно удается сделать.
У меня следующая просьба к Сергею Михайловичу, Любови Константиновне: давайте мы еще раз проанализируем... Я полностью подписываюсь под этим решением. Можно еще что-то добавлять в это решение, и были хорошие предложения. Но давайте проанализируем, а что все-таки сделано?
Смотрите, Государственная Дума и Совет Федерации - все "за", вносят предложения, пытаются довести их до конца. Комитет Думы тоже бьется за это дело. Минфин тоже участвует. А кому не хватает политического рвения, чтобы нам принять наиболее правильное и оперативное решение и не загонять в угол? Отсрочка до 2009 года ничего не даст, три года пролетят в одно мгновение. И практически можем оказаться на том же месте.
Скажу честно, что многие наши инициативы так вот и завершаются... Объяснение простое: надо согласовывать с Администрацией Президента. Давайте донесем до Президента необходимость (кричащее положение со стороны всех субъектов) принятия подобных решений для того, чтобы были приняты более оперативные меры, чтобы местное самоуправление с 2006 года не оказалось брошенным на самовыживание.
С.М.МИРОНОВ
Спасибо, уважаемый Виктор Васильевич.
Уважаемые коллеги, прежде чем я предоставлю слово следующему выступающему, хочу обратить ваше внимание на то, что по сложившейся практике все решения нашего Совета законодателей в обязательном порядке направляются (в том числе) и Президенту Российской Федерации. И Президенту как раз в первую очередь.
Юрий Павлович, напишите записочку.
Я предоставляю слово председателю Государственного Собрания Республики Мордовия Валерию Алексеевичу Кечкину.
ск
В.А.КЕЧКИН
Уважаемый Сергей Михайлович, уважаемые коллеги! Я тоже коротко, хотя набросков было много.
Внедряя у себя в Мордовии механизм поддержки развития местного самоуправления через систему внутренних региональных межбюджетных финансовых отношений, мы убедились, насколько эта задача трудоемкая и сложная. Для ее решения нужна творческая системная и очень серьезная работа.
А то, как сегодня начинает реализовываться 131-й закон, убеждает нас, что на продуманную системную работу федеральные органы власти, к сожалению, пока не настроены. Можно привести массу примеров, подтверждающих именно это.
Из-за действий федерального центра, постоянно перетягивающего финансовое одеяло на себя, мы вынуждены укреплять финансовую базу местного самоуправления за счет ослабления регионального, то есть республиканского, бюджета. Потери регионального бюджета из-за этого только у нас в одной республике составляют более 2 млрд. рублей в год.
Наш опыт убедительно показывает, что не будет у нас в стране устойчиво развиваться местное самоуправление до тех пор, пока федеральный центр не осознает вот эту свою прямую ответственность за укрепление и развитие муниципальных образований, являющихся основой экономической и социальной жизни всего нашего общества.
Поэтому первым шагом в решении этой проблемы должно стать установление порядка, при котором все затраты регионов на поддержку своих муниципалитетов возмещались бы федеральным бюджетом.
Кстати, эти предложения мною высказывались на одном из совещаний здесь, в Совете Федерации, Кудрину Алексею Леонидовичу. Он их, казалось бы, поддержал. И в соответствии с этой поддержкой от Государственного Собрания Республики Мордовия мы внесли в Госдуму поправку в действующий федеральный закон с формулировками установления именно такого порядка поддержки муниципалитетов. Но из Госдумы мы получили, к сожалению, только отписку.
Неурегулированность в базовой финансовой сфере функционирования местного самоуправления не позволяет нам переходить к следующему, не менее важному этапу реализации закона о местном самоуправлении - наделению этого уровня власти дополнительными очень серьезными полномочиями.
Ведь этот независимый уровень управления должен уже с 1 января 2006 года, то есть там, где в полном объеме он будет внедряться, самостоятельно решать все решаемые сегодня региональной властью и правовые, и земельные, и имущественные, финансовые и другие проблемы.
Поэтому эти все проблемы предметно обсуждались на "круглом столе", который Вы провели, уважаемый Сергей Михайлович, у нас в Мордовии.
После того разговора Государственная Дума внесла в этот закон некоторые поправки, но от этих поправок закон становится не только более жизнеспособным, а, на наш взгляд, наоборот, после них нависает угроза искажения самой идеи становления развития местного самоуправления.
В соответствии с этими поправками базовый муниципальный налог с продаж не восстанавливается, а с 1 января 2006 года на финансовое обеспечение жизни муниципалитетов устанавливаются некоторые виды налогов. Это правильно, это хорошо. Но в эти стесненные рамки вновь возможности регионов этими поправками как бы устанавливаются, что ли, так сказать, загоняются.
И еще. Сама идеология этого закона статична, консервативна, она направлена не на развитие, не на продолжение этого развития.
Этим законом консервируются убожество, необустроенность населенных пунктов, бездорожье. Не обозначается необходимость решения крайне жизненных для муниципального образования вопросов социальной сферы, жилищного обустройства, строительства дорог, газификации, водоснабжения сел, их обеспечения дошкольными и школьными учреждениями, очагами здоровья, культуры и так далее.
Мордовия готова к полной реализации этого закона с 1 января 2006 года, но коль этим законом, вот этими поправками, теперь рушится весь наработанный нами механизм финансирования муниципалитетов, то смысл в его полномасштабной реализации для нас под очень большим вопросом. То есть смысл этого под большим вопросом.
Поэтому я бы, например, сегодня, Сергей Михайлович, все-таки внес предложение в решении, которое мы будем принимать, признать этот закон недоработанным и предложить Президенту и Федеральному Собранию приостановить его дальнейшую реализацию на один год, расширить состав комиссии по основательной доработке этого закона, принять его в доработанном виде к 1 сентября будущего года и полномасштабное внедрение реализовать по всем регионам уже с 1 января 2007 года.
ол
Конечно, это тяжелые решения. Уже колесо раскручено. Но мы обречем, если не сделаем, этот второй закон на бесконечное латание, а становление российского местного самоуправления затянем еще на десятки лет. Спасибо за внимание.
С.М.МИРОНОВ
Спасибо.
Я предоставляю слово для очень краткого выступления в пределах трех-четырех минут Марку Жановичу Хасаинову, председателю Законодательного Собрания Тверской области.
Подготовиться Гладкову Юрию Павловичу.
М.Ж.ХАСАИНОВ
Спасибо, Сергей Михайлович, я постараюсь уложиться.
Я хотел бы на примере Тверской области сказать, как не надо жить по межбюджетным отношениям.
Сегодня в Тверской области внесен закон о бюджете на 2006 год. Что же он из себя представляет. Я просто хотел бы, чтобы коллеги послушали и так не делали. Внесен закон, в котором не предложено ни одной целевой программы. Ни одной, подчеркиваю. Так же точно было в 2005 году, когда был внесен закон, не была внесена одна из самых главных программ, я считаю, то есть фонд муниципального развития, все наши стройки, там порядка 300 млн. рублей. Приняли мы ее в октябре. Представляете, что мы за 10 месяцев ничего не построили. Сейчас нет ни одной целевой программы.
Что касается централизации средств. Я, кроме того, что являюсь председателем Законодательного Собрания, еще и мэр города Вышнего Волочка. Знаете, есть такой городок между Москвой и Санкт-Петербургом, в нем 56 тысяч жителей. Бюджет у нас порядка 320 млн. рублей. Город недотационный. Из 320 млн. рублей собственные доходы - 122 миллиона. Все остальное через всякие фонды: это софинансирование, выравнивание, вы сами все прекрасно знаете. То есть желания зарабатывать у недотационной территории абсолютно никакого нет. Я не говорю обо всем остальном. В бюджетах муниципальных образований два года отсутствует налог на прибыль, все централизовано в областном бюджете. В бюджетах муниципальных образований нет налога на имущество организаций, все в областном бюджете. Какой интерес у муниципальных образований после всего этого?
Есть у меня и конкретное предложение. Конечно, оно, может быть, немножко фантастическое. Но тем не менее просто задуматься о том, что, может быть, на уровне Бюджетного кодекса прописать когда-то в далеком будущем, чтобы все налоги... чтобы не было у нас федеральных, региональных, местных. Есть налог - пускай дробится. Вот федеральный бюджет, вот бюджет субъекта, вот муниципальный бюджет, ну, хотя бы второго уровня, если первого, то слава Богу. Если такое решение, или какой-то вариант из этого решения может быть приложен к нашему сегодняшнему, было бы очень отрадно. А так, коллеги, конечно, на коротком примере, за три минуты много не расскажешь. Бюджет, конечно, будем принимать, будем воевать... Не знаю, как мы его примем, но ситуация такая.
По 131-му закону все очень и очень сложно. Что-то, наверное, сделаем, что-то из этих 27 полномочий будем принимать, но пока совершенно неясно что, а на дворе уже 25 октября. Спасибо. Я уложился, Сергей Михайлович.
С.М.МИРОНОВ
Спасибо.
Также для краткого выступления я предоставляю слово заместителю председателя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Юрию Павловичу Гладкову. Очень кратко.
Уважаемые коллеги, я бы хотел внести предложение. Здесь представитель Министерства финансов говорил о том, что они выделили деньги на обучение. Я бы предложил в рамках этой программы, в рамках этих денег создать федеральную школу муниципальных менеджеров и обучать их в этой школе. И любые муниципалитеты могли бы приглашать менеджеров для того, чтобы, может быть, даже глав администрации не выбирать из своего состава, а приглашать и нанимать главу администрации, муниципального совета из этой школы для того, чтобы он мог научить зарабатывать свои деньги, а не просто стремиться к справедливому распределению межбюджетных трансфертов. Такая школа, такой совет управленцев по муниципальным образованиям есть в Соединенных Штатах. Их приглашают для управления в различные города Соединенных Штатов. Они очень эффективно работают. Спасибо.
С.М.МИРОНОВ
Спасибо.
Слово предоставляется председателю Читинской областной Думы Анатолию Павловичу Романову.
А.П.РОМАНОВ
Добрый день, уважаемый Сергей Михайлович, уважаемые коллеги. Я согласен с Борисом Алексеевичем Мальцевым в том, что мы уже много сделали для того, чтобы 131-й закон начал работать. Это не отчет о проделанной работе, это результат серьезного труда, который проделан за эти годы.
иш
У нас, кстати, выборы прошли еще в прошлом году, год назад. И у нас с нетерпением главы муниципальных образований, поселений ждут вступления в должность.
Но тем не менее при разработке проекта закона Читинской области об областном бюджете на 2006 год возникло достаточно много проблем. Но здесь говорилось уже о земельном налоге, о сборах налога на доходы физических лиц, я не буду на этом останавливаться, и достаточно много других предложений.
Но хотел бы некоторые вопросы осветить. Кроме того, серьезные проблемы по расчету доходной базы бюджетов муниципальных образований всех уровней возникают у незащищенных местных бюджетов от действий налогоплательщиков. В соответствии с положением статьи 78 Налогового кодекса Российской Федерации сумма излишне уплаченного налога подлежит зачету в счет предстоящих платежей налогоплательщиков по этому или иным налогам, погашения недоимки либо возврату налогоплательщику в порядке, установленном Налоговым кодексом.
А порядок таков, что без уведомления муниципалитета или района налогоплательщик вправе снять то, что он переплатил. Поэтому над этим вопросом нам надо очень серьезно работать. При расчете финансовых средств, необходимых для осуществления вопросов местного значения, впервые установленных федеральным законом, возникли сложности в связи с отсутствием фактических данных о количестве средств, необходимых для их выполнения. Поэтому при формировании бюджета области использовались расчетные данные, которые могут привести к неполному отражению фактических расходов и, как следствие, к необходимости пересчета сумм дотаций по итогам исполнения. Кроме того, на суммы дотаций, передаваемых из областного бюджета бюджетам муниципальных районов, городских округов и поселений значительное влияние оказывает высокая дотационность нашего региона. Расчетный дефицит консолидированного бюджета Читинской области в 2006 году - более 6 миллиардов. И поэтому вызывает очень серьезную озабоченность и беспокойство проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий", который будет рассмотрен Госдумой и Советом Федерации в декабре 2005 года.
Данный законопроект направлен на расширение круга полномочий и будет вступать в силу с 1 января. А финансирование будет рассмотрено по итогам за первое полугодие.
Следующий вопрос. На основании статьи 113 Трудового кодекса Российской Федерации минимальный размер оплаты труда устанавливается одновременно на всей территории Российской Федерации федеральным законом и не может быть ниже размера прожиточного минимума трудоспособного человека. В связи с этим опять возникает вопрос: чем же нам компенсировать это все, если в федеральном бюджете не будет предусмотрена эта компенсация? Только по области повышение заработной платы - около 2 миллиардов при дефиците бюджета в 1 миллиард. И достаточно много еще других предложений.
И последнее, что хотел бы сказать. В свете последних изменений, о которых нам говорили, есть несколько вариантов решения вопросов. На наш взгляд, Сергей Михайлович, есть проблемы и в этом плане. В случае если по итогам работы созданной в области комиссии, у нас такая комиссия есть, будет принят какой-то вариант решения... Поэтому возникают вопросы, связанные с передачей денежных средств на выполнение отдельных полномочий. И не совсем понятно, как это все будет происходить, как это все будет на деле. Надо очень внимательно смотреть здесь. Я согласен с Виктором Васильевичем Леоновым на предмет того, что очень серьезно нам надо работать совместно, очень серьезно работать над всеми изменениями. И, откровенно говоря, у нас настроение в области такое, что надо идти по выполнению этого закона в полном объеме. Спасибо.
С.М.Миронов
Спасибо.
Уважаемые коллеги, слова попросила Любовь Константиновна Слиска, первый заместитель Председателя Государственной Думы Федерального Собрания России. Пожалуйста, Любовь Константиновна.
Л.К.СЛИСКА
Спасибо, Сергей Михайлович.
Я просто хочу напомнить вам, сколько мы уже говорим о том, что у нас с января вступает в силу 131-й закон. Мы встречались на самых разных уровнях, мы встречались в субъектах Российской Федерации, в округах. Вот сегодня у нас здесь один представитель Министерства финансов, вообще хотелось бы видеть, наверное, более представительную структуру, может быть, не только Министра финансов, а всех, кто будет отвечать за эту реформу, которая пойдет у нас с 1 января. Очень бы хотелось, чтобы она прошла у нас без проблем, которые у нас были со 122-м законом.
Антон Германович, я обращаюсь к Вам. К сожалению, у нас еще не все порядки по 122-му закону Правительством утверждены. По 131-му сейчас уже говорили, по разделению собственности, тоже его пока нет. А до вступления закона в силу осталось всего два месяца. Я имею в виду разграничение собственности: федеральная, муниципальная, областная и прочее.
И еще есть ряд порядков, которые тоже ждут регионы. Их, к сожалению, нет. И обижаться на депутатов, членов Совета Федерации и представителей законодательных органов не надо, а надо это делать. Если вы обозначили себе эти задачи, значит, их надо выполнять. Не мы вам должны напоминать, а вы нам должны говорить: вот это сделано, вот это сделано. Сколько мы говорим о разграничении собственности? По-моему, с первого дня. И до сих пор ничего не сделано. Теперь, если говорить о бюджете 2005 года. Я, наверное, выражу мнение всех представителей законодательной власти субъектов.
ол
Все-таки хотелось бы, чтобы ошибок таких было поменьше. На 1 триллион 400 миллионов ошибиться в прогнозах, извините меня, это преступная ошибка, которая дорого нам всем будет стоить.
Следующее. Очень бы хотелось, чтобы в марте регионы получали продовольственные интервенции на закупки зерна, а не в августе, когда зерно уже скуплено на корню, потому что продовольственная безопасность - это одна из основ российской безопасности.
Коллеги, хотелось бы несколько слов сказать о качестве законопроектов, которые поступают от вас в Государственную Думу. Сейчас на рассмотрении комитетов находится более 300 законодательных предложений. Это то, что включено в порядок работы на осеннюю сессию.
К сожалению, должна констатировать, что 71 законопроект мы снова вернули вам, потому что не было заключения Правительства, которое имеет финансовые расходы и затраты из федерального бюджета. Но есть, к сожалению, такие ситуации, когда ваши коллеги направляют нам законодательные инициативы в законодательные акты РСФСР (у нас уже давно Российская Федерация) или в акты, которые давно силу утратили ... Или, когда вы готовите законодательную инициативу, вы не определяете круг и перечень законопроектов, которые в связи с вводом вашей предлагаемой нормы могут утратить силу, и за вас это, конечно, никто дорабатывать никто не будет.
Мы сейчас по итогам работы за 2005 год обязательно сделаем вам большой обзор Государственной Думы: сколько поступило, по каким причинам были отклонены. И я вас прошу обратить на это внимание.
Должна вам сказать, что с тех пор, как работает Совет законодателей, качество представляемых инициатив от субъектов Российской Федерации значительно улучшилось, но тем не менее все равно процент рассмотрения Государственной Думой составляет не больше 15.
Очень бы хотелось, чтобы вы обратили внимание на мои предложения и мои замечания, которые я сделала. Спасибо.
С.М.МИРОНОВ
Спасибо, Любовь Константиновна.
Уважаемые коллеги, будем завершать нашу работу. Я должен сказать, что все записки о выступлениях, которые поступили в президиум, я реализовал. Больше записок нет. Тем не менее не исключаю, что кто-то готов был выступать, но не выступил. Если есть письменные доклады, пожалуйста, передайте Александру Порфирьевичу Торшину, мы в стенограмму нашего заседания и в документы их включим.
Что касается подготовленного проекта решения. С моей точки зрения, и, думаю, вы согласитесь, было очень много здравых предложений от выступающих, поэтому по нашей традиции я бы рекомендовал президиуму Совета законодателей обобщить все предложения, подготовить заключительный документ в виде решения и потом уже его рассылать. Прежде всего, членам Совета законодателей и, как я уже выше говорил, в Администрацию Президента Российской Федерации, лично Президенту, в Правительство, нашим коллегам в Государственную Думу.
Уважаемые коллеги, на этом мы работу нашу завершаем...
Правильно. В "Разном". Прошу прощения. Абсолютно правильно.
Пункт 2 повестки дня - "Разное". Пожалуйста, вопросы заявления, предложения.
Б.А.МАЛЬЦЕВ
Уважаемые коллеги, я хотел сказать не очень популярную и не очень популистскую речь. Речь пойдет о статусе председателя, о статусе председателя законодательного (представительного) органа власти.
Сергей Михайлович, приезжает начальник из Москвы... В деревне у нас как? Губернатор, председатель думы, встречают. Председателя думы сажают в машину... с ефрейтором... в картеж. Это что за порядок? И Вы так, кстати, когда приезжали. Мне просто много пришлось ругаться, чтобы меня с Вами посадили в машину.
По идее вообще, когда Вы приезжаете, должны сказать: я сажусь с председателем думы, а губернатор пусть едет с милиционером. Нельзя все время куда-то заталкивать...
Второе. Смотрите, инаугурация Президента. 1300 приглашенных, на нас (80 человек) места не нашлось.
Татарстан родной. 2,5 тысячи приглашенных, на нас тоже места нашлось. День Победы - 5 тысяч приглашенных, из нас никого не пустили. На 50-летие Победы я сидел рядом с Клинтоном, а на 60-летие должен был сидеть "в Васюках". Это же не дело. Я считаю, что к нам надо относиться... Министру звонить бесполезно, даже никто трубку не возьмет. Заместителю Председателя Государственной Думы, члену "Единой России" две недели звонил, никто трубку не взял.
Л.К.СЛИСКА
Неправда.
Б.А.МАЛЬЦЕВ
Что неправда? Сходите, посмотрите. Не Вам. Почему Вам? Я говорю заместителю.
Л.К.СЛИСКА
Тогда называйте фамилии.
Б.А.МАЛЬЦЕВ
Фамилии не могу назвать.
Л.К.СЛИСКА
Почему?
Б.А.МАЛЬЦЕВ
Потом вообще не пустят не туда. Он мой хороший друг... Трубку не берут. Поэтому я считаю, что в обществе зреет недовольство, но кто-то... Если у нас не будет никакого авторитета...
ск
Это меня вытолкнул Варнавский, вы имейте в виду.
С.М.Миронов
Это видно было.
Б.А.МАЛЬЦЕВ
Теперь второе. Мелочь, но я был в этом году три дня в Сочи по делам, по личным делам, конечно. Приезжаю в депутатскую. Меня не пускают. Почему? Достаю наше удостоверение, которое вы дали. Нет. Смотрим список. Мэр районного центра нашей области имеет право, а я не имею права, нас там нет. Губернаторы, мэры городов... Почему вы нас выгнали отсюда? За что?
Теперь поликлиника. Вот нас всего 80 человек, в поликлинику в Москве мы попасть не можем. Почему люди, которых мы сюда направили, ходят, а мы, председатели дум, в поликлинике... отогнали нас, 80 человек... Казна прямо сейчас умрет.
Путевки. К путевкам вообще нас близко не пускают. Что же это такое? Что, мы разорим страну, что ли? Что мы делаем?
И последний вопрос. Здесь сидят генералы, гражданские, но генералы. Что говорил Наполеон: "Армия непобедима, когда генерал получает достойную пенсию". Какую пенсию получат эти генералы, здесь сидящие? Какую? 3200 рублей. Вы посмотрите, что Боос сказал. Боос, несмотря на то что он проработал столько лет в Государственной Думе, как был младшим научным сотрудником, так и остался им. Нормальный человек такого решения... Прийти в губернаторы и начать издеваться над стариками, причем над великими стариками, которые создали эту область, лишить их 30-рублевой добавки... Мне просто стыдно. Кстати говоря, другие тут начали готовиться... Вот машет головой. Ну, давайте мы по этому вопросу будем иметь какое-то свое мнение, чтобы нас уважали.
Я считаю, что о статусе председателей законодательных (представительных) органов власти должен быть особый разговор, Сергей Михайлович. Надо кончать это дело.
С.М.Миронов
Спасибо. Вы знаете, коллеги, я считаю, что многое, о чем говорил Борис Алексеевич, действительно надо менять в правильную сторону. В этой связи, Александр Порфирьевич, даю Вам поручение: подготовьте обобщение. И сразу хочу сказать, не всё, что говорил Борис Алексеевич, реализуемо. Но многое должно быть действительно реализуемо, прежде всего в самом принципе отношения к законодательной власти в России. Вы - это самый цвет законодательной власти в России, потому что основная у нас власть именно в регионах. И в этой связи многие положения, о которых говорил Борис Алексеевич, действительно нужно подправлять. Поэтому, Александр Порфирьевич, доложите мне, и будем вмешиваться, будем решать.
И еще заявления, объявления, предложения, коллеги, есть? Нет.
Александр Порфирьевич, пожалуйста, объявление.
А.П.Торшин
Уважаемый Сергей Михайлович, уважаемая Любовь Константиновна! Позвольте мне реализовать поручение Фарида Хайрулловича Мухаметшина, председателя Государственного Совета Республики Татарстан, и сделать два объявления.
Первое. Сегодня в 15 часов будет "круглый стол" на тему "Стратегия развития регионов России: опыт и перспективы". Приглашаются все желающие, будет большая делегация из Татарстана. И завтра по окончании пленарного заседания состоится открытие выставки, посвященной 1000-летию Казани. Приглашаются все желающие.
С.М.Миронов
Я просто добавлю, коллеги. Действительно, сегодня и завтра много мероприятий в Совете Федерации, посвященных 1000-летию Казани. Коль скоро вы здесь, мы с большим удовольствием приглашаем вас на все наши мероприятия.
Коллеги, спасибо, будем заканчивать. Еще раз напоминаю: в час дня мы с вами встречаемся на протокольном мероприятии на 1-м этаже. Спасибо. До встречи.
