`Использование информационных технологий в финансовомНазад
`Использование информационных технологий в финансовом
Россия вступила в третье тысячелетие. Все россияне надеются, что XXI век для России будет сопровождаться развитием экономических отношений на ее территории, т.е. развитием производства, увеличением количества инвестиций, снижением темпов инфляции, что в конечном итоге приведет к оздоровлению экономики и государственных финансов и обеспечит выход из экономического кризиса. И, наконец-то, по уровню жизни Россия сравняется с ведущими странами мира. Но достижение такого уровня развития, а также финансовой стабилизации немыслимо без хорошо и надежно функционирующей системы государственного финансового контроля.
Поскольку организация государственного финансового контроля - задача, решаемая в нашей стране впервые , поэтому формы, методы и технологии финансового контроля еще далеки от совершенства и нуждаются в их постоянном развитии.
Масштабность данной задачи определяется многообразием деятельности государственных органов. При этом каждый государственный орган является уникальным в порядке своих полномочий, правовых и материально-финансовых средств для осуществления своей деятельности. Поэтому поиск эффективных способов контроля за исполнительной властью - одна из наиболее актуальных и наукоемких задач сегодняшнего дня.
Можно смело заявить - Государственный финансовый контроль - это две стороны одной "медали", одна из которых определяется сложностью объекта, а другая отражает многообразие и систему взаимодействия составных комплексов и элементов в процессе жизнедеятельности государства. Основой для раскрытия и анализа этих двух сторон должен явиться системный подход с его мощным современным арсеналом.
Что предполагает системный подход к проблеме государственного финансового контроля? Прежде всего, поиск механизмов целостности, путей взаимодействия контрольно-счетных и правоохранительных органов различных уровней, законодательное обеспечение их организации и функционирования, закрепление координационных связей между ними, единую методологию совместной деятельности и создание единого информационного пространства.
Создание единой системы государственного финансового контроля позволит решить вопросы информационного взаимодействия финансовых органов с правоохранительными, обеспечивающими экономическую безопасность государства, и станет наглядным свидетельством тому, что контрольно-счетные органы могут работать вместе для обеспечения экономической безопасности страны.
Поскольку бюджетный процесс охватывает четыре различающихся стадии бюджетной деятельности, а именно: составление проекта бюджета; его рассмотрение и утверждение; исполнение; составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение, то система мониторинга должна быть уникальной для каждого этапа.
Основной задачей мониторинга социально-экономической системы является расчет текущих значений индикаторов ее состояния, прогноз их изменения, анализ отклонений от допустимых значений и формирование информационно-аналитической базы.
На первом этапе бюджетного процесса на основе результатов анализа социально - экономической обстановки должны быть сформированы множества индикаторов для оценки и прогнозирования состояния социально-экономической сферы, разработаны комплексы моделей и инструментальных средств определения их значений.
В процессе анализа вариантов развития необходимо учитывать различные социально-экономические факторы, такие как, темпы роста или уменьшения процесса поступлений в бюджет, налоговые ставки, объем доходов населения и потребительских расходов, темпы инфляции, общая численность занятых в народном хозяйстве и др.
Первая стадия бюджетной деятельности это высший уровень государственного финансового контроля, он осуществляется один раз в процессе формирования и принятия закона о бюджете на каждый год.
После принятия бюджета должен начинаться мониторинг исполнения бюджета, который заключается в том, что Минфин исполняет расходную часть, а Казначейство, выступая в роли главного контролера, является конечным участником выдачи бюджетных средств. Но после того как деньги перечислены бюджетополучателям, должна, начинаться третья стадия-контроль по факту использования бюджетных средств. Именно на этой стадии и фиксируется 80-90% всех финансовых нарушений. В терминах системного анализа такие технологические участки называются "узким местом" и именно они должны "расшиваться" в первую очередь.
Здесь можно было бы и перейти к реализации системы мониторинга на данном этапе, но анализ только расходной части бюджетного процесса не охватывает всего перечня задач, стоящих перед контролирующими органами. В частности, Счетная палата должна контролировать не только поступление и расходование федеральных государственных средств с точки зрения полноты, своевременности, эффективности, законности, но и проверять все "государственные органы, органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, если они используют федеральную собственность либо управляют , а также имеют... налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества."
Поэтому становится очевидным, что для проведения финансового контроля Счетной палате далеко не достаточно информации, получаемой только из Минфина и Казначейства или Центробанка.
А для того, чтобы иметь подробную "картину" о прохождении бюджетного процесса и об управлении государственными ресурсами Счетной палате необходимо иметь доступ к полной информации о финансово-хозяйственной деятельности всех бюджетополучателей и всех участников бюджетного процесса. На основе данных мониторинга могли бы выявляться и предотвращаться финансово-экономические злоупотребления, а также осуществляться прогнозирование и оценка тяжести возможных последствий.
Что сегодня на практике мы имеем в контрольно-счетных органах?
В ряде регионов ведутся разработки моделей анализа и прогнозирования бюджетных и социально-экономических процессов, но пока число модельных комплексов, доведенных до практического использования в экспертно-аналитической деятельности контрольно-счетных органов, очень мало.
И причин здесь несколько. Во-первых, неадекватность моделей реальным объектам контроля. Во-вторых, отсутствие ретроспективных за несколько лет рядов для статистической обработки и прогнозирования поведения исследуемых процессов. В-третьих, отсутствие технологии удаленного доступа к информационным ресурсам всех участников бюджетного процесса, включая бюджетополучателей. И, пожалуй, самой тяжелой и нерешенной проблемой, не позволяющей проводить текущий контроль в реальном масштабе времени, является отсутствие правовых норм, обязывающих бюджетополучателей обеспечивать контролирующие органы доступом к их базам данных о финансово-хозяйственной деятельности.
Все это приводит к тому, и это уже отмечалось в выступлениях, что полную информацию об исполнении бюджета контрольно-счетные органы имеют практически один раз в год
.
В "Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года", одобренной Постановлением Правительства от 16 августа 2000г. отмечено, что "Региональные и местные бюджеты остаются недостаточно прозрачными, отсутствует целостная система мониторинга состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами, результаты которой были бы доступны не только органам власти разных уровней, но и населению, инвесторам и кредиторам".
Здесь следует обратить внимание на статьи Федерального закона 1995 года "Об информации, информатизации и защите информации", где сказано:
Запрещено относить к информации с ограниченным доступом документы, содержащие информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, об использовании бюджетных средств о состоянии экономики и потребностях населения". Пользователи - граждане, органы государственной власти, органы местного самоуправления обладают равными правами на доступ к государственным информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед владельцами этих ресурсов необходимость получения запрашиваемой информации. Доступ физических и юридических лиц к государственным информационным ресурсам является основой осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления...".
Именно из-за отсутствия оперативной информации о финансово-хозяйственной деятельности всех участников бюджетного процесса государственный финансовый контроль практически не выполняет предупредительно-профилактических функций, выступает, как правило, лишь регистратором нарушений, а не инструментом их предупреждения.
Все контролирующие органы используют только метод, так называемого "последующего" контроля, то есть какое-либо событие уже произошло, допущены нарушения, финансы растрачены, время упущено, и только после этого контрольные органы изучают проблему и предлагают меры наказания.
Противодействие лишь последствиям неблагоприятных ситуаций, существенно снижает эффективность проверок.
Такой контроль не эффективен и не созидателен.
Да и как он может быть эффективным и созидательным, если, как уже говорили выступающие, 90% (!) затрат идет на сбор, конвертацию и фильтрацию первичных данных.
Мы говорим о новых информационных технологиях, а сами продолжаем оставаться и строить свои системы на основе централизованных баз данных. Это уже скорее не вчерашний, а позавчерашний день. Тем более, что уже давно проработана и научно и практически теория распределенных баз данных.
Только с появлением новых информационных технологий стало возможным в полной мере обеспечить открытость бюджета. Глобальная компьютерная сеть "Интернет" позволяет довести информацию о бюджете до всех заинтересованных сторон.
Можно с уверенностью заявить, что системный подход с его мощным современным арсеналом, технология интеграции информационных ресурсов и мониторинг за всеми участниками бюджетного процесса позволят реализовать концепцию "прозрачного бюджета" и обеспечить возможность в реальном масштабе времени контролировать расходы и доходы каждого бюджетополучателя.
Как можно все это реализовать?
Поскольку основной вид государственного контроля - финансовый, а вся деятельность любого учреждения выражается в финансовых операциях, то разумнее всего поставить механизм контроля именно у "финансовых ворот" - финансово-хозяйственной деятельности.
Важную роль в осуществлении финансового контроля играет уровень организации финансового учета в стране. Учет представляет собой количественную регистрацию фактов и явлений. Без учета, регистрации и систематизации общественных явлений и процессов, без мониторинга финансово-хозяйственной деятельности участников бюджетного процесса невозможно создать полноценную систему государственного финансового контроля. Учет - один из важнейших способов получения информации, основа рационального управления. Именно учет создает предпосылки формирования системы бухгалтерского учета, необходимого для социально-экономического развития общества.
Вместе с тем, в задачи учета не входит оценка по тем или иным критериям. Такая оценка входит в задачу управления и контроля. С этого момента и начинается финансовый контроль, который связан с анализом данных и наблюдений.
Система финансов государства охватывает все виды денежных потоков, поэтому финансовый контроль становится многоуровневым и всесторонним и должен сопровождать весь процесс движения денежных средств, включая и стадию осмысления финансовых результатов.
Главным объектом финансового контроля должна стать не только отчетная документация бюджетополучателя, но и информация по всем платежным документам, подтверждающим движение средств, первичным учетным документам, информация по операциям с ценными бумагами, с имуществом и т.д.
Анализ содержания задач финансового контроля, их сложность, масштабность и многогранность показывают, что в современных условиях только создание распределенной информационной системы Счетной палаты, имеющей доступ к информации о финансово-хозяйственной деятельности, всех федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций, построенная на современных средствах вычислительной техники и средствах связи, позволит значительно оптимизировать подготовку и процедуру проведения финансового контроля. В этой связи современная информационная технология должна обеспечить представление сотрудникам Счетной палаты необходимых информационных продуктов, обладающих свойствами достоверности, актуальности и оперативности, простоты и удобства.
Интеграция различных видов информации, необходимость многоаспектного и информационного обслуживания различных групп пользователей в рамках одной распределенной системы ставит при проектировании информационной системы Счетной палаты ряд сложных технических проблем, к основным из которых относятся: синтез структуры, как крупно-масштабной развивающейся системы, разработка методов стандартизации и унификации технологии доступа к интересуемым информационным ресурсам; разработка методов планирования развития информационной системы, включая вопросы расширения контролируемых органов, расширение круга решаемых задач, подключение финансовых и правоохранительных органов, образуя Единое информационное пространство государственного финансового контроля.
Принцип "одного окна" к базам данных бюджетополучателей из информационной системы Счетной палаты, позволит оптимизировать затраты на проведение финансового контроля за счет устранения дублирования при проведении ревизий, использования результатов деятельности других финансовых органов.
Создание Единого информационного пространства государственного финансового контроля в условиях формирования законодательства и методологии финансового контроля превращается в многоэтапный процесс, в котором, в первую очередь, создаются внутренние информационные системы Счетной палаты, расширяются их функциональные и технические возможности, реализуются вертикальные, а затем и горизонтальные информационные связи с базами данных всех участников бюджетного процесса, образуя постепенно распределенную информационную систему Счетной палаты, как будущее ядро Единого информационного пространства Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, а в дальнейшем - всех финансовых и правоохранительных органов. В период разработки и дальнейшего развития Единой информационной системы очень важно уже на начальном этапе выполнить ряд требований, реализация которых в дальнейшем обеспечит "безболезненную" интеграцию информационных систем контрольно-счетных органов.
Речь идет о решении Государственной комиссии по информатизации рекомендовать всем федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ведомствам и организациям при создании за счет федерального бюджета и региональных бюджетов информационных систем руководствоваться принципами открытых систем и включать требование на соответствие необходимым стандартам в Техническое задание на их разработку и внедрение.
Завтра Вам будет продемонстрирована система финансового контроля Фонда социального страхования Российской Федерации, реализованная на основе новейших XML и OLAP технологий. Эти новые информационные технологии никак не привязаны к предметной области и могут быть заложены в основу Единого информационного пространства государственного финансового контроля. (Наглядный пример. Подошли по-новому - отказались от сбора данных).
Система финансового контроля Фонда обеспечивает оперативный сбор и анализ данных о финансово-экономической деятельности всех налогоплательщиков и исполнительных органов Фонда, а также полное и всестороннее обеспечение информацией руководящего состава и специалистов Фонда.
Финансовый контроль обеспечивает проверку текущей финансово-хозяйственной деятельности всех исполнительных органов Фонда, выполнения ими программ государственных гарантий по социальному страхованию, рационального использования материально-технических, кадровых и финансовых ресурсов, в результате чего руководству Фонда удалось реализовать принцип "прозрачного бюджета".
Кроме обычных запросов к базе данных конкретного регионального отделения в системе финансового контроля предусмотрены так называемые циркулярные запросы. Один и тот же запрос "веером" рассылается сразу во все 89 региональных отделений (либо по округам) и в реальном масштабе времени производится параллельная обработка распределенного по всей стране банка данных. Практика показала, что для выполнения сложных запросов на получение аналитических отчетов, справок или сводок к распределенной по всей территории Российской Федерации базе данных, содержащей информацию о 3 000 000 налогоплательщиках, миллионах платежей и десятков миллионов отчетов требуется не более 30-60 секунд.
И при этом всю эту информацию можно получить с помощью обычного компьютера сотового телефона, где есть сеть МТС или Билайн. Вы можете ехать в машине, находиться в командировке в любой точке земного шара, где есть обычная сотовая связь, и получить необходимую информацию.
Для того, чтобы проконтролировать деятельность регионального отделения или налогоплательщика, необходимо проанализировать тысячи первичных документов, и во время ревизии провести такую работу на должном уровне достаточно сложно. И только с внедрением системы финансового контроля у ревизоров Фонда появилась возможность предварительно обработать с помощью ЭВМ всю необходимую информацию и все возникшие вопросы разрешить уже непосредственно при ревизии.
Следует обратить внимание, для того, чтобы воспользоваться преимуществами новых информационных технологий, должны быть соблюдены определенные программно-технические требования к информационным системам.
Как видится реализация предложенной системы государственного финансового контроля?
Одобренная 28 июня 2001 года Правительством Российской Федерации программа "Электронная Россия", направленная на "координацию действий государственных органов власти всех уровней в области развития и массового распространения информационных и коммуникационных технологий в экономике и государственном управлении", могла бы оказать существенную помощь контрольно-счетном органам субъектов Российской Федерации.
Можно не сомневаться, что если результатом выполнения программы "Электронная Россия" явилась бы полноценная система государственного финансового контроля, способствующая повышению эффективности государственного управления, развитию гражданского общества, а также привлечению к регионам России внимания потенциальных инвесторов, то это было бы наилучшим практическим результатом выполнения программы.
"Финансовый контроль и новые информационные технологии"
