Андрей Дементьев: О целевой структуре отрасли в постреформенный период и подготовке нормативно-правовой базы ее функционированияНазад
Андрей Дементьев: О целевой структуре отрасли в постреформенный период и подготовке нормативно-правовой базы ее функционирования
Доклад заместителя министра промышленности и энергетики Российской Федерации Андрея Дементьева на парламентских слушаниях "О законодательном обеспечении завершающего этапа реформирования единой энергетической системы России"
В начале выступления хотел бы сказать о предпосылках реформирования электроэнергетики.
Еще в 1980-х годах в электроэнергетике страны стали проявляться признаки стагнации: производственные мощности обновлялись заметно медленнее, чем росло потребление электроэнергии.
В 1990-е годы, в период общеэкономического кризиса в России, объем потребления электроэнергии существенно уменьшился, в то же время процесс обновления мощностей практически остановился.
Общая ситуация в отрасли характеризовалась следующими показателями:
По технологическим показателям (удельный расход топлива, средний коэффициент полезного действия оборудования, рабочая мощность станций и др.) российские энергокомпании отставали от своих аналогов в развитых странах.
Отсутствовали стимулы к повышению эффективности, рациональному планированию режимов производства и потребления электроэнергии, энергосбережению.
В отдельных регионах происходили перебои энергоснабжения, существовала высокая вероятность крупных аварий.
Отсутствовала платежная дисциплина, были распространены неплатежи.
Предприятия отрасли были информационно и финансово "не прозрачными".
Доступ на рынок был закрыт для новых, независимых игроков.
Все это вызвало необходимость преобразований в электроэнергетике, которые создали бы стимулы для повышения эффективности энергокомпаний и позволили существенно увеличить объем инвестиций в отрасли.
Дореформенная структура отрасли, которую составляли преимущественно небольшие и непрозрачные вертикально-интегрированные АО-энерго, в основном контролируемые РАО "ЕЭС России", и федеральные электростанции, не позволяла добиться устойчивого развития электроэнергетики.
В начале реформирования отрасли Правительство Российской Федерации определило следующие главные цели:
- повышение эффективности предприятий отрасли, создание условий для ее развития на основе стимулирования инвестиций,
- обеспечение надежного и бесперебойного энергоснабжения потребителей, уделив при этом особое внимание социальной защите населения.
Для реализации этих целей реформа проводится по нескольким направлениям.
Структурная реформа - это либерализация потенциально конкурентных секторов (генерация, сбыт, ремонт и сервис), переход под контроль государства естественно-монопольных видов деятельности (диспетчеризация, передача электроэнергии). Региональные вертикально-интегрированные АО-энерго разделяются по видам деятельности, выделившиеся компании объединяются в укрупненные межрегиональные (ТГК, ОГК, МРСК) и национальные (ФСК, СО-ЦДУ) организации. Укрупнение необходимо для обеспечения инвестиционной привлекательности и финансовой устойчивости компаний.
Структурная реформа к настоящему моменту времени в основном закончена. На сегодняшний день разделены почти все запланированные к разделению АО-энерго (67 компаний), созданы все ОГК, завершено формирование большинства ТГК, созданы системообразующие компании (ФСК, СО-ЦДУ, АТС), идет консолидация сетевого комплекса.
Завершающим этапом структурной реформы станет реорганизация РАО "ЕЭС России". Принятая схема реорганизации предполагает выделение из РАО "ЕЭС России" компаний целевой структуры отрасли - 20 тепловых генерирующих компаний, ГидроОГК, ФСК, СО-ЦДУ, Холдинга межрегиональных распределительных компаний (МРСК), Холдинга "Энергетические системы Востока", ИнтерРАО ЕЭС, с распределением акций выделенных компаний между всеми акционерами ОАО РАО "ЕЭС России" - частными и государством.
В результате реорганизации большая часть генерирующих компаний перейдет в руки частных инвесторов, государство получит контроль над важнейшими естественными монополиями отрасли (ФСК, СО-ЦДУ) и ГидроОГК. Принятая схема реорганизации позволяет минимизировать расходы из государственного бюджета на повышение доли Российской Федерации до установленных законом в капитале ФСК 75%+1 акция, и до контрольного пакета - в ГидроОГК. В Системном операторе доля государства будет доведена до 100%.
Миноритарным акционерам в результате реорганизации достанется меньше акций ФСК и ГидроОГК, но при этом будет увеличена их доля в тепловых генерирующих компаниях.
Таким образом, будет, с одной стороны, усиливаться конкуренция между частными компаниями, что позволит рассчитывать на снижение издержек и модернизацию отрасли. С другой стороны, усиливаются возможности государства по непосредственному (минуя корпоративные процедуры РАО "ЕЭС России") регулированию отрасли.
Далее, хотел бы остановиться на таком направлении реформирования как, реформа рынка. Это создание условий для свободного обращения электроэнергии на оптовом и розничном рынках. Создание благоприятных условий для инвестиций путем завершения либерализации на оптовом рынке электроэнергии, установления рыночных отношений при торговле мощностью и предоставлении услуг по обеспечению системной надежности.
К настоящему времени в основном сформирована инфраструктура целевой модели рынка. Успешно функционируют основные сектора оптового рынка электроэнергии (рынок "на сутки вперед", балансирующий рынок). С августа прошлого года начали работать розничные рынки.
При разработке правил работы рынков электроэнергии Правительство исходило из двух важнейших соображений. Во-первых, требовалось подготовить инфраструктуру, нацеленную на работу в условиях полной либерализации рынков. Во-вторых, необходимо было избежать возможных шоков при либерализации, защитить интересы потребителей (в первую очередь, населения), с учетом интересов развития отрасли.
Эту сложную задачу удалось решить. Поставка электроэнергии на оптовом рынке осуществляется в рамках двусторонних договоров между потребителями и производителями, условия большей части таких договоров регулируются государством. Таким образом, фактически сегодня большая часть электроэнергии (около 90%) продолжает поставляться по регулируемым тарифам. При этом созданы условия для постепенной (этот процесс растянут до 2011 года) замены регулируемых договоров свободными. Таким образом, удалось сделать переход к полностью свободному рынку электроэнергии плавным и предсказуемым для всех участников.
Параллельно с либерализацией оптового рынка идет либерализация розничных рынков. При этом действующие Правила предусматривают разностороннюю защиту интересов потребителей от возможных злоупотреблений со стороны поставщиков. В числе таких защитных мер, прежде всего, нужно упомянуть институт гарантирующих поставщиков, которые обязаны заключить договор с любым обратившимся к нему потребителем. Условия деятельности гарантирующих поставщиков строго регламентируются. Правилами розничных рынков осуществляется многосторонний контроль над их деятельностью на федеральном и региональном уровнях. Прописаны варианты действий при неисполнении энергосбытовой организации своих обязательств, обеспечена возможность свободного выбора потребителем поставщика.
При этом либерализация рынков электроэнергии не касается населения, которому поставка электроэнергии допускается только по регулируемому тарифу.
На данном этапе в сфере развития рыночных отношений в отрасли в числе первоочередных задач можно отметить запуск рынка мощности и рынка системных услуг.
Можно констатировать, что реформирование отрасли, несмотря на то, что реформа еще не закончена, уже дало серьезные результаты. В ходе серии размещений эмиссий дополнительных акций и продажи принадлежащих РАО "ЕЭС России" пакетов акций удалось привлечь около 470 млрд. рублей.
Для определения приоритетных направлений расходования инвестиционных средств в настоящее время Минпромэнерго России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и организациями завершается разработка Генеральной схемы размещения объектов электроэнергетики до 2020 года, определяющая вводы генерирующих и сетевых мощностей с учетом потребностей экономики страны.
Генеральная схема предполагает, что до 2020 года инвестиции в электроэнергетику составят 11 829 млрд. рублей, из них 6751 млрд. - на строительство генерирующих мощностей, и 5078 млрд. - на развитие магистральных и распределительных сетей.
Основная часть нормативной базы реформирования электроэнергетики сформирована. В развитие "электроэнергетического" пакета законов, принятого в 2003 году, Правительством принято около 40 нормативных актов, как новых, так и вносящих изменения в действующие нормативные акты. Важнейшие из них - принятые 31 августа прошлого года Постановления Правительства No529 и No530, которыми введены в действие правила работы оптового и розничных рынков электроэнергии. Постановлением No 205 от 7 апреля 2007 года определены темпы либерализации рынков электроэнергии. Кроме того, большая работа была проделана по совершенствованию тарифного регулирования в электро - и тепло энергетике, по обеспечению условий справедливой конкуренции на рынке электроэнергии (Постановление No861 "Об утверждении Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии...").
Сделано многое, но предстоит ещё большая работа по завершению реформы, направленная на улучшение функционирования рыночных механизмов и повышение системной надежности работы энергосистемы. Также следует выделить блок вопросов по формированию системы регулирования работы отрасли после окончания реорганизации РАО "ЕЭС России", которое будет осуществляться как правительственными агентствами, так и саморегулируемыми отраслевыми организациями и коммерческими компаниями. Правительство рассчитывает на содействие Федерального Собрания в этом вопросе - без принятия ряда поправок в федеральные законы NoNo 35, 36, 41 завершение формирования нормативной базы реформы будет невозможно.
