`О проблемах городов на современном этапе развити`. Выступление В.Городецкого на ХХ Общем собрании АСДГ 14 мая 2004 г.Назад
`О проблемах городов на современном этапе развити`. Выступление В.Городецкого на ХХ Общем собрании АСДГ 14 мая 2004 г.
Добрый день, уважаемые коллеги!
Прежде всего я хочу поприветствовать участников Общего собрания. Рад снова встретиться с вами на нашей земле, в Новосибирске. Надеюсь, что встреча будет, как всегда, интересной и насыщенной, а разговор - конструктивным. Я желаю всем нам плодотворно поработать в ближайшие два дня.
Говоря об итогах 2003 года, хочу еще раз с гордостью отметить, что Ассоциация сибирских и дальневосточных городов зарекомендовала себя одной из самых активных и эффективно действующих межрегиональных ассоциаций в Российской Федерации.
Мы усилили объединяющую роль АСДГ и ее влияние как на города сибирского и дальневосточного регионов, так и на федеральные структуры, занимающиеся вопросами местного самоуправления в России. И это главное.
За прошедшие годы в Ассоциации сибирских и дальневосточных городов сложилась практика системной работы.
Очень продуктивно работают секции по различным направлениям. Идет обучение специалистов, обмен полезным опытом по организации всех сфер жизни городов. Ведется анализ по ключевым вопросам бюджетного формирования, межбюджетных отношений, управления муниципальным имущественным комплексом и многим другим. Аналитическая, информационная база в АСДГ - объективно самая лучшая сегодня в России - постоянно обновляется и совершенствуется.
Это было и остается незыблемым.
Однако в прошлом году, наряду с традиционными задачами, которые Ассоциация решала всегда, появилась принципиально новая, связанная с реализаций нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Участие в разработке этого закона, касающегося абсолютно каждого из нас, и стало определяющим в деятельности АСДГ в 2003 году.
Я всегда был убежден: чтобы на свет не появлялись мертворожденные законы, программы, в их разработке обязательно должны принимать участие те, для кого они пишутся.
Должен отметить: к чести федеральных структур, эта работа была поставлена очень демократично. У комиссии по подготовке законопроекта, которую возглавлял Дмитрий Козак, безусловно, было желание услышать мнения снизу, услышать голоса самих представителей местного самоуправления. И новая, основная задача, которую мы решали в рамках Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, была связана как раз с тем, чтобы оценить основные положения закона. И на основе этого высказать свое квалифицированное мнение, подготовить свои предложения и поправки к проекту закона.
А чтобы высказать это самое мнение, его нужно было собрать, обобщить, выверить. В связи с этим мы выезжали во многие города и собирались здесь - вы помните эти встречи.
Была создана рабочая группа при Полномочном представителе Президента, в состав которой вошли мэры городов. Мы принимали активное участие во всех заседаниях рабочей комиссии. Добились того, чтобы трижды встретиться непосредственно с Козаком - это было сделано по инициативе АСДГ. Он изложил свое видение, мы - свое.
Сейчас закон об общих принципах местного самоуправления вышел. И то, что он вышел именно таким, считаю как раз результатом нашего влияния.
Логика, на которой основывалась разработка закона, абсолютно правильная. Необходимо было решить три главных задачи, разговоры о которых велись не один год. Во-первых, оценить всю полноту полномочий уровней власти. Во-вторых, четко разграничить эти полномочия. И, наконец, в-третьих, оценить их. Мы знаем, сколько стоит койко-место в больнице, ученическое место в школе, квадратный метр в благоустройстве и так далее. А когда сумма полномочий в деньгах известна, надо разобраться, из каких финансовых источников эти средства возьмутся, и закрепить их за уровнями власти.
Таким образом, у каждого уровня власти появляется прямая ответственность за исполнение своих полномочий. И люди тогда не будут путать, кто отвечает за пенсии: мэр или правительство.
От имени АСДГ мы отстаивали главный момент - закон должен выйти вместе с законом о финансовом обеспечении полномочий. И через Конгресс муниципальных образований нам удалось добиться, чтобы вместе с законом об общих принципах организации местного самоуправления, переданном в Госдуму, Правительство представило и проекты законов по внесению изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы. Это принципиально важный момент.
Множество вопросов возникло по разграничению полномочий. Было немало споров. Что-то мы отстояли, чего-то не смогли. Не удалось, к сожалению, доказать нецелесообразность передачи полномочий по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы на уровень субъекта Федерации. Мы считаем такое перераспределение функций неправильным.
Не получили мы поддержки и в том, чтобы функции социальной защиты сохранить за низовым звеном - муниципальным образованием, а не субъектом Федерации.
И хотя мы не во всем нашли понимание - это, наверное, и невозможно - в целом шел нормальный рабочий процесс. Шел диалог, в котором мы очень активно участвовали, выражая коллективную позицию АСДГ. И могу сказать, что в сравнении с другими, наша ассоциация сделала больше аналитической работы и объединяющих выводов.
Мы активно участвовали в формировании закона. И это главное.
Сегодня, когда закон принят, начинает звучать критика в его адрес. Слышны заявления о том, что закон плохой, несовершенный. Я согласен: конечно, он далек от совершенства.
Но давайте будем справедливыми: на этапе разработки закона свое мнение могли высказать все. Не сделал этого только очень ленивый. И пока закон еще даже не вступил в силу, я считаю неправильным выносить ему приговор. Надо по закону пожить. Давайте сначала проверим его в деле.
Для этого нужно не просто пассивно ждать 1 января 2006 года, а уже сейчас отработать механизм внедрения закона в практику работы местного самоуправления. Разработать первоочередные задачи городов в связи с началом реализации закона.
И эту цель мы поставили и попытались приблизиться к ней уже в 2003-м году.
Следующий этап работы АСДГ - это то, чем мы сейчас и занимаемся.
Нам необходимо смоделировать саму жизнь по новому закону еще до начала его действия. Посмотреть, как он будет работать не на бумаге, а на практике.
Например, разделение полномочий. Давайте попробуем смоделировать их по новому закону и оценить. Думаю, здесь нужно пойти по такому пути: анализировать полномочия и решать возникающие вопросы с субъектом Федерации.
Возьмем ту же заработную плату бюджетников. Да, ее выплата - это функция субъекта Федерации. Но нелогично разрывать эту функцию с функцией хозяйственной, которая находится в ведении муниципалитета. Поэтому мы говорим: делегируйте нам полномочия в рамках закона, с передачей финансовых полномочий в виде целевых субвенций.
То же самое по социальной защите. Быстрее никто не дойдет до немощного старика, до инвалида, чем районная соцзащита. Это хорошая система, в Новосибирске она работает и давно доказала свою жизнеспособность и эффективность.
Так почему не найти соответствующий механизм и не делегировать городу эти полномочия - тоже в рамках закона? И мы сейчас над этим работаем. Хотя, возможно, в других городах эта проблема решается по-другому. Мы ни в коем случае не навязываем одно мнение. Мы хотим показать многообразие подходов.
Теперь что касается внесения изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы - они еще не приняты Госдумой. Но Правительство уже внесло законопроект, по которому меняются принципы формирования бюджетов и межбюджетных отношений. По некоторым налогам четко обозначено, в каких пропорциях они должны закрепляться за уровнями власти.
Возьму в качестве примера Новосибирск. Мы третий год получаем подоходный налог по нормативу отчислений 59,1 процента, а в новом законе записано 30. И 20-25 процентов - на усмотрение Федерации, на выравнивание межбюджетных отношений.
Если новая норма начинает действовать, бюджет Новосибирска будет составлять не 12 миллиардов рублей, как сейчас, а семь. Не хочу сказать, что это трагедия - если субъекту Федерации перейдут полномочия по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы и другие. Это компенсируется. Но будет ли так? Это пока вопрос.
Приведу еще один пример. В новом законе записано, что к 2006 году должны быть созданы территориальные ассоциации местного самоуправления, то есть, в каждом субъекте Федерации. Но по какому принципу? Это тоже вопрос. У нас в области 476 муниципальных образований, в том числе Новосибирск. Если территориальная ассоциация будет формироваться по принципу "один представитель - от одного муниципального образования", то Новосибирск будет, как и все другие, представлен одним голосом. А ведь Новосибирск - это город-миллионник, самое крупное муниципальное образование не только области, но и всей России. И, в то же время, он будет иметь такое же представительство, как районный центр с населением в несколько тысяч жителей или небольшое село.
Правильно ли это? Думаю, нет.
Вот почему мы и ставим задачу сейчас, в этом году, - промоделировать жизнь городов по новому закону и по новому финансовому обеспечению. Время есть, надо спокойно во всем разобраться и решить, как откорректировать ситуацию. И пока Госдума документ еще не приняла, выступить с инициативой и показать неравномерность бюджетного обеспечения при новом законе.
Вообще, перекосы будут возникать при любом варианте, потому что экономическая база у городов разная. Кто-то даже выиграет после введения новой нормы. А у кого-то доходная часть сократится, это ясно уже сейчас.
Поэтому надо проанализировать наши перспективы и найти механизм, которым отрегулировать возникающие диспропорции. Это очень непросто. Но на сегодняшнем этапе эта работа должна быть главной.
Как мы знаем, в связи со вступлением в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления должно быть сформировано единое, общероссийское объединение муниципальных образований. Каким оно должно быть?
Нет смысла изобретать новый велосипед и потом долго заниматься его отладкой и приведением в рабочее состояние. Мы считаем, что практика подобных объединений на общероссийском уровне есть - это Конгресс муниципальных образований Российской Федерации, где есть членство от ассоциаций и прямое представительство.
Конгресс и может стать прообразом общенационального объединения муниципалитетов.
К сожалению, в последнее время Конгресс утратил работоспособность, сосредоточившись на конфликтах и занявшись, что называется, внутренними разборками.
По сути, перестал выполнять свои функции коллективного выразителя интересов муниципальных образований.
Поэтому третий этап нашей с вами работы будет связан с разрешением ситуации, сложившейся в Конгрессе муниципальных образований. В 2003 году АСДГ, совместно с другими крупнейшими межрегиональными ассоциациями муниципальных образований России, выступила одним из инициаторов серьезного реформирования этого объединения.
Наша позиция, позиция АСДГ, в этом вопросе принципиальная.
Ее мы неоднократно обсуждали, и результатом стало принятое в январе 2004 года Решение Совета АСДГ "О реформировании Конгресса муниципальных образований Российской Федерации и роли АСДГ в системе союзов и ассоциаций муниципальных образований".
Решение направлено на радикальное изменение ситуации. Для этого мы предлагаем упразднить действующие сегодня органы управления, внести изменения в Устав и в порядок избрания руководящих органов Конгресса.
На наш взгляд, оптимальная структура Конгресса должна включать в себя три палаты: палату городских округов, палату сельских поселений и палату малых городов. Каждая из них, как это видно уже из названия, будет иметь свои особенности. В этом случае и городские округа, и сельские поселения, и малые города могут быть уверены, что их специфические интересы будет кому отстаивать.
Вся работа будет идти внутри палат. Каждая из них получит возможность выносить свои предложения на рассмотрение главного руководящего органа - бюро Конгресса, куда входят руководители ассоциаций. Бюро формирует единое мнение и с этим мнением выходит на федеральные органы власти. Принципиальная договоренность о такой схеме работы уже достигнута.
Пришли к общему мнению и о том, что президентом Конгресса должен быть один из действующих мэров на условиях ротации. Правительство нас в этом поддержало.
Сегодня наша с вами задача - добиться намеченных преобразований. Последовательно довести решение АСДГ до логического завершения, и 21 мая провести отчетно-выборное собрание Конгресса муниципальных образований.
Думаю, мы все понимаем: 1 января 2006 года - это не дата завершения работы по формированию основ местного самоуправления. До того, как будет сформирована по-настоящему демократическая и эффективная система местного самоуправления, пройдет куда больше времени.
Но именно эта система была и остается основой власти в широком смысле этого слова. Поэтому ни у муниципалитетов, ни у федеральных структур нет другого пути, кроме как путь укрепления местного самоуправления.
