Читать нормативные акты или их проекты - удовольствие очень на любителя: не говоря даже об их содержании, один лишь синтаксис употребляемого там языка может вогнать свежего человека в серьёзную депрессию. Но зато, если уж попадёт в руки хорошая бумажка, то и радость ощущается редкостная. Именно такую бумажку и представили общественности на прошлой неделе.
Центр стратегических разработок (ЦСР) по заказу МЭРТ подготовил методику анализа законопроектов на взяткоёмкость [1]. Официальное название - "Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта". Памятка разработана ещё позапрошлым летом, с тех пор она была экспериментально применена то ли пять, то ли семь раз: думская комиссия по противодействию коррупции проверила по этой методике законопроекты, особой активностью лоббистов обратившие на себя внимание совета Думы. Проба удалась. Так, в проекте закона "О лекарственных средствах" комиссия, действуя по этой методике, сочла коррупциогенными две трети положений. Теперь объявлено, что уже с будущего года в регламентах работы всех органов власти появится требование анализировать собственное нормотворчество подобным образом.
Методика, разработанная в ЦСР, повторюсь, хороша. Десять лет назад, когда "Эксперт" только начинал свою кампанию против "ворующих по закону" и приводил самые первые примеры того, как коррупция прямо вытекает из пунктов и положений нормативных актов, авторы критикуемых нами законопроектов (в те наивные времена ещё встречались авторы законопроектов, склонные к публичной полемике) заявляли, что у нас криминальное мышление: только, мол, поэтому мы видим гарантированные источники эпидемии денных грабежей в пунктах, написанных с замечательно благими целями. Эти годы не прошли даром. Настроения поменялись - не столько, конечно, из-за наших терпеливых повторений того неприятного тезиса, что российская коррупция коренится в законодательной базе, сколько под воздействием реальности - и вот сегодня авторы методики пишут невесёлые, но правильные слова: "в целях антикоррупционной экспертизы дозволительно исходить из "презумпции подверженности чиновника соблазну"". Не только дозволительно, но совершенно необходимо: слаб человек, а нечистый силён - горами ворочает. Если даже какой-то взяткоёмкий пункт вписан без осознанного дурного намерения, можно ни секунды не сомневаться в том, что найдутся многочисленные умельцы, которые углядят и используют второй, коррупционный смысл неудачно прописанного положения.
Господь, по известному словцу Эйнштейна, изощрён, но не злонамерен; коррупционер, напротив, злонамерен, но далеко не так изощрён, как обычно сам о себе думает: основная часть всех чиновничьих злодеяний делается по маленькой горстке шаблонов, базирующихся на сравнительно немногих - и вполне очевидных для опытного глаза - типах щелей в нормативных актах. Не допускать именно таких щелей значит обломать руки коррупции. Авторы методики провели прекрасную работу, выделив и классифицировав типичные словосочетания, прямо указывающие на взяткоёмкость, к чему бы они ни относились, и читать получившийся перечень интересно и поучительно.
Так, можно уверенно говорить об очаге взяткоёмкости, встретив в тексте нормативного акта слово "вправе" или "может при необходимости" в применении к чиновнику или ведомству или вообще увидев два или более варианта действий чиновника, не сопровождаемые (в этом же нормативном документе!) чёткой регламентацией выбора между ними. О прямой коррупциогенности говорят размытые критерии (пример: чиновнику предписывается отказать, если что-то "представлено не в полном объёме"), отсутствие в документе норм об ответственности чиновника за правонарушения (как и формула "несёт ответственность в установленном законом порядке") и открытые (то есть не исчерпывающие) перечни причин для отказа. Я, правда, с ходу не вспомнил ни одного закона, где по цитируемой методике нельзя было бы указать подозрительных мест, но это говорит не о чрезмерной придирчивости (или "криминальном мышлении") экспертов ЦСР, а лишь о качестве действующей нормативной базы.
Методика, на мой взгляд, не идеальна. Перечень признаков взяткоёмкости, приведённый в ней, отнюдь не полон. Так, обе ключевые черты "худшего закона России", прежней редакции Закона о банкротстве, взяткоёмкость которого была запредельна, этой методикой не ловятся. (Напомню, что первой из этих черт было предоставление определённым лицам права бесконтрольно распоряжаться активами, им не принадлежащими, а второй - невозможность каким-либо образом оспорить или обжаловать решения, принятые в соответствии с этим законом.) Да и о том, что в ней содержится, можно спорить. Например, мне кажется неправильным, что авторы сочли взяткоёмкими только те открытые перечни, которые касаются причин для отказа, - а открытый перечень документов, которых имеют право требовать налоговики, разве не коррупциогенен? Тем не менее выход этой работы на оперативный простор будет событием замечательным и внушит некоторые надежды.
Но чтобы эти надежды окрепли или даже со временем начали осуществляться, необходимо сделать напрашивающиеся шаги. Прежде всего, эта методика должна поменять статус. Сегодня, напомню, она даже и не Методика, а всего лишь "памятка", да и никем пока не утверждённая, то есть, с точки зрения чиновника, вещь абсолютно пренебрежимая. Нам обещают, что до конца года все министерства и ведомства обяжут вставить в регламенты своей работы проверку подготовляемых там бумаг в соответствие с ней. Отлично, но этого мало. Документ в духе этой методики должен тем или иным образом выйти в статусе закона; проверка на взяткоёмкость должна стать необъезжаемым участком пути к принятию и вступлению в силу любого закона и любого подзаконного акта, причём с обязательным привлечением независимых экспертов хотя бы на уровне Госдумы.
Ну и, наконец, мало анализировать таким образом готовящиеся нормативные акты; по тем же принципам нужно прошерстить акты действующие. Обычно тут прибавляют, что это огромная и сложнейшая работа, которая займёт уйму времени. Это правда - и тем важнее её безотлагательно начинать.
