Разработанный проект Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Чеченской Республики на период 2005-2015 годов вряд ли кого оставил равнодушным. Позволю высказать ряд принципиальных замечаний к этому документу. Первое, что бросается сведущему человеку в глаза, - то, что два равных (!) государства, независимых друг от друга, выступают субъектами этого акта. По крайней мере, из текста самого документа следует именно это. О таком подарке не мечтал даже Дудаев.
Обращает на себя внимание и другое. И в прессе, и в обществе одновременно появился призыв Масхадова о прекращении боевых действий. Что это, случайность или закономерность? Ведь несмотря на громкие шапкозакидательские заявления нынешней чеченской элиты о конце сепаратистов и даже "наградной звездопад" за "проявленное при этом мужество", призыв Масхадова скорее похож на тактику взятия тайм-аута с определенными целями. Первая из них - допуск к переговорам, как того единодушно требует Европа, и даже готовность ради этого выдать российскому правосудию Басаева. Вторая - консолидация и перегруппировка сил боевиков для грядущих действий в случае провала первого условия.
Но как бы то ни было, всплеск террористической активности на Кавказе, особенно события в Дагестане и Ингушетии, изнурительно затянувшееся расследование причин и обстоятельств бесланской трагедии, разросшееся ваххабитское подполье в регионе - все это оставляет у кавказской общественности мало оптимизма в скором оздоровлении края. Тем более что полпред Президента никак не может собрать за одним столом представителей всех горских народов, их уважаемых аксакалов, чтобы вместе обсудить: "Как нам обустроить Кавказ и доколе Русь он будет трясти?"
В обычае горцев иметь кинжал. И если у одних он сверкает 300 лет и от этого страдают все соседи по Кавказу, то это не значит, что он у других заржавел. И перед тем как заключать новые договоры, не лучше ли спросить себя: почему веками от нас страдают соседи, за что мы убили сотни детей в Беслане?! Ведь всем же известно, кто были эти бандиты и откуда они пришли!..
Но это эмоции. А теперь - факты. Сошлюсь на слова Президента Чеченской Республики А. Алханова, который привел в своем докладе на трибуне Совета Федерации страшную статистику: "...за последние 8 лет из федерального бюджета в Чечню направлено 62 млрд руб., из которых только 10 дошло до нас, остальные растерялись здесь, в Москве, в других банках и подрядных организациях, зарегистрированных вне Чечни". И что же, кто-то ответил за содеянное в центре или на местах? Хотя и Счетная палата докладывала о немалом количестве "погрешностей" в этом деле. Зато "растут" министры, их в Москве повышают, пересаживают из одного кресла в другое, а воз, как говорится, ныне там, и сей катастрофический пейзаж узрел Президент В. Путин с вертолета, облетая Грозный.
Не думаю, что отсутствие какого-либо договора и особой зоны (куда уж еще более особым надо быть!) помешало и мешает сегодня Чечне восстанавливаться. Уверен, был бы жесткий спрос с чиновников в центре и на местах, можно было бы уже Грозный дважды в довоенный вид привести.
Вот почему переговоры между Кремлем и чеченской элитой "о разграничении полномочий", если они закончатся подписанием этого беспрецедентного договора в таком виде, напоминают Хасавюрт-2. "Щедрость федерального центра" на фоне небывалой коррупции в центре и казнокрадства в Чечне можно квалифицировать, во-первых, как неслыханное лицемерие перед светлой памятью павших за восстановление конституционного порядка в ней, а во-вторых - как реверанс перед Западом, который все равно его не оценит (ни для того Запад подкармливает морально и материально моджахедов).
Теперь конкретно рассмотрим сам проект договора.
1. В статье 1 говорится, что ЧР находится в особых условиях экономического, социального и экологического бедствия.
Согласно п. "е" ст. 71 Конституции РФ, установление основ федеральной политики в сфере экономического и социального развития относится к прерогативам Федерации. Понятия "экономическое и социальное бедствия" в российском законодательстве не установлены, и установление их договором в такой форме, будучи не основано на каких-либо правовых или объективных критериях, является неправомерным.
Согласно ст. 57 Федерального закона "Об охране окружающей среды", порядок объявления зоной экологического бедствия устанавливается законодательством о зонах экологического бедствия.
Таким образом, ст. 1 проекта не соответствует российскому законодательству.
2. Статья 2 проекта устанавливает для ЧР особый экономический статус - "регион интенсивного экономического развития".
Согласно Конституции РФ, вопрос "правовые основы единого рынка" находится в ведении РФ. По сложившейся законодательной традиции особый экономический статус устанавливается федеральным законом, что находит свое основание в ст. 76 Конституции РФ. Установление особого экономического статуса постановлением Правительства, да еще по представлению органа исполнительной власти субъекта РФ, неправомерно.
3. Статьей 3 проекта установлено, что природные ресурсы на территории ЧР являются собственностью народа ЧР и предоставление их в "федеральное пользование" (?!) осуществляется особыми соглашениями.
Согласно подпункту "в" п. 1 ст. 72 Конституции РФ, вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами находятся в совместном ведении РФ и субъекта РФ. Данные положения проекта не соответствуют нормам федерального законодательства, регулирующего использование природных ресурсов. Также необходимо отметить, что аналогичные положения конституций ряда субъектов РФ были признаны противоречащими Конституции РФ решением Конституционного Суда РФ от 27.06.2000 No 92-О.
Статья 26-7 Федерального закона об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ допускает возможность иного разграничения полномочий, чем это определено в федеральных законах, но при этом необходимо определить порядок и условия осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон. Статья 3 проекта этим требованиям федерального закона не удовлетворяет.
4. Статья 4 проекта содержит целый ряд положений, противоречащих федеральному законодательству, более того, предполагающих фактическое выведение территории ЧР из юрисдикции российского законодательства:
1) абзац 2 предусматривает создание национального банка ЧР как "составной части" Центробанка России и определяет, что взаимоотношения Нацбанка ЧР с другими банками устанавливаются отдельными соглашениями.
Это положение не соответствует Федеральному закону "О Центральном банке РФ", который определяет статус национальных банков республик как территориальных учреждений Банка России (ст. 83 указанного федерального закона).
Правила взаимоотношений территориальных учреждений Центробанка с иными банками определены статьями 56-79 указанного федерального закона, равно как нормами Федерального закона о банках и банковской деятельности;
2) абзац 3 предусматривает, что органам государственной власти ЧР передается право государственной регистрации организаций, в том числе с иностранным участием.
Как показал опыт ряда внутренних "офшорных зон", в результате этой меры не достигается никакого другого эффекта, кроме уклонения от налогообложения;
3) абзац 9 предусматривает, что физические лица на территории ЧР будут на 10 лет освобождены от платы за газ и электроэнергию.
Это предложение идет вразрез с положениями законодательства. Оно неисполнимо и лишено какого бы то ни было экономического смысла, поскольку подобный экономический "паразитизм" не может привести к позитивным результатам.
5. Статья 6 проекта налагает на органы государственной власти РФ обязанности перед ЧР.
Эти положения проекта носят либо односторонний (только обязанности РФ), либо неисполнимый характер. Частью они просто бессмысленны. К примеру, "невозможно оценить экономический и особенно моральный вред, нанесенный Чеченской Республике". Подобные формулировки возможны только в договоре между суверенными государствами, одно из которых заявило о своей безоговорочной капитуляции после проигранной войны. Установление материального или морального ущерба гражданина РФ, проживающего на территории ЧР, происходит в ином порядке.
Требование проекта о создании национальной (республиканской) нефтяной компании в экономическом и правовом отношении нецелесообразно. Поскольку ЧР является субъектом РФ и находится в правовом пространстве РФ, нет никаких экономических резонов менять федеральный статус данного унитарного предприятия, если только не иметь в виду создание некой автаркической модели и возможностей бесконтрольного использования доходов от деятельности унитарного предприятия. Те же соображения относятся и к требованию проекта о передаче полномочий по лицензированию видов деятельности по разработке и использованию природных ресурсов.
При установлении налоговых льгот должны быть указаны налоги, по которым могут быть установлены льготы, равно как и конкретизированы основания предоставления налоговых льгот; "участие в восстановлении экономики ЧР" - это слишком неконкретный критерий.
Положения абзацев 7 и 8 проекта о выделении средств федерального бюджета и предоставлении государственных гарантий по банковским кредитам "для реализации особого статуса Региона интенсивного развития" не отвечают на вопрос: на что именно могут быть израсходованы эти средства?
Требование абзаца 9 проекта о восстановлении транспортного коридора "Север-Юг" через территорию ЧР носит фантастический характер. Этот транспортный коридор еще не проходил через Чечню, к тому же международные транспортные потоки не регулируются росчерком пера даже Правительства РФ.
Положение абзаца 10 проекта ошибочно, так как федеральные органы государственной власти не согласовывают, а назначают руководителей федеральных организаций, где бы они ни находились, даже на территории ЧР.
Требование абзаца 11 проекта о том, чтобы выплатить жителям ЧР долю от российской приватизации, да еще с индексацией (!), находится за пределами здравого смысла.
Положение абзаца 12 проекта ошибочно, так как в отношении чеченского народа были еще в 1950-е годы проведены реабилитационные мероприятия, то есть восстановлена автономия, компенсирован имущественный ущерб граждан, даже увеличена территория республики (северные степные районы). В целом граждане, пострадавшие в ходе выселения, приравнены к жертвам политических репрессий и могут добиваться компенсации в индивидуальном порядке. Таким образом, нет необходимости ни в принятии какого-то нового нормативного акта, ни в упоминании этой проблемы в договоре о разграничении полномочий между органами государственной власти РФ и ЧР.
6. Положения статьи 7 проекта носят бессмысленный характер.
Розыском пропавших людей в РФ, в том числе и на территории ЧР, занимаются правоохранительные органы, а не некие рабочие группы.
Клевета и разжигание межнациональной розни караются уголовным законом, при этом органы власти ЧР обладают правом на обращение в суд на СМИ, помещающие клеветнические или подстрекательские материалы.
7. Статья 9 проекта устанавливает оригинальную "схему" возврата долгов иностранных государств или юридических лиц РФ. При этом право получения доходов от возврата долга переходит к правительству ЧР в виде "поставок оборудования, современных технологий, товаров, работ и услуг".
Это положение проекта трудно исполнимо уже потому, что форма погашения долга зависит от многих неизвестных факторов, и невозможно заранее рассчитывать на поставки товаров и оборудования в счет долга перед РФ. Если, несмотря на всю нечеткость формулировок этого положения, попытаться оценивать его в рациональных правовых категориях, то его можно квалифицировать как уступку права требования по долгу иностранного государства или юридического лица перед РФ. Однако, согласно ст. 128 Бюджетного кодекса РФ, такая уступка прав может быть осуществлена только в соответствии со специальным федеральным законом либо законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
8. Статья 10 проекта предусматривает, что доходы от всех налогов, собираемых на территории ЧР, поступают в бюджет ЧР. Как и многие другие положения проекта, это предложение конкретизирует главную идею проекта - исключить любые обязательства ЧР перед Федерацией.
9. Статья 10 проекта предусматривает, что по соглашению между органами государственной власти РФ и ЧР финансирование "федеральных расходов" осуществляет орган Федерального казначейства по ЧР.
Однако договариваться об этом специально нет необходимости, так как, согласно Бюджетному кодексу (ст. 164, 167, 215, 243), в РФ, в состав которой входит и ЧР, установлено казначейское исполнение федерального бюджета.
10. Статья 12 проекта предусматривает, что в случае принятия федеральных законов и иных нормативных актов, уменьшающих доходы или увеличивающих расходы бюджета ЧР, по соглашению Правительства РФ и правительства ЧР осуществляется компенсация бюджету ЧР за счет федерального бюджета.
Данное положение ставит ЧР в привилегированное положение, что противоречит конституционному принципу равноправия субъектов РФ. Кроме того, любые подобные компенсации нижестоящему бюджету должны быть утверждены законом о федеральном бюджете, поэтому такое соглашение между двумя правительствами противоречило бы бюджетному законодательству РФ.
11. Положения статьи 14 проекта явно и необоснованно ограничивают права РФ по вопросам, относящимся к ее конституционным прерогативам, в том числе в части дислокации и размещения воинских контингентов, соблюдения норм международного права и т. д.
12. Замечу, что у армии, СКВО, есть единое командование и все оружие и вооружение, которыми они располагают по установленным федеральным законам и правилам, размещаются и перемещаются там и туда, где это необходимо для обеспечения безопасности государства. А недавно были приняты поправки и к ФЗ "о безопасности" и "борьбе с терроризмом", позволяющие применение сил и средств армии на всей территории страны в необходимых пределах.
13. И уж совсем непонятно, что означает статья 15 о том, что Российская Федерация подтверждает и закрепляет административные границы Чеченской Республики с Республикой Ингушетия в рамках существующих по состоянию на 15 января 1934 года (на момент объединения Чеченской автономной области и Ингушской области). Не лучше ли в таком случае узаконить ту границу, которая на основании указов Президента РФ от 2.12.91 года до сих пор "висит" и даже не обозначена пунктиром?
14. Проект договора не содержит также положений о порядке его расторжения, что противоречит нормам ст. 26-7 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ".
В заключение автор очень хотел бы верить в разум и мудрость политиков в Москве и Чечне. Проект договора, опубликованный в газете "Чеченское общество", No2 (40) от 1 февраля 2005 г., заявлен как неокончательный вариант, что позволяет сторонам отказаться от опасных завихрений. Хасавюрт-2 не должен пройти. Это слишком дорого может стоить России...
