Александр Привалов:О самокритике в Совете ФедерацииНазад
Александр Привалов:О самокритике в Совете Федерации
Обнародован очередной доклад Совета Федерации "О состоянии законодательства в РФ". Представляя его, спикер Миронов гордо назвал подготовку и обсуждение доклада "событием парламентского года". В докладе, и правда интересном, высказано больше, чем в прежние годы, критических положений. Особенно серьёзные упрёки содержатся в разделах о государственных корпорациях (ГК) и о борьбе с коррупцией.
Занятно, что эти два раздела прямо противоречат друг другу. В первом из них серия законов о ГК подвергнута разносной критике - в том числе за потворство коррупции: ГК "повышают риск бесконтрольного использования и вывода активов". Во втором, напротив, сказано, что создание ГК может стать антикоррупционной мерой "в жизненно важных сферах деятельности государства". И если критики законов о ГК излагают свои претензии более или менее распространённо, то их хвалители ограничились коротеньким малосодержательным абзацем.
Последнее очень характерно. За всё время, что ГК на слуху, мне не довелось слышать ни одного развёрнутого выступления в их пользу. Ни в законах, учреждающих разные ГК, ни в пояснительных записках к ним нет ни полслова обоснования. Почему для решения насущных задач в данной сфере (атомная ли промышленность, ЖКХ ли, ещё ли что) нужна именно такая изощрённая форма, как ГК? На чём должны благотворно сказаться некоммерческий статус учреждаемого юрлица и странные способы его отчётности? Этого публике никто ни разу не объяснил. Даже на критику, которой хватало, никто и не думал отвечать. Отвечали - новостями о предстоящем создании очередной ГК: собака-де лает, а караван идёт. Если приспичило, доходи своим умом - нам не до тебя. Что ж, попробуем.
Сначала зайдём с разговорчивой стороны. Критика, содержащаяся в совфедовском докладе, большей частью не нова, но зато системна. В разделе указано, что когда в 1999 году ГК как особая форма юрлица вводилась федеральным законом, она не была тщательно обсуждена. Указано, что формулировки этого закона расплывчаты. Что отсутствуют общие механизмы как организации таких юрлиц, так и влияния государства на их деятельность: всё это каждый раз задаётся особым законом, а это сущее средневековье. Впрочем, вместо слова средневековье в докладе сказано: "нормативное регулирование ГК подменяется индивидуально-правовым, и тем самым ГК фактически выводятся за пределы регулярного правового поля". Результатом выхода из правового поля становится, например, теоретическая возможность полной утраты учредителем контроля за конкретной ГК. Анализ уже принятых законов по отдельным ГК привёл авторов к столь же печальным выводам. В этих законах либо полностью отсутствуют, либо не инструментальны "критерии оценки достижения их законодательно установленных целей". Нет никаких процедур и критериев оценки деятельности руководства ГК и т. п. Плюсом обсуждаемой формы является существенно большая гибкость, чем у обычных организаций бюджетного сектора, но, указывают авторы раздела, эта гибкость достигается ценой перевода госсобственности, отданной ГК, в негосударственный сектор. (Для неюристов поясним: имущество, отданное в ГК, государству более не принадлежит.) Дальнейшая судьба этого имущества тревожит авторов - соответствующая цитата приведена выше.
Из молчания сторонников ГК многие делают простейший вывод: вся эта затея нужна только для набивания чиновничьих карманов. Да подобные вещи говорят вслух и сами чиновники. Так, экс-министр Греф в недавнем интервью "Эксперту" процитировал экс-премьера Фрадкова: "Работать в ГК - то же самое, что в правительстве, только взяток брать не надо". Однако минимально вдумчивый анализ показывает, что достоинства у ГК - с точки зрения сАмого высокого начальства - всё-таки есть, только не совсем удобные для публичного прославления.
Во-первых, руководители большинства из них прямо назначаются президентом РФ и очень мало зависят от правительства. В этом нет особой важности, пока правительство и парламент преданно глядят президенту в рот, но это может приобрести существенное значение в иных условиях. Сюда же надо отнести и смежное удобство: ГК, в отличие от казённого ведомства, не будет вынуждено собирать на каждый свой чих согласующие визы всех начальников столицы. Во-вторых, крайняя непрозрачность ГК для публики, таким образом, вовсе не означает её непрозрачности для президента. Если какой-нибудь Минтранс или Минпром сверху почти так же непрозрачны, как снизу, то по отношению к Росатому или Роснанотеху большой начальник может надеяться, что будет более или менее правильно представлять себе реальное движение денег и активов. Наконец, в-третьих, ГК могут оказаться незаменимыми в одном важнейшем деле. Многие полагают (и "Эксперт" когда-то писал), что чаемый консенсус российских элит не сможет стать прочным, если не будет сопровождён раздачей ключевым группам элит внятных кусков собственности. Так вот, если консенсус созреет, то вот вам и куски: имущество ГК уже не государственное - и может быть с удобством перемещаемо туда-сюда вне докучного контроля не входящих в консенсус лиц. Право же, это было бы к лучшему: по-видимому, другого способа остановить перманентный передел собственности, отравляющий всю жизнь в стране уже второе десятилетие, в реальной жизни просто не существует. Другое дело, что сегодня необходимым для этого консенсусом как-то недостаточно сильно пахнет - стало быть, случись перемещение активов, оно окажется банальным воровством - ну, так это уж не совсем вина госкорпораций. Кому не нравятся эти три плюса - извините. Других мне придумать не удалось.
Возвращаясь к совфедовскому докладу, замечу: это, конечно, классическая самокритика. В частности, ни по одному закону, касающемуся ГК, Совфед ни на секунду не задумался - проштамповал. Открывая обсуждение, спикер Миронов сказал: "Если мы четыре года подряд... продолжаем называть практически одни и те же недостатки и не можем существенно продвинуться в их искоренении, это говорит о многом". Возможно. И в первую очередь это напоминает нам, что знаменитая фраза спикера другой палаты, Грызлова, о том, что парламент не место для дискуссий, за те же четыре года не была никем дезавуирована. А законы, принимаемые под транспарантом с этой фразой, обрекаются на некоторую второсортность.
Александр Привалов
"Зксперт"No8
25.02.2008
http://www.expert.ru/columns/2008/02/25/raznoe/
