Семинар: "Административно-территориальные реформы в России: за и против (диалог политиков и ученых)"
Смирнягин: Спасибо большое. Что-то у нас получилось обсуждение первой половины довольно благостное, и в общем-то споров толком и не возникло. В связи с этим я хотел бы чуточку нейтрализовать первую половину и предложить вам после того, как мы закончим, перед самым началом нашего фуршета предложить вам проголосовать три вопроса. Во-первых, нужно ли вообще что-либо менять? Мы прямо проголосуем, и я запишу, сколько "за", сколько "против". Во-вторых, если менять, то сколько нужно стране единиц: первый вариант - 10-15, второй -- что-нибудь около 50, третий - как сейчас. И третье голосование - если делить страну по-новой, делить ее на естественные образования или же резать как попало?
Ну, что, переходим ко второй части, там у нас гораздо более активные и несогласные друг с другом лица, которые изложат свои точки зрения в гораздо более экспрессивной манере. Начнем мы с г-на Лаврова.
Лавров: Уважаемые коллеги. Вообще радикальность той тучи, которая на нас надвигается, сильно и сильно преувеличена. Во-первых, у нас вообще ничего радикального по планам не происходит, а все неожиданно случается радикально безо всяких планов. А если реформа какая-то обнародована, почти 100 процентов вероятности, что ее радикальность будет компенсироваться вялостью ее реализации.
Ну, и сущность реформы, а что, собственно говоря, предлагается. Во-первых, восстановятся два типа или два уровня местного самоуправления - эка невидаль. А что мы их как бы не знаем, что это такое, мы с ними жили всегда и всегда знали, что это такое. Меня все время лично удивляло, как-то они вдруг в 1995 году исчезли, и мы начали говорить об одном уровне в местном самоуправлении и всех окончательно запутали, как же, например, строить межбюджетные отношения вот к неким таким странным конгломератом абсолютно разнотипных несопоставимых с друг другом, но формально равноправных муниципальных образованиях.
Так что вроде бы, на мой взгляд, ничего такого уж и неожиданного не происходит. И более того, для городов, например, с населением свыше 50 000, вообще ничего не меняется. Они вот как были городами, так и остаются городами. А сколько там населения в таких городах у нас живет? Ну, уж, наверное, половина-то населения России, да? - не меньше.
Таким образом, можно вообще сказать, для большинства и экономического потенциала, и условий развития экономики, и финансового потенциала, и населения, в конце концов, ну, произойдут некие косметические изменения, а все остальное останется как прежде.
В то же время то, что касается только районов поселения, то, что там предлагается сделать, на мой взгляд, это безусловное благо и безусловный шаг вперед. И на самом деле идея-то совершенно не новая - восстановить два типа муниципальных образований. В прошлом году правительство приняло программу развития бюджетного федерализма, и там уже все это было написано.
И когда мы эту программу обсуждали, там шли такие острые дискуссии, нужно это или не нужно делать. В конце концов вроде бы мы согласились все, что та система местного самоуправления, которая существует, не позволяет развиваться самому местному самоуправлению. Что такое местное самоуправление? Ну, в конце концов налоги. И когда нам говорят, что у местного самоуправления нет налогов, мы в ответ говорим: а какой вы хотите получить налог? Ну, говорят, налог на недвижимость. Предположим, налог на недвижимость.
Но если у нас налог на недвижимость там в основном платится, ну, уж не юридическими лицами, там физическими лицами, по определению концентрируется в каких-то избирательных точках. Подоходный налог нельзя отдавать на местное самоуправление. Поэтому наши вот такие аналогии на Запад, где в основном все платится по месту жительства, будь то имущественный налог и подоходный налог, не совсем уместны. Там налоговая база очень равномерная, брось любую сетку территориальную - нормально, все сработает. Можно нормально строить местное самоуправление.
У нас, к сожалению, эта логика не проходит, и поэтому нам по определению приходилось как-то выкручиваться и говорить о том, что, наверное, все-таки нельзя так делать: взять муниципальным образованиям поселенческого типа, как они могут образоваться сами по себе, и какой-то крупный налог дать. А тем более нельзя взять и сказать, а давайте будете за школу отвечать или там за что-нибудь другое. Почему нельзя? Опять-таки разные функции, разные типы. Все привыкли на государство все равно смотреть.
Наше местное самоуправление на самом деле, оно, ну, процентов на 80, а, может быть, даже на 90 - квазиместное самоуправление. Оно выполняет функцию как бы государственную. Начните перечислять, что, собственно, должно делать местное самоуправление, жилищно-коммунальное хозяйство - население должно оплачивать, само отвечать на каких-то рыночных там принципах. А что еще остается? Ну, почти ничего. Все, что остается - это то, что государство тем или иным способом сбросило на местное самоуправление, не дав ему, разумеется, взамен никаких денег.
Поэтому Минфину, например, который тоже часто критиковали за то, что мы обижаем местное самоуправление, приходилось вот как-то выкручиваться и говорить, что мы не можем никак выстроить никакую схему межбюджетных отношений, вообще никакую. Мы не можем ни нормально расходные полномочия определить местного самоуправления, ни налоговые источники им передать, ни их налоговые полномочия сами по себе определить, ни, в конце концов, схему финансовой помощи из региональных бюджетов. Мы можем только дивится на то, что там происходит, и отвечать на вопросы субъектов федерации, которые время от времени выходили с предложениями: давайте восстановим третий уровень государственной власти, давайте сделаем нормальные полноценные районы. Вот с ними у нас будет все нормально, межбюджетные отношения будут строиться хорошо.
И это действительно так, против этого возражать было трудно. В конце концов после долгих обсуждений, работы комиссии Козака и еще давней программы развития бюджетного федерализма, пришли к такому предложению: давайте зафиксируем законы в явном виде. Потому что у нас, оказывается, два типа местных самоуправлений, неодинаковых, неравноправных и по набору своих налогов, и по набору своих расходных полномочий. И пусть уж они как-то между собой начинают взаимодействовать, развиваться и так далее.
Итак, поддерживая эту идею, эта схема позволяет нам полностью разработать нормальную схему межбюджетных отношений при некоторых очень серьезных оговорках, потому что любую идею можно извратить и то, что иногда просачивается как бы в открытом обсуждении, дает, наверное, основание для того, чтобы говорить о том, что есть очень высокие риски того, что все в итоге окажется даже хуже, чем есть сейчас.
Ну, например. Витает идея о том, чтобы вот этим вот самым муниципальным округам, второму уровню как бы заменяющему районы, вообще не передавать никаких ни налоговых полномочий, ни доходных источников. Мотивируя это тем, что базовый уровень - это у нас муниципалитеты, поселенческий уровень с численностью от 1000 человек. Вот они-то и есть полноценное местное самоуправление и пусть они-то обладают всем тем, что необходимо. А дальше идет процесс делегирования на межмуниципальный уровень этих расходов и, соответственно, платы за эти межмуниципальные пункции из бюджетов муниципальных образований в виде каких-то там взносов, да, например, по душевому принципу или еще как-нибудь.
С другой стороны, на муниципальные округа передается как бы субвенция из бюджета субъекта федерации на выполнение государственных полномочий. Мотивация такова, что не должен муниципалитет зависеть от муниципального округа, пусть уж округ зависит от муниципалитета.
Вот если это сделать, у нас сразу образуется такой уровень общественных финансов, как пылесос, который будет выкачивать ресурсы и снизу, и сверху, и при этом абсолютно не будет заинтересован ни в каком их рациональном использовании, в развитии экономического потенциала территорий и так далее, так далее.
Важно избежать этой крайности. Муниципальный округ - полноценное муниципальное образование со своими налогами, со своими налоговыми полномочиями, со своими отчислениями федеральных налогов, с расходом - все как полагается. Вот если это сделано, то все нормально, мы можем строить межбюджетные отношения. Если нет, то можно забыть о реформе какой-то, на мой взгляд. Ситуация будет намного хуже, чем она есть сейчас.
И вторая идея, которая тоже иногда обсуждается, но уже, правда, меньшую такую зловредность несет, давайте выравнивать, например, говорят муниципалитеты, с субъектов федерации, а муниципальные округа - с федерального уровня. Ну, да, в Испании делают, в Германии делают, а нам почему нельзя. Пожалуйста, давайте тоже так делать, тоже под эгидой того, чтобы обеспечить прозрачность, понятность, объективность и так далее, независимость от вышестоящих органов власти.
На мой взгляд, это глубочайшее заблуждение. Во-первых, потому, что распределение финансовой помощи в зависимость никого не ставит. Я не знаю, Калифорния могла бы быть пятым государством в мире, но совершенно не стесняется в получении финансовой помощи из федерального бюджета США. И более того, если бы вдруг губернатор перестал такую помощь получать, то его губернатором больше бы не переизбрали никогда. Это не какое-то такое одолжение, это нормальная функция, если это распределяется по понятным простым всем правилам. Простота правил.
Примеры с Запада нас совершенно вот не убеждают. У них можно три цифры перемножить друг на друга и получить примерный результат, который должен получиться из-за равномерности размещения и налогового потенциала, и расходных обязательств, и отсутствия, в частности, отопительного сезона.
У нас если каждая котельная работает одна на мазуте, другая на угле, а третья вообще ни на чем не работает, но должна работать, придумать какую-то формулу очень простую и посчитать несколько десятков или сотен муниципальных образований - невозможно, даже если эту формулу сделать, все равно все сведется к тому, что мы будем на самом деле индивидуально договариваться. Поэтому вторая идея, против которой, на мой взгляд, нужно было бы серьезно бороться, это идея вот прямого перепрыгивания при поступлении финансовой помощи через уровни бюджетной системы, надо оставить все примерно как есть: федерация выравнивает субъекты, субъекты выравнивают муниципальные округа, муниципальные округа выравнивают муниципалитеты. Не обсуждая, причем, пока идею, а вообще нужно ли выравнивать муниципалитеты, потому что есть точка зрения, она, на мой взгляд, имеет право на существование.
Не можешь собрать энную сумму местных налогов, не образовывай муниципалитет тогда, нечего тебе делать со своими такими собственными расходными полномочиями. Пусть эти функции осуществляет, например, вот этот самый округ и так далее. Вот если эти две идеи будут отвергнуты, и все будет так примерно, как я пытался вам сказать, на самом деле это приведет к той самой идее, которая изначально в программу развития бюджетного федерализма и закладывалась, как бы федеративный принцип устройства местного самоуправления: район, своего рода федерация из муниципалитетов. Не конфедерация, как вот предлагается, как бы ассоциация, такой сложной структурой формирования представительных органов власти, например, выборы и так далее, а именно как федерация с распространением юрисдикции, в том числе и налоговой на одну и ту же территорию, на одно и то же население. То есть, в этом случае эти два варианта будут абсолютно одинаковые и в этом ситуация будет развиваться, на мой взгляд, абсолютно нормально.
Но вот и выходя уже за рамки межбюджетных отношений, я как бы даже с неким страхом жду успеха этой реформы: а вдруг муниципальные округа, построенные по принципу ассоциации, окажутся эффективными. Следующий шаг, по-моему, губернаторы тут же скажут: "Ого, отлично, если это срабатывает на уровне местного самоуправления, почему на уровне государства не сработает? В чем отличие? Давайте мы тоже так сделаем, ассоциацию такую вот соберем, будем там межсубъектные функции взносами финансировать, одноканальный бюджет тут же возникнет" и так далее.
Возникающая асимметричность в устройстве на федеральном уровне субъектов федерации и внутри местного самоуправления, на мой взгляд, потенциально политически опасна, создает некую такую разность потенциалов, которая может вылиться в большие неприятности. И при прочих равных условиях хотелось бы, чтобы все-таки у нас была симметричная федерация внутри государства, федерация внутри местного самоуправления и федерация внутри субъектов федерации.
Ну, собственно, как бы детали о том, как все это можно сделать, какие там налоговые полномочия куда отдавать, какие расходные полномочия. Во-первых, вот Валерий Александрович Кирпичников все это лучше меня знает, который этим, непосредственно в этой рабочей группе, которая занималась подготовкой этих предложений, работал. Поэтому здесь я, пожалуй, закончу.
http://www.carnegie.ru/ru/print/58497-print.htm
Док. 453709
Перв. публик.: 25.06.04
Последн. ред.: 25.06.08
Число обращений: 316
Лавров Алексей Михайлович
|
