Сегодня мы столкнулись со страшной бедой, когда многие из наших детей оказались лишенными семейной и государственной защиты. В последнее десятилетие стремительно нарастает кризис российской семьи, растет число разводов, дети теряют родной очаг - бегут из дома и превращаются в юных бомжей. Все более частыми становятся случаи, когда ребенок остается без семьи. Появился даже новый термин "социальное сиротство" - ребенок-сирота при живых родителях. В этой связи все большую роль приобретает институт опеки и попечительства.
Какие же проблемы приходится решать в этой сфере сегодня? Наш собеседник - председатель Комиссии Мосгордумы по государственному строительству и местному самоуправлению Татьяна ПОРТНОВА.
- Татьяна Арториджевна, что сегодня представляет собой институт опеки и попечительства? В общих чертах, конечно.
- Опека устанавливается над детьми в возрасте до 14 лет, а также над гражданами, признанными судом недееспособными вследствие психического расстройства (п. 1 ст. 32 ГК). Сущность опеки состоит в том, что вместо ребенка, не достигшего 14 лет, либо вместо лица, признанного судом недееспособным, все права и обязанности осуществляет специально назначенное лицо - опекун. Опекуны являются представителями подопечных в силу закона и полностью заменяют подопечных в имущественных отношениях. Опекуны совершают от имени подопечных и в их интересах все необходимые сделки, они выступают в защиту прав и интересов своих подопечных в отношениях с любыми лицами, в том числе в судах на основании удостоверения, выданного органом опеки и попечительства.
Попечительство устанавливается над двумя категориями граждан: несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет и совершеннолетними лицами, ограниченными судом в дееспособности из-за злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами. В первом случае основанием для попечительства служит возрастной критерий. В отличие от опеки попечительство над несовершеннолетними касается главным образом имущественной стороны их отношений с попечителем.
При назначении опекунов и попечителей учитывается, что им оказывается большое доверие - наиболее полно обеспечить интересы и благополучие подопечных, их воспитание, забота об их здоровье. В целях наиболее полного учета интересов подопечных закон устанавливает ряд общих требований к опекунам и попечителям. В первую очередь должны приниматься во внимание их нравственные и личные качества. Они должны быть способны к определенному самоограничению ради принимаемого под опеку или попечительство человека, который социально слабо защищен.
При назначении опекуна и попечителя также учитываются отношения между ним и лицом, нуждающимся в опеке и попечительстве, а если это возможно, то и желание подопечного. Опекунами и попечителями назначаются, как правило, лица, близкие подопечному, главным образом родственники. При их отсутствии опекун(попечитель) назначается по выбору органов опеки и попечительства.
Опекуном или попечителем гражданин может быть назначен только с его согласия, т.е. эти отношения основаны на принципе добровольности.
В соответствии с действующим законодательством защита прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, возлагается на органы опеки и попечительства. В частности, ст.121 п. 2 Семейного кодекса Российской Федерации устанавливает, что органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления. Деятельность органов опеки (попечительства) над детьми, оставшимися без попечения родителей, определяется Конституцией Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, Семейным и Гражданским кодексами Российской Федерации.
- Какими городскими законами регулируются вопросы опеки и попечительства в Москве?
- Для защиты прав и законных интересов детей, оставшихся без попечения родителей, в 1997 году был принят закон No 16 "Об организации работы по опеке, попечительству и патронату в городе Москве". Позже городскими законами No 33 и No 59 в него были внесены изменения, которые либо приводили закон в соответствие с федеральным законодательством, либо вносили определенные коррективы в деятельность органов опеки и попечительства.
Основные задачи органов опеки и попечительства - это защита имущественных, личных прав и интересов детей, совершеннолетних лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными.
Следует отметить: жизненная практика свидетельствует о высокой эффективности семейного устройства детей, нуждающихся в воспитании и социальной защите. Семейные взаимоотношения дают им возможность почувствовать теплоту домашнего очага, приобрести новый социальный опыт общения со сверстниками и взрослыми, воспитываться и всесторонне развиваться в нормальной социальной среде.
- Однако давно известно, одно дело принять закон и совсем другое - как он работает на практике. Как говорится, гладко было на бумаге. Насколько эффективно, на ваш взгляд, федеральное и столичное законодательство решает проблемы опеки и попечительства?
- На мой взгляд, здесь есть над чем подумать. Да, мы создали законодательную основу для регулирования опеки и попечительства, тем не менее ряд вопросов по-прежнему требует своего решения. В частности, речь идет об опеке и попечительстве как государственной функции со всеми вытекающими отсюда последствиями. В докладе Уполномоченного по правам ребенка приводились примеры, когда органы опеки и попечительства зачастую решали вопросы не в пользу ребенка. Такого просто быть не должно.
В Государственной Думе обсуждается проект Федерального закона N 184675-4 "Об опеке и попечительстве". Где-то полгода назад столичные депутаты рассматривали этот законопроект и дали на него в целом положительный отзыв.
Целью законопроекта является упорядочение и совершенствование норм, регулирующих отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, а также патроната над совершеннолетними дееспособными гражданами. Что же конкретно предлагает новый закон?
В интересах лиц, нуждающихся в опеке, предлагается сделать опеку более гибкой, предусмотрев ее новые формы. Если требуется немедленное назначение опекуна или попечителя, так называемая предварительная опека или временная опека на срок командировки родителей, или назначение опекуна по заявлению родителей на период, когда они не смогут быть рядом с детьми по уважительным причинам, то будет введен новый, упрощенный порядок назначения опеки. Законопроект предусматривает назначение нескольких опекунов или попечителей одному лицу, а также возможность родителям заранее определить опекуна детям на случай своей смерти.
Проектом федерального закона детально урегулированы вопросы, которые касаются имущества подопечных: как опекун должен сохранять, управлять и распоряжаться им. Органы опеки и попечительства должны будут в определенном порядке и в определенные сроки выдавать разрешения как на совершение сделок с имуществом подопечных, так и на совершение любых действий от имени подо печных. В законопроекте впервые предусматривается введение ответственности опекунов, попечителей и органов опеки и попечительства за нарушение прав и законных интересов своих подопечных.
Новый законопроект сегодня весьма актуален. 1 января 2008 года в связи с внесением изменений в Гражданский кодекс опека и попечительство будут возложены на исполнительную власть субъекта Российской Федерации. Думаю, это совершенно правильно: несовершеннолетние и взрослые недееспособные граждане должны находиться исключительно под защитой государства. В то же время Федеральным законом No 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" городам федерального значения (Москве и Санкт-Петербургу) было предоставлено право передавать государственные полномочия на уровень местного самоуправления. Собственно говоря, в Москве так и было сделано.
Не дожидаясь, пока Госдума рассмотрит федеральный законопроект, столичные власти начали разработку проектов своих новых городских законов - "Об опеке и попечительстве в городе Москве" и "О передаче полномочий", которые, надеюсь, будут приняты до конца года.
- Татьяна Арториджевна, а что конкретно подразумевается под государственным контролем?
- С одной стороны, это должен быть жесткий контроль органов опеки и попечительства за деятельностью опекунов и попечителей, а с другой - контроль государственных органов за деятельностью самих органов опеки и попечительства.
Так, в первом полугодии 2007 года окружной прокуратурой Зеленоградского административного округа было внесено 4 протеста и 10 представлений на 49 незаконных распоряжений органов местного самоуправления о нарушении жилищных прав и интересов подопечных. Подобные примеры не единичны.
Поэтому мы и говорим, что необходимо определить, как будет осуществляться контроль за органами опеки и попечительства со стороны исполнительных органов государственной власти. Очень важно расширить и конкретизировать по сравнению с Гражданским кодексом Российской Федерации требования к претендентам на должность опекуна или попечителя. И здесь нужен единый и, по возможности, детально регламентированный порядок назначения опекуна или попечителя и освобождения его от исполнения своих обязанностей.
- Сегодня одна из актуальных задач - укрепление семьи. Какую работу в этом направлении проводят в Москве органы местного самоуправления?
- В нашей Конституции прямо записано, что "материнство и детство, семья находятся под защитой государства". Это одна из главных государственных функций, которая реализуется как на федеральном, так и региональном уровне. В частности, столичные власти уделяют вопросу поддержки и укрепления семьи самое серьезное внимание.
В Москве эффективно работают городская программа мер социальной защиты жителей города Москвы и программа дополнительных мер по поддержке семей с детьми. Они предусматривают целый комплекс адресных мероприятий по поддержке и укреплению семьи. Ведется работа по укреплению семьи и на муниципальном уровне. Здесь прежде всего необходимо создание Единого городского банка данных о неблагополучных семьях, о родителях, уклоняющихся от воспитания детей, куда бы вносились сведения всех ведомств, входящих в систему профилактики (органы социальной защиты, органы образования, здравоохранения, правоохранительные органы).
Особая проблема сегодня заключается именно в отсутствии правил учета выявленных неблагополучных детей непосредственно в органах опеки и попечительства. В сущности, ни один нормативно-правовой акт не обязывает сегодня орган опеки и попечительства фиксировать поступившие сведения о нарушении прав ребенка, об отсутствии родительского попечения над ним. Устная информация может оставаться без реакции со стороны работников этого органа. Законодательство устанавливает лишь обязательность заполнения регионального и последующего - федерального банка данных о детях. Поэтому поступающая в орган опеки и попечительства информация о неблагополучных семьях, о нарушениях прав ребенка и отсутствии родительского попечения над ним должна четко фиксироваться. Ведь только в этом случае органы опеки и попечительства могут вести планомерную и эффективную работу с семьями на своей территории.
Муниципалитеты ведут профилактическую работу по укреплению семьи в самых разных направлениях: организуют различные культурные и спортивные мероприятия, проводят индивидуальную работу с неблагополучными семьями и т.д. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав координируют профилактическую деятельность на территории своего района, тесно взаимодействуют со школами, социальными службами, детскими учреждениями по выявлению всех лиц, подпадающих под категорию нуждающихся в установлении опеки или попечительства. Это очень серьезная и ответственная работа.
- Ваша комиссия учитывала при работе над законами опыт муниципалитетов в сфере опеки и попечительства?
- Конечно, ведь органы местного самоуправления постоянно находятся в центре внимания нашей думской комиссии. В частности, недавно мы на заседании комиссии слушали руководителя муниципалитета Ясенево. Важно было понять, как ведется работа по опеке и попечительству органами местного самоуправления, как решаются проблемы, какие возникают вопросы, которые муниципалитеты хотели бы включить в городской закон. А опыт работы этого муниципального образования, без сомнения, заслуживает особого внимания. Дело в том, что здесь несколько лет назад была создана и сегодня активно работает программа "Служба сопровождения семьи". Основная цель этой программы - сохранение и укрепление семьи, профилактика безнадзорности, социального сиротства, асоциального поведения несовершеннолетних.
В рамках программы "Служба сопровождения семьи" с 2004 года в Ясеневе работает межведомственное методическое объединение педагогов и социальных работников. Большое число районных специалистов в сфере образования, социальной защиты, здравоохранения, а также сотрудников правоохранительных органов изучали в этом методическом объединении "Систему профилактики семейного неблагополучия и социального сиротства".
Программа "Служба сопровождения семьи" имеет целый ряд направлений. Для раннего выявления семейного неблагополучия во всех районных учреждениях были созданы социальные подразделения - в школах, детских садах, поликлиниках, управлениях социальной защиты и , и т.д. B, школах были введеды социальные карты - учащегося, класса, школы, позволяющие выявлять и контролировать неблагополучные семьи и трудных подростков.
После выявления семей группы риска информация о них поступает в органы опеки и попечительства и в комиссии по делам несовершеннолетних. После скрупулезного анализа ситуации принимается решение о том, надо или не надо вмешиваться в ситуацию, какие виды социального сопровождения семьи нужно использовать, в какой форме осуществлять контроль. На семьи, которые решено "сопровождать", заводится специальная карта, которая в дальнейшем передается специалистам службы сопровождения семьи для реализации намеченных мер.
Муниципалитет заключает договор со всеми профильными учреждениями района, по которому различных специалистов - психологов, социальных педагогов, социальных работников, психотерапевтов и т.д.- привлекают к работе в службе сопровождения семьи. Очень интересен и опыт заключения договоров с неблагополучными семьями.
Родители берут на себя обязательства заниматься воспитанием своих детей, создавать им нормальные условия для учебы, духовного и культурного развития. В частности, они должны привести состояние своей квартиры в соответствие с санитарными нормами, посещать консультации психолога и других специалистов, отказаться от общения с друзьями, употребляющими спиртные напитки, от сквернословия и скандалов в присутствии детей, гулять с ребенком, развивать его память и еще много разных пунктов.
Муниципалитет, со своей стороны, будет оказывать социально-психологическую помощь семье, содействовать культурному и духовному развитию детей. Например, обеспечивать их бесплатными билетами на культурные мероприятия, помогать с досугом и занятиями спортом. Договор заключается на шесть месяцев. Если семья не выполняет своих обязательств, договор расторгается, и ребенка могут забрать из семьи, лишить родительских прав или ограничить их. Сегодня опыт внутригородского муниципального образования Ясенево используется органами местного самоуправления уже и в других районах.
