Механизм новой системы контроля органов исполнительной власти - государственного аудита - для наших читателей раскрыл Сергей Степашин
Для стратегического прорыва, намеченного Владимиром Путиным, Россия намерена задействовать весь свой производственный, финансовый, интеллектуальный и ресурсный потенциал. Как добиться эффективности этого почина, избежать банального разбазаривания и воровства государственных средств и имущества? На вопросы шеф-редактора "Российской бизнес-газеты" Евгения Васильчука отвечает председатель Счетной палаты Российской Федерации Сергей Степашин.
- Сергей Вадимович, в последнее время применительно к деятельности Счетной палаты звучит новый термин: "государственный аудит". Что за этим нововведением?
- На самом деле термин далеко не новый. "Государственный аудит" - принятое в международном аудиторском сообществе название для системы внешнего, независимого контроля, который осуществляется специальным конституционным органом от имени общества. Объектом этого внешнего контроля является деятельность государства, связанная с управлением национальными ресурсами. В их числе - бюджет страны, разного рода правительственные фонды, государственная собственность, интеллектуальные ресурсы и так далее.
Счетные палаты, которые существуют сегодня практически во всех странах мира, имеют довольно разнообразное устройство и по-разному именуются, но родовое понятие, используемое для них на международном уровне, - "высший орган аудита". Кстати, Международная организация высших органов государственного аудита - ИНТОСАИ включает в себя счетные палаты ста восьмидесяти девяти государств, это всего на три меньше, чем количество государств - членов ООН.
Мы сознательно стали делать акцент на употреблении термина "государственный аудит" применительно к деятельности Счетной палаты РФ и ее аналогов в субъектах Российской Федерации. Пора избавиться от путаницы с многочисленными "контролями", которые существуют в системе исполнительной власти. Кроме того, в отличие от контрольных структур правоохранительных органов, Минфина России, других министерств и ведомств, наша задача заключается не только в выявлении и наказании расхитителей бюджетных средств, но также в оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти по управлению бюджетом, собственностью, другими национальными ресурсами. И самое главное - в профилактике и оказании помощи по налаживанию действенных внутренних систем контроля в проверяемых организациях.
- Насколько мне известно, у вас есть серьезная монография "Конституционный аудит". Это, что, новое научное направление?
- В этой работе обоснована необходимость выделения в качестве отдельного направления изучения происхождения и функционирования института государственного аудита.
На самом деле конституционный аудит - это не сухая академическая теория. Это очень живая, современная дисциплина, которая напрямую затрагивает каждого человека, поскольку во главу угла ставит вопрос о соотнесении целей и средств социально-экономических преобразований и уделяет особое внимание анализу "социальной цены" разного рода реформ и стратегий. С этой точки зрения новое научное направление позволяет под своим специфическим углом зрения рассматривать старые философские проблемы о принципах справедливого распределения общественного богатства, о критериях "правильности" существующих институтов и установлений, о должном балансе интересов государства, общества и человека.
Сегодня во всем мире счетные палаты играют роль одного из ключевых элементов согласования реальных интересов общества с декларируемыми целями развития и методами их достижения. Правильное функционирование института государственного аудита в конечном счете помогает ускорить формирование условий для развития человеческого капитала, повышает качество общественных связей и способствует формированию широкого спроса на знания. Таким образом, институт государственного аудита является еще и одним из инструментов создания предпосылок для перехода к новому типу экономики и более высокому уровню общественного развития.
В своей новой монографии "Государственный аудит и экономика будущего", которая только вышла из печати, я постарался более детально рассмотреть роль государственного аудита как одного из инструментов, который помогает обеспечить переход к инновационной модели экономики. Считаю, что философские основы и сама идеология государственного аудита полностью созвучны инновационному мировоззрению, в котором высшей ценностью считается творческий, свободный и социально ответственный человек.
И сегодняшняя постановка во главу угла путинской "Стратегии-2020" - инвестиции в человека - это не модный лозунг, не дань абстрактному гуманизму. Это в хорошем смысле слова прагматический расчет, потому что именно инвестиции в человека помогают пробудить в людях желание максимально реализовать свой творческий потенциал. А это - одно из необходимых условий для перехода к инновационной модели экономики и обществу знания.
Механизм творческого саморазвития людей может эффективно работать только в условиях свободы. Как отмечал лауреат Нобелевской премии по экономике Амартия Сен, под свободой нужно понимать не только гарантии прав человека и гражданина, но также свободу от нищеты и насилия, от скудости экономических возможностей и социальных лишений, от убожества структур, обслуживающих население, а также от нетерпимости или от чрезмерной активности репрессивных учреждений.
Опыт последних десятилетий показывает: гарантии свободы не возникают сами по себе и не существуют в безвоздушном пространстве. Для того чтобы их создавать, развивать и поддерживать, нужны прежде всего сильные государственные институты и эффективная правовая система.
Таким образом, для России возвращение "сильного государства" является сегодня одним из необходимых условий успешного социально-экономического развития. Но, говоря о сильном государстве, важно делать акцент не на расширении диапазона его функций, а на повышении эффективности его работы. При этом критерии эффективности должны рассматриваться не в абстрактно-математическом плане, а с точки зрения, если можно так выразиться, "человекосбережения".
- Что вы имеете в виду?
- Приведу конкретный пример. В координатах "чистой" макроэкономической теории российские реформы 1990-х годов можно было бы считать достаточно эффективными, поскольку они помогли в кратчайший срок изменить структуру собственности, сформировать механизмы рыночной экономики, создать новые институты и так далее. Однако с точки зрения человекосбережения эти реформы оказались не просто неэффективными, а действительно шоковыми, потому что "за скобки" были выведены жизненные интересы огромной массы людей.
Рассматривая вопрос о необходимости возвращения сильного государства для обеспечения перехода к инновационной модели экономики, важно учитывать социально-психологические аспекты этого процесса. В силу трудностей и противоречий периода 1990-х годов для значительной массы населения сегодняшнее усиление государства видится главным образом в контексте расширения его социальных функций - как возможность получить справедливое "воздаяние" за перенесенные страдания в тех же 1990-х.
Но такие социальные ожидания повышают риск попадания государства в ловушку патернализма. Известно, что патерналистскому обществу инновации объективно не нужны, потому что они ведут к нарушению привычного порядка и сложившихся традиций.
В результате возникает "отрицательный социальный отбор", который автоматически выбраковывает все новое и всех тех, кто способен к инновациям. Таким образом, происходит сокращение ресурсных возможностей для перехода к экономике будущего.
Только на базе правильного баланса традиции и "модерна" можно построить успешную траекторию развития страны и сохранить свою национальную идентичность. Государственный аудит играет очень важную роль в обеспечении этого баланса. Например, одним из актуальных приложений государственного аудита является так называемый аудит трансформаций. С помощью специальных методов и мероприятий этот вид аудита позволяет руководству страны и обществу убедиться, что процесс осуществления запланированных институциональных изменений (главным образом в экономике) происходит успешно, а его результаты соответствуют плану.
- Какую роль может играть государственный аудит при переходе к новой модели экономического развития?
- В нашей стране сегодня одновременно существуют и конкурируют друг с другом сразу три модели развития экономики. Первая - это экспортно-сырьевая модель. Вторая - модель индустриальной высокотехнологичной экономики. И третья модель - постиндустриальная инновационная экономика. Понятно, что степень воплощения в жизнь каждой из этих моделей различна: экспортно-сырьевая модель играет доминирующую роль, а инновационная модель присутствует в виде отдельных элементов или пилотных проектов.
В таких условиях аудит трансформаций может быть использован для создания специальной системы мониторинга, которая позволит оценить, насколько успешно развиваются элементы новой экономики, насколько они способны конкурировать с инерцией прежних моделей экономического развития. Главный результат этой работы - формулирование практических рекомендаций относительно того, что необходимо сделать для более эффективного решения поставленных задач. В качестве примера можно привести наши экспертно-аналитические мероприятия в сфере интеграции науки и образования, учета интеллектуальной собственности, создания национальной инновационной системы и другие.
- Что вы думаете по поводу баланса традиций и инноваций в системе государственного управления?
- Такой баланс, безусловно, должен выдерживаться. Любому государству, переживающему трансформационный переход, жизненно необходимы как деятельные, творческие, пассионарные лидеры, так и нормально функционирующая бюрократия. Потому что нормальная бюрократия, которая работает на основании разного рода инструкций и регламентов, объективно является инерционной и помимо собственных административных функций способна выполнять, образно говоря, роль стабилизатора штурвала самолета. На практике эта инерционность помогает сдерживать слишком резкие повороты "государственного руля". Но понятно, что такая инерционность тоже хороша в меру. Неэффективная бюрократия становится тормозом для социально-экономического развития. Коррумпированное чиновничество стремится выйти из-под контроля, искажает систему обратной связи, непродуктивно расходует ресурсы и в конечном счете может привести страну к масштабному кризису. Как неоднократно отмечал Владимир Владимирович Путин, сегодняшний "забюрократизированный и коррумпированный госаппарат в принципе не мотивирован на позитивные изменения, а тем более на динамичное развитие". И это при том, что число чиновников за 1995-2007 годы выросло более чем в полтора раза, тогда как население страны сократилось на 4 процента.
- Какие меры могут поставить надежный заслон росту бюрократии?
- Назвал бы три объективных фактора, которые позволяют поставить надежные пределы росту бюрократии. Первое - это сохранение стабильности Конституции. Основной Закон содержит в себе эффективную систему сдержек и противовесов, и этот баланс нужно беречь. Второе - это повышение ответственности и профессионализма элит. И, наконец, третье - это наличие сильного и эффективного института государственного аудита.
Я глубоко уверен, что в конечном счете именно государственный аудит является тем инструментом, который помогает поставить чиновника под контроль общества. Благодаря своим институциональным особенностям и методам работы государственный аудит способен добиваться предельной ясности в отношениях между государством и обществом, поскольку он всегда исходит из реальных интересов людей - "потребителей" услуг государства. Возьмите любые наши проверки, связанные, например, с монетизацией льгот, жилищно-коммунальной реформой или информатизацией сельских школ. Как бы ни строили свои отчеты региональные или местные власти, наши выводы четко показывают, где есть реальный результат, а где - профанация.
Кстати, не только российский опыт, но и опыт современных развитых стран убедительно показывает, что открытость, прозрачность и подотчетность органов государства обществу является одним из эффективных способов получения государством кредита доверия граждан. С этой точки зрения институт государственного аудита является не чем иным, как одним из специальных механизмов обеспечения легитимности власти и подтверждения законности ее действий.
- Теоретики постиндустриального общества утверждают, что любые стратегии, построенные на идеологии догоняющего развития, позволяют лишь сократить разрыв с конкурентами, но не преодолеть его. Возникает вопрос: можно ли в принципе "догнать" в развитии?
- Доказательство устойчивого "приоритета" западных обществ в немалой степени базируется на системе показателей и индикаторов, сформированных самими этими обществами. Однако опыт последних десятилетий показывает, что макроэкономические индикаторы мало что говорят о реальном качестве жизни людей, о чувствах их удовлетворенности своей жизнью, страной, государством. Иными словами, высокий уровень благосостояния еще не делает людей более счастливыми.
Отсюда очевидно, что "гонка за лидером" с точки зрения чисто экономических, валовых показателей бессмысленна и непродуктивна. Намного важнее поиск новых стратегий, которые в конечном счете приведут к увеличению числа людей, удовлетворенных условиями своей жизни, возможностями для творческой самореализации, уровнем экологии, безопасности и так далее.
Сегодня Счетная палата разрабатывает критерии, которые позволяют оценивать не только эффективность работы органов исполнительной власти, но также успешность реализации различных государственных программ, стратегий развития отраслей, крупных проектов. В этой работе мы тесно взаимодействуем с администрацией главы государства, парламентом и правительством. Более того, на международном уровне Счетной палате России впервые поручено руководство Рабочей группой ИНТОСАИ по выработке ключевых национальных показателей. В случае успеха нашей работы, такого рода показатели позволят оценивать конкурентоспособность различных стран не только по уровню экономического развития, но и по степени их привлекательности для жизни людей.
По сути можно будет измерить прогресс в достижении результатов, к которым стремятся общество и государство. Кстати, 20 мая в Счетной палате состоится 1-е заседание Рабочей группы ИНТОСАИ по выработке ключевых национальных показателей, в которую входит почти два десятка стран.
- Неужели такого рода сложными вопросами приходится заниматься всем счетным палатам мира?
- В развитых странах государственный аудит работает, как правило, в штатном режиме. Он выполняет функции своеобразного "томографа": исследует заданное поле, фиксирует проблему, извещает о полученных результатах государство и общество.
В обществе, переживающем трансформационный переход, роль государственного аудита представляется более сложной и творческой.
В силу своего "передового" положения государственный аудит не просто фиксирует проблемы - он способен исследовать и разъяснять суть и причины выявленных трудностей и дать обоснованные рекомендации по их разрешению.
Именно поэтому работа Счетной палаты Российской Федерации самым тесным образом связана с современной наукой и образованием, активно сотрудничает с Российской академией наук и ведущими вузами страны - она сама реально участвует в процессе интеграции науки и образования. Примером такой интеграции является, в частности, Высшая школа государственного аудита, созданная на базе соглашения между Академией наук, Счетной палатой и МГУ им. М.В. Ломоносова.
В целом институт государственного аудита, наделенный правом на независимую и самостоятельную оценку действий органов власти, является не только важнейшим элементом системы "раннего предупреждения" о возможных ошибках планирования и эксцессах исполнения, он также выполняет функцию легитимизации решений государства, а следовательно, непосредственно обеспечивает его стабильность.
С этой точки зрения конституционный аудит как научное направление и государственный аудит как институт имеют очевидные практические приложения при анализе разного рода крупных экономических проблем, стоящих сегодня перед обществом и государством. Наглядным примером может служить разработанная Счетной палатой комплексная программа оценки подготовки и проведения Олимпиады 2014 года в Сочи. Или наш аудит подготовки к саммиту стран АТЭС в 2012 году во Владивостоке и доклад президенту страны.
