Герман Греф: Проблемы и перспективы развития государственно-частного партнерства в РоссииНазад
Герман Греф: Проблемы и перспективы развития государственно-частного партнерства в России
На вопросы журнала "ЗАКОН" отвечает министр экономического развития и торговли Российской Федерации Герман ГРЕФ
- Когда в возглавляемом Вами министерстве и Правительстве Российской Федерации появилось понимание необходимости развития государственно-частного партнерства?
- Если посмотреть на сегодняшнюю экономическую и политическую систему России, необходимо отметить, что на пути к ней страна успешно решила задачи двух этапов социально-экономических преобразований. Первый этап, очерчиваемый периодом 90-х гг., позволил сформировать элементарные экономические механизмы, включая базовый - отношения собственности. Прошедший через череду кризисов, он позволил создать институты рыночной экономики и демократии, обеспечить восстановление стабильности - макроэкономической и политической.
Второй этап - 1999-2003 гг. - стал временем роста экономики, у Правительства появилась возможность сосредоточить усилия на решении стратегических задач. Шаги, направленные на структурные изменения в экономике, помогли сформировать новую экономическую среду в Российской Федерации, предпосылки для экономического роста. Даже иностранные инвесторы, по данным последних опросов, уверенно выделяют два основных преимущества российской экономики: макроэкономическая стабильность и высокие темпы экономического роста. То есть на сегодняшний день в стране есть все условия для активной инвестиционной политики на фоне очевидного накопившегося недоинвестирования.
При этом очевидно, что для формирования грамотной экономической политики, повышения инновационной активности, развития экономической и социальной инфраструктуры жизненно необходимо развитие эффективных институтов взаимодействия государства и бизнеса.
Активное обсуждение возможности применения подобной практики началось несколько лет назад с анализа состояния транспортной инфраструктуры страны.
- Какие федеральные органы власти будут участвовать в развитии государственно-частного партнерства, разработке нормативно-правовой базы и дальнейшем регулировании сферы ГЧП? Как строится данная работа в Вашем министерстве?
- Понимание необходимости развития подобной формы взаимодействия бизнеса и государства есть у всех заинтересованных федеральных органов власти. Поэтому в развитии механизмов частно-государственного партнерства в рамках своей компетенции принимают участие все ключевые министерства и ведомства.
Внутри Минэкономразвития России деятельность по развитию механизмов частно-государственного партнерства сосредоточена в нескольких департаментах, осуществляющих работу в направлениях развития технопарков, развития механизмов концессионных соглашений, стимулирования венчурного инвестирования (создание Российской венчурной компании), формирования финансовых институтов развития и других направлениях частно-государственного партнерства.
- Что, на Ваш взгляд, может дать российской экономике институт ГЧП? Какие проблемы могут решаться в обозримой перспективе с помощью данного института?
- Применение механизмов частно-государственного партнерства способно обеспечить в первую очередь возможность осуществления общественно-значимых проектов в наиболее короткие сроки, малопривлекательных для традиционных форм частного финансирования. Во-вторых, повысить эффективность проектов за счет участия в них частного бизнеса, как правило, более эффективного на рынке, чем государственные институты. Обеспечить снижение нагрузки на бюджет за счет привлечения частных средств и переложения части затрат на пользователей (коммерциализации предоставления услуг), возможность привлечения лучших управленческих кадров, техники и технологий, повышение качества обслуживания конечных пользователей. Наконец, дают возможность сконцентрировать внимание государственных органов на наиболее свойственных им административных функциях и сократить государственные риски за счет распределения их между частным партнером и властью.
Частно-государственное партнерство предполагает использование лизинговых и концессионных механизмов, финансирование с привлечением частных инвестиций социальных программ и инвестиционных проектов, имеющих стратегическое значение. Создаваемый институт будет способствовать росту инвестиций в производственную и транспортную инфраструктуры экономики (строительство и эксплуатация дорог, электрических сетей, портов), жилищно-коммунальное хозяйство. Большую роль здесь начинает выполнять институт концессионных соглашений и Инвестиционный фонд.
Использование инструментов частно-государственного партнерства будет содействовать развитию инновационной сферы, в том числе через механизмы формирующихся сейчас особых экономических зон, технопарков, Банка развития.
- Существует ли концепция развития ГЧП?
- В программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.) содержится раздел "Развитие механизмов частно-государственного партнерства", определяющий приоритетные направления ЧГП, инструменты взаимодействия государства и бизнеса, финансовые институты взаимодействия. В октябре 2006 г. в соответствии с поручением Правительства начата реализация Комплексного плана мероприятий на 2006-2007 гг. по развитию механизмов частно-государственного партнерства. Он содержит перечень мероприятий по развитию механизмов для развития социальной, транспортной инфраструктуры, стимулирования энергосбережения. Кроме этого, в сфере поддержки предпринимательской деятельности и активизации внешнеэкономической деятельности.
- Существует ли на сегодняшний день план по реализации региональных проектов с применением ГЧП?
- Мы придерживаемся мнения, что регионы должны самостоятельно разрабатывать планы по реализации своих проектов, в том числе с использованием механизмов частно-государственного партнерства. Другой вопрос, что при разработке такого рода планов необходимо придерживаться единых ориентиров и критериев. Поэтому федеральный уровень исполнительной власти осуществляет предоставление консультационной поддержки в реализации проектов частно-государственного партнерства, осуществляемых на региональном и муниципальном уровнях.
В настоящее время Минэкономразвития России разрабатывает методические рекомендации по составлению региональных планов частно-государственного партнерства. Предполагаем в ближайшее время направить их на рассмотрение в Правительство Российской Федерации.
- Чем будет отличаться российский подход к ГЧП от существующих в других странах аналогов? Опыт каких стран в первую очередь используется?
- Развитие механизмов частно-государственного партнерства в России опирается на оправдавшую себя практику развития подобного института в индустриально развитых странах, в том числе в странах ОЭСР, с учетом российских особенностей взаимодействия государственного и частного секторов.
В области разработки механизмов стимулирования венчурного инвестирования использовался опыт таких стран, как США и Израиль, в области развития техниковнедренческих особых экономических зон - опыт Индии по развитию сектора информационных технологий.
Что касается зарубежной практики создания Банков развития, то, по данным международной статистики, за счет кредитов и гарантий национальных банков развития финансируется до 10% осуществляемых вложений в основной капитал. Во многих странах мира совокупный объем долгосрочных кредитов и инвестиций национальных банков развития достигает 5% ВВП. При этом основными функциями государственных банков развития являются финансирование инфраструктурных проектов, имеющих стратегическое значение для государства, и контроль за условиями их реализации.
- Какими Вы видите основные формы ГЧП в России?
- Это прежде всего Инвестиционный фонд Российской Федерации, Особые экономические зоны, технопарки, Российская венчурная компания, Банк развития. Для развития инфраструктуры большое значение имеет использование механизмов концессионных соглашений, в том числе обеспечение необходимой методической и консультационной поддержки подготовки и реализации концессионных соглашений на региональном уровне.
- Каковы на сегодняшний день основные препятствия для эффективного функционирования ГЧП?
- В первую очередь изношенность инфраструктуры, вопрос разграничения прав собственности. Для обеспечения эффективного функционирования системы частно-государственного партнерства на сегодняшний день необходимо обеспечить повышение квалификации государственных и муниципальных служащих. В настоящее время прорабатывается вопрос о создании программ переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих по направлению частно-государственного партнерства. Большое внимание уделяется повышению профессионального уровня "на местах", осуществлению консультационной поддержки реализации проектов на региональном и муниципальном уровнях. Большое внимание уделяется развитию малого и среднего бизнеса: программы развития предпринимательства, бизнес-инкубаторы, другие механизмы - все это должно оказывать положительное влияние на формирование институциональной среды для развития частно-государственного партнерства.
- С момента принятия Закона о концессиях прошло больше года, как Вы оцениваете его эффективность? Существует ли потребность внесения каких-либо существенных изменений в Закон?
- Закон работает. Но уже в ходе проведения первого конкурса на заключение концессионного соглашения на право строительства и эксплуатации платной дороги "Западный скоростной диаметр" в Санкт-Петербурге возникла необходимость в поправках. В частности, будет расширен круг лиц, одновременно выступающих от имени концедента. В соответствии с разработанными поправками ими могут быть, например, Российская Федерация и субъект РФ, субъект РФ и муниципальное образование. Также будет уточнена конкурсная процедура, в том числе критерии отбора проектов, расширены полномочия конкурсной комиссии по контролю обоснованности и реализуемости как финансовых, так и технических предложений, предоставляемых участниками конкурса, а также достоверности предоставляемых ими сведений, прояснены другие моменты, связанные с конкурсным отбором. Будет усовершенствован механизм принятия решений о заключении концессионных соглашений. Так, в решении о заключении концессионного соглашения будут устанавливаться существенные условия соглашения, критерии конкурса и параметры данных критериев, уполномоченный концедентом орган, который будет осуществлять утверждение конкурсной документации, состава конкурсной комиссии по проведению конкурса на право заключения концессионного соглашения, порядка проведения конкурса, порядка заключения концессионного соглашения.
Согласно действующей редакцииЗакона концедент вправе принимать на себя часть расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения. Закрепление в новой редакции в качестве критерия конкурса объема такого участия позволит концеденту на этапе проведения конкурса выбирать концессионеров в зависимости от их предложений по объему софинансирования концедентом расходов концессионера при исполнении концессионного соглашения. Также вносимые изменения позволят концеденту устанавливать в качестве критериев конкурса иные дополнительные критерии, не содержащиеся в действующей редакции Закона, что является принципиально важным при реализации комплексных и сложных концессионных проектов.
Новой редакцией Закона будет закреплена возможность для концедента предусмотреть более длительный срок для заключения концессионного соглашения, чем установленный сейчас, - 90 дней. Данное изменение необходимо для реализации комплексных концессионных соглашений, с большим объемом привлекаемых инвестиций, условия которых технически не могут быть согласованы в указанный период.
Будет расширен и уточнен перечень условий концессионного соглашения (порядок внесения изменений в концессионное соглашение), закреплены дополнительные гарантии, предоставляемые концессионеру (в том числе гарантии учета инвестиций в создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения при установлении органами регулирования цен (тарифов) и надбавок к ценам (тарифам) на реализуемые концессионером товары, работы, услуги).
Ряд поправок направлен на уточнение положения о возврате внесенного задатка, если он был внесен на первом этапе конкурса. Кроме того, помимо задатка предусматриваются и иные способы обеспечения исполнения обязательств по заключению концессионного соглашения.
Из действующего Закона планируется исключить положение о 60-дневном сроке заключения договора аренды с концессионером. В новой редакции будет лишь закреплена обязанность концедента заключить такой договор, а сроки будут устанавливаться в конкурсной документации. Это связано с длительностью процедуры изъятия земель для государственных нужд, особенно при строительстве дорог, трубопроводов, железных дорог.
Будут урегулированы вопросы, связанные с предоставлением прав пользования водным объектом и прав ограниченного пользования земельным участком, а также прав пользования участком недр, необходимым для строительства и эксплуатации объекта концессионного соглашения или его части как подземного сооружения, не связанного с добычей полезных ископаемых.
Будут приведены в соответствие с Законом о концессионных соглашениях в части передачи права владения и пользования объектом соглашения и иным недвижимым имуществом, предоставляемым концедентом концессионеру, положения Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (сейчас этот Закон не предусматривает порядка регистрации такого рода действий).
Поправки коснутся также и налогового законодательства. Действующая формулировка Налогового кодекса России не позволяет однозначно отнести передачу недвижимого имущества от концессионера концеденту к операциям, не являющимся реализацией товаров, работ и услуг. Это означает, что при такой передаче Концессионер должен уплатить налог на добавленную стоимость (НДС) в обычном размере - 18%. Это положение будет изменено: и концессионер, и концедент будут освобождены от уплаты НДС при передаче имущества по концессионному соглашению. Также будут скорректированы нормы налогового законодательства в части налога на прибыль и налога на имущество.
- Не приведет ли в российских условиях развитие ГЧП к ограничению конкуренции и неэффективному использованию принадлежащих государству ресурсов? Как обеспечить баланс государственных и частных интересов в рамках ГЧП?
- Зачастую государство действительно выступает неэффективным собственником в области инфраструктурных объектов, поэтому мы привлекаем инвестиции и опыт частного сектора.
Решение этой проблемы - в обеспечении прозрачных конкурсных процедур доступа участников рынка к механизмам частно-государственного партнерства. Именно такой подход заложен и в механизме функционирования Инвестиционного фонда. Благодаря запущенному механизму Инвестиционного фонда формируется новый стандарт подготовки инвестиционных проектов и принятия инвестиционных решений, которого раньше у нас не было. Стандарт, который предлагаем мы на сегодняшний день, может быть, один из самых жестких по процедуре отбора, но в то же время один из самых эффективных. Государство показывает, что вместе с бизнесом на принципах государственночастного партнерства мы способны эффективно и быстро принимать инвестиционные решения без лишней бюрократии.
- Какие принимаются меры по созданию необходимой институциональной среды для проектов по ГЧП (подготовка кадров, разработка методик, создание рыночной инфраструктуры, решение вопросов, касающихся методов и степени госрегулирования и т. д.)?
- В комплексный план мероприятий, безусловно, включена организация подготовки менеджеров наукоемких технологий в образовательных учреждениях высшего профессионального образования с участием работодателей на основе частно-государственного партнерства; разработка программы по переподготовке и повышению квалификации государственных гражданских служащих по направлениям частно-государственного партнерства; разработка Методических рекомендаций по разработке региональных планов действий по развитию частно-государственного партнерства.
- Какие проекты ГЧП на сегодняшний день можно считать наиболее перспективными, какие - наиболее важными для государства? Существуют ли примеры проектов ГЧП в различных областях?
- В области развития инновационной системы Правительством России продолжается формирование системы содействия инновационным проектам, находящимся на различных стадиях реализации.
Первая посевная стадия реализации проекта поддерживается в рамках Программы СТАРТ, финансируемой государственным Фондом содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере. С 2004 г. реализация данной программы обеспечивает на конкурсной основе предоставление ученым и специалистам денежных средств на безвозвратной основе на проведение НИОКР, цель которых - снять сомнения потенциального инвестора для начала финансирования инновационного проекта. Это аналог известной американской программы SBIR (Small Business Innovation Research). Суммарно за три года объем грантового финансирования успешно развивающегося инновационного проекта составляет более 150 тыс. долл. Описываемая программа направлена на поддержку самой первой, "предпосевной" и "посевной", стадии инвестирования создаваемых инновационных предприятий. Ежегодно из федерального бюджета поддерживается более тысячи проектов.
Следующим направлением государственной поддержки является предоставление из средств федерального и региональных бюджетов конкурсной поддержки создания более десяти региональных венчурных фондов, работающих с высокотехнологическими предприятиями, которые начинают работать уже с 2007 г.
Также было принято постановление Правительства о создании открытого акционерного общества "Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий", направленного на поддержку венчурных проектов в сфере ИКТ.
Крайне перспективный механизм государственной поддержки - создание особых экономических зон. Законодательством обеспечивается предоставление предприятиям - резидентам ОЭЗ таможенных преференций, их освобождение от уплаты налога на имущество организаций и земельного налога на 5 лет с момента регистрации в качестве резидентов ОЭЗ, значительное снижение ставки единого социального налога.
В 2007 г. мы планируем завершить основные работы по созданию инфраструктуры ОЭЗ: инженерных сетей, включая информационно-телекоммуникационные сети, а также транспортных коммуникаций.
Одновременно начинается реализация государственной программы "Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий". В 2007 г. предусматривается выделение 2 млрд руб. на работы по подготовке инфраструктуры для строительства технопарков в семи пилотных регионах.
Создание Российской венчурной компании призвано поднять на принципиально более высокий уровень объемы финансирования молодых высокотехнологичных предприятий - start-up. Российская венчурная компания будет инвестировать только в закрытые паевые инвестиционные фонды, созданные под российским законодательством. Каждым таким фондом должна управлять специальная управляющая компания.
На регулярно проводимых конкурсах управляющие компании будут конкурировать за право продать инвестиционные паи своего фонда Российской венчурной компании. Всего таких фондов будет создано от 10 до 15. Государство вносит в уставной капитал РВК 15 млрд руб., т. е. более 500 млн долл. Из этих средств Российская венчурная компания приобретет паи венчурного фонда в размере ровно 49% от их общего количества. Лимит на один фонд - от 600 млн до 1,5 млрд руб. Остальной капитал венчурного фонда, 51%, должен быть сформирован частными инвесторами.
В результате из средств РВК будет профинансировано 8-15 новых фондов. Ожидается, что данными фондами будет проинвестировано от 100-150 новых технологических компаний.
За управление фондом управляющая компания будет получать вознаграждение - 2,5% от активов фонда в год на текущие расходы и 20% от чистой прибыли фонда по итогам работы. Это общепринятая мировая рыночная практика.
Кроме этого, венчурные управляющие, т.е. лично те руководители, которые будут организовывать инвестиционную деятельность фонда, и частные инвесторы фонда, смогут выкупить у Российской венчурной компании ее 49% паев по фиксированной доходности, вернув РВК ее деньги и доход за каждый год по ставке 3% годовых. Средняя доходность венчурного фонда, по международной статистике, - 30-40% годовых, так что это очень выгодная сделка для тех, кто знает толк в венчурном бизнесе.
Смысл этой сделки очень простой: снизить для инвесторов риск инвестирования в российские start-up. При этом столь выгодные условия позволят максимально повысить уровень требований к квалификации менеджеров управляющих компаний и привлечь венчурных капиталистов мирового уровня. Через несколько лет российские венчурные фонды должны будут продемонстрировать частным инвесторам высокую доходность, что придаст сильнейший импульс притоку частных инвестиций в высокотехнологический бизнес в России.
Следует отметить особо один важный аспект схемы. В Российской венчурной компании мы применяем институт независимых директоров. Организацией текущей деятельности будут заниматься отобранный по конкурсу генеральный директор и три директора компании, представляющих государство, но все ключевые решения по инвестированию средств РВК будут приниматься совместно с независимыми директорами, которые будут отобраны нами на конкурсе из числа лучших представителей венчурной индустрии, с многолетним профессиональным опытом. Эти люди смогут оценить инвестиционные предложения по их реальному достоинству и помочь нам выбрать наилучших управляющих.
В число директоров вошли два выдающихся профессионала создания венчурного сектора с нуля. Это, во-первых, израильтянин Игаль Эрлих, создавший в 1990-е гг. израильскую программу "Йозма", которая запустила первые израильские венчурные фонды и стала катализатором инновационной трансформации Израиля. Вовторых, глава финской программы SITRA Эско Ахо, ведущий инноватор Евросоюза и лидер одной из самых успешных национальных программ высокотехнологического развития. Мы надеемся, что репутация и опыт этих знаменитых профессионалов позволят нам запустить прозрачную и эффективную программу, которая станет фундаментом национального венчурного дела на многие годы вперед.
Результатом деятельности Российской венчурной компании должно стать создание в течение нескольких лет собственной индустрии венчурного финансирования в России и появление первых "историй успеха" - создания за несколько лет крупных технологических фирм, разработавших новейшие продукты и технологии, востребованные во всем мире, добившихся выдающихся темпов роста и финансовых результатов.
Начало практической деятельности Российской венчурной компании запланировано уже на 2007 г.
- В большинстве государств проекты ГЧП начинались именно в транспортной сфере, особенно в части строительства и содержания платных автодорог. Означает ли это, что и в России основные проекты в рамках ГЧП в первую очередь коснутся области транспортной инфраструктуры?
- Верно, Россия обладает огромным потенциалом развития транспортной инфраструктуры, поэтому среди проектов, реализуемых в рамках Инвестиционного фонда, большинство связано с финансированием развития транспортной инфраструктуры.
Так, к настоящему времени Правительством одобрены 7 инвестиционных проектов. Из них четыре предусматривают строительство платных автомобильных дорог в Московской области и Санкт-Петербуpгe.
Инициатором проекта строительства платной скоростной автомагистрали "Западный скоростной диаметр" в Санкт-Петербурге выступило Правительство города Санкт-Петербурга. Основными целями его реализации являются создание скоростной автомагистрали для обеспечения автомобильных перевозок пассажиров и грузов по направлениям их наибольшей концентрации между южными, центральными и северными районами СанктПетербурга и подключения транспортного узла города, включая Большой морской порт, к сети федеральных автомобильных дорог страны. Основные ожидаемые результаты реализации проекта - снижение дефицита перегрузочных портовых мощностей в Северо-Западном регионе России, перераспределение фузовых потоков, проходящих через страны Балтии и Финляндии, с увеличением экономической независимости России от тарифной и налоговой политики этих государств.
Основной целью реализации проекта строительства Орловского тоннеля под р. Невой является формирование первой в центральной части Санкт-Петербурга круглосуточной автодорожной связи правого и левого берегов р. Невы, которая позволит увеличить время перевозки по трассе Волго-Балтийского водного пути, а также даст прямой выход из районов исторического центра города на Кольцевую автодорогу и далее на дорожную сеть страны.
Строительство скоростной автомобильной магистрали Москва - Санкт-Петербург на участке 15 км - 58 км призвано разгрузить головной участок федеральной автомобильной дороги М-10 "Россия" Москва - Санкт-Петербург, помочь в создании в Московском регионе современной развитой транспортной инфраструктуры, интегрированной в сеть международных транспортных коридоров, обеспечивающей ускоренное движение пассажирских и товарных потоков, снижение транспортных издержек в экономике, наращивание транспортного потенциала панъевропейского транспортного коридора No 9 (Хельсинки - Санкт-Петербург - Москва - Киев - страны Юго-Восточной Европы) и МТК "Север - Юг".
- В чем основные риски для участников ГЧП? Государства при участии в ГЧП?
- Основным риском как для государства, так и для частного сектора является несоблюдение партнерами принятых в рамках взаимодействия обязательств, а также проблемы, связанные с ошибками в сроках окупаемости финансируемых проектов, оценке их рентабельности.
Частно-государственное партнерство - это прежде всего долгосрочные отношения между государством и частным сектором. Чтобы развеять все возможные опасения инвесторов, мы должны создать комфортные условия и дать надежные гарантии нашим контрагентам.
