Михаил Москвин-Тарханов: `Градостроительство: комплексные правовые институты`Назад
Михаил Москвин-Тарханов: `Градостроительство: комплексные правовые институты`
Москва - ведущее градообразующее звено, в кругу которого функционируют различные инвестиционные компании, строительные фирмы и жители. Какова позиция законодателя в отношении защищенности прав и интересов сторон, участвующих в "освоении" территории, на которой мы живем? На вопросы корреспондента "эж-ЮРИСТ" Михаила Чеботарева о попытках изъятия конституционных полномочий у субъектов и инерции правоприменения в сфере градостроения отвечает член комиссии Государственной Думы по социальной политике, сопредседатель комиссии Мосгордумы и Правительства Москвы по нормативной базе перспективного развития и градостроительства Москвы, член объединенной комиссии Мосгордумы и Мособлдумы по координации законотворческой деятельности Михаил Иванович МОСКВИН-ТАРХАНОВ.
- Расскажите, пожалуйста, как развивалось законодательство Москвы в сфере градостроительства?
- До 1996 года в Правительстве Москвы преобладала точка зрения, что градостроительное законодательство как таковое вообще не должно занимать московскую городскую Думу и должно опираться только на подзаконные акты Правительства Москвы. Но затем в дискуссию вовлеклись частные инвесторы и соинвесторы, а также появилась еще одна сторона - граждане и их объединения, активно стремящиеся к участию в градостроительной деятельности, либо противостоящие строительным решениям. Это был самый сложный период работы в Москве, и именно к периоду до 1998 года относятся самые неудачные градостроительные решения.
С 1998 по 2005 год Мосгордума приняла законы в сфере градостроительного планирования и зонирования, например, Закон г. Москвы "О градостроительном зонировании территории г. Москвы", определяющий принципы ландшафтного зонирования территорий, строительного зонирования территорий, функционального зонирования территорий. Только в 2005 году Мосгордума приняла Закон г. Москвы "О генеральном плане г. Москвы". И говорить об урегулированности градостроительных правоотношений можно только начиная с 2004-2005 года, а с учетом инерции правоприменения - с 2005 года.
Градостроительный кодекс РФ вступил в силу с 1 января 2005 года. Мы, депутаты Мосгордумы, получили некоторые преимущества. Было принято решение: все полномочия городского округа местного самоуправления в сфере градостроительства в Москве и Санкт-Петербурге передаются органам государственной власти субъектов РФ. То есть изъяли местное самоуправление из градостроительной деятельности, кроме тех функций и полномочий, которые мы передали им сами. В Санкт-Петербурге схватились за голову - там многое успели передать, а забрать не смогли.
- Как Вы можете охарактеризовать "новое" градостроительное законодательство, насколько оно удачно и что делает Мосгордума в этой сфере для улучшения правового климата в мегаполисе?
- По всем вопросам субъект РФ вправе осуществлять опережающее (конкурирующее) законодательное регулирование, но обязан приводить свои законы в соответствие с федеральным законодательством.
Сложная ситуация складывается с вопросами владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и иными природными ресурсами.
В той части, где нормы градостроительного законодательства образуют комплексные институты с земельным, водным законодательством, законодательством о недрах и иных природных ресурсах, данные вопросы должны быть отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Однако классическая триада "владения, пользования и распоряжения" объектом составляет содержание права собственности, нормативное регулирование которого осуществляется гражданским законодательством РФ, относящимся в соответствии со ст. 71 Конституции РФ к исключительному ведению РФ.
В то же время в отношении объектов, находящихся в собственности субъекта РФ (в том числе г. Москвы), субъект Федерации осуществляет свой полномочия собственника свободно, в соответствии с Конституцией РФ, своим уставом (конституцией) и гражданским законодательством на общих основаниях, за некоторыми изъятиями. Полномочия и ограничения в управлении и распоряжении имуществом субъектов РФ, их исполнительных органов власти, устанавливаются нормативно-правовыми актами органов законодательной власти данных субъектов.
Таким образом, вопросы владения, пользования и распоряжения землей регулируются весьма сложным образом, что необходимо учитывать разработчикам законодательства субъектов РФ.
Кроме того, многие строительные нормы и правила относятся к сфере обеспечения строительной или иной безопасности, к проблемам технического регулирования и стандартизации, при этом их разработка и принятие происходят на федеральном уровне. Существует и группа полномочий в области законодательного регулирования вопросов градостроительства, также относящихся в соответствии со ст. 71 Конституции РФ к исключительному ведению РФ. Это размещение федеральных энергетических систем, объектов ядерной энергетики, обороны и безопасности, связанных с космической деятельностью, и других объектов, принятие федеральных программ территориального развития, вопросы геодезии и картографии и некоторые другие. По данным вопросам принятие законов и иных нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации не предусматривается. Комплексные межотраслевые институты по данным вопросам могут содержаться в федеральном градостроительном законодательстве, но не могут входить в состав градостроительного законодательства субъектов РФ.
Однако градостроительное законодательство отнюдь не является полностью комплексной отраслью, целиком состоящей из межотраслевых институтов, искусственно объединенных воедино для удобства пользователя.
Градостроительное законодательство в своей фундаментальной основе является по преимуществу публично-правовым, базируется на властной субординации, содержит значительное количество материальных и процессуальных норм, в основном императивного характера, и объединено в своей основной части единым методом как совокупностью приемов и способов регламентации общественных отношений. То есть может рассматриваться не только как отрасль законодательства, но и как отдельная отрасль права, "окруженная" межправовыми комплексными институтами.
В связи с этим можно выделить собственные, принадлежащие именно градостроительному законодательству системы правовых институтов, которые могут быть названы базовыми институтами градостроительства. К таким относятся градостроительное планирование и развитие территорий и поселений, определение видов использования земельных участков, строительство и реконструкция объектов недвижимости.
Внимательный анализ норм и правовых институтов градостроительства позволяет дополнить и уточнить перечень конституционно-правовых полномочий субъектов РФ, относящихся к 73-й статье Конституции РФ, то есть тех, по которым субъектам РФ принадлежит вся полнота государственной власти.
К сожалению, федеральным законодателем была предпринята попытка отнести все полномочия в области градостроительства к совместному ведению РФ и ее субъектов, которая получила свое отражение в новом Градостроительном кодексе РФ.
В связи с этим Мосгордума приняла 13 апреля 2005 года свое Постановление за No 82 - направить в Конституционный Суд РФ запрос, который в настоящее время принят Конституционным Судом РФ к рассмотрению.
Ожидаемым результатом рассмотрения данного запроса должно стать возвращение к формулировке ранее действовавшего Градостроительного кодекса Российской Федерации от 7 мая 1998 года No 73, согласно которой регулирование субъектами РФ базовых правовых институтов градостроительного законодательства осуществляется самостоятельно в соответствии со ст. 73 Конституции РФ.
Практическим следствием такого конституционно-правового положения Градостроительного законодательства является то, что для организаций федерального подчинения, равно как и для хозяйствующих подразделений органов государственной власти, исполнение и соблюдение требований градостроительного законодательства Москвы, и в первую очередь Генерального плана города Москвы, является строго обязательным.
Даже в том случае, если некоторые территории историко-культурного назначения, природного комплекса, транспорта, водного фонда и промышленности при разграничении собственности останутся в ведении РФ, это отнюдь не значит, что на этих землях будет в сфере градостроительства распоряжаться Правительство Российской Федерации.
В силу того, что градостроительное законодательство города Москвы в своей основной части находится в ведении субъекта Российской Федерации, требования его будут обязательны, в том числе и для высших органов исполнительной власти РФ, и не могут быть устранены даже путем принятия федерального закона.
Таким образом, именно анализ конституционно-правового положения градостроительного законодательства Москвы позволяет создать правовую основу для сохранения в условиях столицы единого управления перспективным развитием города, сосредоточив его в органах власти субъекта РФ.
- КС принял запрос. Конституционно-правовой анализ, который был проведен нами в самых разных ведомствах, показывает, что в данном случае правота на стороне Мосгордумы.
У последней две проблемы - добиться изменений федерального градостроительного кодекса и вторая - создать собственный Градостроительный кодекс Москвы. Как же должны выглядеть эти документы?
- Создана рабочая группа Госсовета России, которая сейчас работает над внесением изменений в Градостроительный кодекс РФ. Мы его видим документом прямого действия в части реализации полномочий РФ. Например, в области космоса, обороны, единых энергосистем, единых магистральных трубопроводов, реализации федеральных целевых программ. Там, где начинается природоохранная деятельность, землепользование и т. д.
Градостроительный кодекс должен быть рамочным законом, сферой регулирования субъектов Федерации.
Наш же, московский градостроительный кодекс, который мы будем делать путем кодификации наших законов, будет противоположностью федерального Кодекса и будет регулировать прямыми нормами городскую сферу деятельности.
- Какую роль играют жители в градостроительной деятельности?
- В Градостроительном кодексе прописан очень простой порядок участия жителей. Порядок довольно либерален и соответствует общемировым стандартам. Жители привлекаются к обсуждению, но никогда дворовый сход не имеет права вето. Мы идем по французскому пути. У нас имеют место слушания, обсуждения, дискуссии. Но пока строители привыкли отвечать на требования жителей добром. Предлагают поставить стеклопакеты, посадить деревья, поставить охрану, отремонтировать подъезд. И, конечно же, жители успокаиваются. Но появилась компания людей, которые пытаются нажиться на строительстве.
- Что же это такое?
- Скажем, есть стройка. На этой территории коммерческая палатка, магазины и пр. Эти объекты должны "уехать", но этого делать они не хотят. Они пытаются выбить для себя выгодные условия. И тогда приходит какой-нибудь представитель из очередного комитета защиты кого-то, соответствующий деятель, который кормится за счет этого, и говорит, что будут предоставлены необходимые условия для всех. А услуги выглядят примерно так.
Услуга защитника прав человека - 200 долларов в неделю.
Услуга защитника охраны природы - 200 долларов, но плюс отдельная сумма за экспертизу.
Если историческая часть города - 200 долларов в неделю, это услуга защитника культурно-исторического наследия.
За нахождение археологического слоя (который, естественно, не существует), отдельная плата. И так далее.
После того как люди занимают стойкую силовую позицию и стройка заблокирована, наступают переговоры между сторонами. Строители достают кошельки, расплачиваются.
Знаю случаи, когда один банк проложил за свой счет трубопровод в центре города и построил административное здание. Но ему не хватало для строительства теплового узла маленького кусочка земли. Этот кусочек прилегал к старой усадьбе и был занят маленьким сарайчиком. Кто-то успел очень быстро поставить его на учет и охрану как вновь выявленный федеральный памятник. Строительство из-за этого остановилось на полтора года. А расследование банк проводил долго. И, наконец, обнаружилось, что молодой человек в этом сарае держал мотоцикл, а его девушка работала в Минкультуры. Полтора года остановленного строительства!
Курьезная ситуация. Поэтому мы должны в отношениях с гражданами очень тщательно разбираться, с кем имеем дело.
Если интересы граждан и бизнеса законны и если в этом принимают участие какие-то комитеты и зарабатывают деньги, то пусть себе зарабатывают, если они приносят пользу.
