"В развитых европейских странах подавляющее большинство споров заканчивается на стадии административных процедур, к этому нужно стремиться и нам", - считает председатель Высшего арбитражного суда Антон Иванов
Высший арбитражный суд стал в последнее время настоящим генератором идей, причем не только в вопросах, касающихся правосудия. Достаточно вспомнить, например, законопроект "о подарках", ограничивающий чиновников в праве принимать подношения. Но куда более масштабна последняя инициатива ВАС, предполагающая создание нового ведомства - Федеральной административной службы. О том, чем займется будущий орган исполнительной власти, и о сегодняшних проблемах власти судебной в интервью "Итогам" рассказывает председатель ВАС Антон Иванов.
- Антон Александрович, у нас и сегодня так много органов власти, что в их полномочиях порой можно запутаться. Вы предлагаете создать еще один. Считаете, имеющихся административных ресурсов недостаточно?
- В данном случае, очевидно, нет. Орган, концепцию которого мы предлагаем, должен заниматься вопросами досудебного рассмотрения административных споров. В настоящее время эта функция разобщена между разными ведомствами, мы же предлагаем возложить ее на специальную, административную службу. Сегодня на должностных лиц можно жаловаться либо в вышестоящий орган, либо в суд. Но поскольку граждане и бизнес считают, и иногда не без основания, что вышестоящий чиновник ведомства скорее всего поддержит нижестоящего, они сразу идут в суд.
- И чем это плохо?
- Тем, что суды выполняют не свойственные им функции. В результате обесценивается роль судьи: вместо того чтобы рассматривать серьезные споры, он зачастую утопает в мелких делах, которые вполне могут разрешиться без суда. Кроме того, при обращении в суд конфликт обостряется, обрастает массой подробностей, что приводит к неоправданным затратам времени, сил и средств всеми участниками процесса. Мы предлагаем изменить существующий механизм движения дел. В развитых европейских странах подавляющее большинство таких споров заканчивается на стадии административных процедур, к этому нужно стремиться и нам. Органы административной службы выступят, во-первых, фильтром, стоящим перед судами, а во-вторых, будут корректировать отклонения, допущенные на ведомственном уровне. Согласно нашим предложениям Федеральная административная служба должна напрямую входить в состав правительства, а ее руководитель - назначаться президентом или председателем правительства в порядке, обеспечивающем его независимость.
- Тем не менее априори можно предполагать, что в случае возникновения принципиальных разногласий административная служба как часть исполнительной власти будет на стороне ответчика.
- Ну, во-первых, так будет далеко не всегда. А во-вторых, никто не отменяет возможности судебного обжалования. Гражданин не лишается права обратиться в суд, просто предварительно он должен будет пройти административную стадию. Это позволит отделить то, что достойно судебного рассмотрения, от споров, вызванных недоразумением. Кроме того, у нас очень серьезные проблемы с администрированием. Сколько копий ломается по поводу того, как должны работать контролирующие органы, какие акты должны составляться по результатам проверок, каков порядок обжалования!.. Но суды не могут оценивать разумность этих процедур, они оценивают лишь законность. Создание административной службы позволит по-другому настроить эту систему, сделает ее более четко работающей.
- Можно ли считать появление этой идеи реакцией на то, что суды захлестывает вал претензий к властным структурам?
- Количество административных споров, конечно, увеличивается. И в первую очередь это связано с ростом экономики: растут масштабы деятельности российских компаний, соответственно увеличиваются и масштабы деятельности контролирующих органов. Вторая причина: налоговые органы выявили наиболее одиозные нарушения, начался поиск более изощренных методов ухода от уплаты налогов. Грань между законным и незаконным в этой сфере столь тонка, что черное и белое практически смыкаются, образуя пограничную серую область. А любая неопределенность, естественно, вызывает споры.
- Но появление административной службы вряд ли тут что-то изменит - дела из серой категории так или иначе будут попадать в суды.
- Да, но зато туда не будут попадать дела из категорий "белое" и "черное". Установить, что на документах не хватает каких-то реквизитов, или то, что решение принято неуполномоченным лицом, сможет и административная служба. К тому же она займется не только рассмотрением жалоб, но и назначением административных наказаний. Должны ли суды выступать в качестве административного карательного органа? Думаю, в этом нет смысла. Мы предлагаем определить категории дел, решения по которым принимаются во внесудебном порядке - с возможностью последующего обжалования в суде. К примеру: чтобы привлечь кого-либо к административной ответственности - скажем, лишить прав на управление транспортным средством, - чиновник сегодня идет в суд. В случае реализации наших предложений он будет обращаться в органы административной службы, и уже они решат, привлекать или нет.
- Все ли тут в порядке с конституционным принципом разделения властей? Легко можно предвидеть возражения: исполнительная власть подменит собой правосудие.
- Эти органы не будут осуществлять правосудие, во всем мире это считается функцией исполнительной власти административно-юрисдикционного характера. К тому же, как я уже сказал, любое решение административной службы может быть пересмотрено судом. Кстати, своеобразный аналог такой структуры был когда-то и у нас: в советские времена этим занимались административные комиссии при исполкомах Советов народных депутатов.
- Новое, как и всегда, - хорошо забытое старое... Но проблемы Фемиды не исчерпываются одними лишь перегрузками: по вашим же словам, в России не исполняется половины судебных вердиктов. Как можно изменить эту ситуацию?
- Очень сложный вопрос. Прежде всего надо оценить причины неисполнения. У большинства населения попросту нет активов, за счет которых можно исполнять судебные решения. В Европе и в Америке проблема решается просто: деньги списывают со счета должника. А что делать, если нет ни счета, ни имущества? Еще одна причина: наши предприниматели, как правило, разделяют активы и операционную деятельность. К владельцам активов претензий нет, потому что они никаких обязательств на себя не принимают; к операционным же компаниям претензии предъявлять бессмысленно - они ничем не владеют. Ну и, наконец, третье - психология. К сожалению, ментальность наших сограждан зачастую не способствует возвращению долгов. Справиться с этим, как вы сами понимаете, в одночасье невозможно. Но есть и другие факторы. Например, недостаточная мотивация тех, кто исполняет судебные решения. Деятельность недобросовестных должников носит изощренный характер, потому что она экономически мотивирована. А противостоят им приставы, работающие за мизерную зарплату. Причем ситуация сейчас стала даже хуже, чем была десять лет назад. Тогда приставы могли рассчитывать на 5 процентов от суммы взысканного, сейчас - только на свой оклад. Понятно, что повысить исполняемость судебных решений невозможно, не решив вопроса материального стимулирования приставов. Кроме того, считаю, давно пора создать систему частных приставов.
- Собственно, частные "специалисты по взысканию долгов" действуют и сегодня - неофициальным образом.
- Но разве хорошо, что кто-то берет на себя функции государственных органов и действует не по закону? Надеюсь, мы ушли от этого в сфере правосудия: помните, в начале 90-х годов были персонажи, бравшие на себя разрешение коммерческих споров... Теперь на очереди - исполнение судебных решений. Большое значение в этой сфере имеет также институт кредитных историй. Его развитие приведет к тому, что жить взаймы смогут только законопослушные граждане. Вряд ли, скажем, банк даст кредит человеку, о котором известно, что он не исполнил решение суда по погашению долга.
- Госдума рассматривает поправки в КоАП, резко увеличивающие размер штрафа за игнорирование судебных вердиктов. Как думаете, будет толк?
- Если решение не исполняют те, у кого есть деньги, то, наверное, это правильный подход. Но в большинстве случаев решение не исполняется, потому что невозможно взыскать соответствующую сумму. И значит, какой штраф ни назначь, должник все равно не заплатит.
- Не льет ли воду на мельницу должников недавнее решение ВАС о ликвидации так называемых мертвых фирм в административном порядке? Налоговики утверждают, что это позволит коммерсантам, задолжавшим бюджету, уйти от ответственности. Бизнес же, напротив, опасается, что наряду с "мертвыми" будут ликвидировать и "живых".
- В своем постановлении мы сказали простую вещь: для того чтобы начать процедуру банкротства отсутствующего должника, налоговый орган должен доказать суду, что будут найдены средства для расчетов с бюджетом и другими кредиторами. В противном случае банкротство не имеет смысла. И сегодня ничто не мешает налоговым органам искать имущество должника, но мы, как правило, сталкиваемся с совершенно иной ситуацией. Брошенная компания "лежит" 5-7 лет, никто не предъявляет к ней никаких претензий, а потом налоговый орган вдруг приходит в суд и заявляет: "Давайте-ка быстро ее обанкротим". Но почему никто не пытался взыскать долг раньше? И зачем сейчас обращаться в суд? Только потому, что на это выделены бюджетные деньги? Из реестра, подчеркиваю, исключают не суды, решение остается за налоговыми органами, поэтому никакого потворства должникам здесь нет. Что же касается опасений по поводу исключения из реестра "живых", то полноценно действующая компания в этой ситуации оказаться вряд ли может. Ведь такое решение предполагает установление целого комплекса обстоятельств. Если у организации нет, например, банковского счета, это, согласитесь, довольно странная ситуация. Да, ошибки могут быть, но в законе детально прописана процедура их исправления. Думаю, любая организация сможет без проблем защитить свои права.
- В Минэкономразвития между тем созрела модель банкротства физических лиц. Вы - за?
- Я за то, чтобы ввести в действие замороженные нормы закона о банкротстве - в отношении физических лиц. Давно пора. Но Минэкономразвития предлагает другое - заменить эти нормы на американскую модель, предусматривающую долгосрочную реструктуризацию долга. В законопроекте речь идет о пятилетней отсрочке платежей. Не уверен, что это правильный путь. Процент невозврата потребительских кредитов и так приближается к опасной черте, а если мы навесим еще и банкротство по-американски, наша банковская система может попросту не выдержать. Как вариант - банки вообще перестанут выдавать потребительские кредиты. Ну представьте себе: ваш заемщик может в любой момент заявить о своем банкротстве, и вы своих денег в обозримом будущем не увидите. Американская модель хороша для экономики с низкими процентными ставками. Впрочем, даже американцы признают, что многие граждане злоупотребляют этим: берут кредиты, объявляют себя банкротами и ничего не платят. На мой взгляд, к нашим условиям больше подходит та процедура, которая сегодня прописана в законе. То есть банкротство без рассрочки или с минимальной рассрочкой - надо посчитать, сколько смогут выдержать наши финансовые институты, но уж точно не пять лет - с назначением управляющего имуществом и продажей имущества с молотка.
- Антон Александрович, спору нет: отечественное правосудие становится год от года все более технически отточенным. Но вот что касается его независимости и беспристрастности, то согласно всем международным рейтингам положение только ухудшается. Чем объяснить такой парадокс?
- У меня нет уверенности, что составители этих рейтингов абсолютно беспристрастны. Возьмем, к примеру, выводы, касающиеся условий ведения бизнеса в нашей стране. Мы падаем в рейтингах все ниже, а к нам приходят все новые и новые инвесторы. Я всегда считал, что главным с точки зрения условий для бизнеса является не то, как быстро можно зарегистрировать предприятие, а то, какова будет отдача от вложенного капитала. Попробуйте вложить деньги в Европе и в России, вы почувствуете драматическую разницу. То же самое можно сказать по поводу правосудия. Не хочу показаться чересчур оптимистичным, но уверен, что за последние пять лет ситуация с независимостью судей по меньшей мере не ухудшилась. Об этом свидетельствуют многие факторы, в том числе снижение числа споров, рассматриваемых третейскими судами, и их рост в арбитражных судах. Это означает, что люди все больше доверяют арбитражным судам. Есть, конечно, неблагоприятный информационный фон, связанный с некоторыми делами. Но отношение к ним не должно определять отношение ко всей арбитражной системе в целом.
