Владимир Петровский: Совет Безопасности заблудился в трех реформахНазад
Владимир Петровский: Совет Безопасности заблудился в трех реформах
На прошлой неделе на рассмотрение Генеральной ассамблеи Организации Объединенных Наций поступил уже третий проект обновления Совета безопасности ООН. Чем больше их становиться, тем меньше вероятность того, что один из них будет одобрен.
О необходимости кардинальной перестройки Совбеза заговорили еще в середине 1960-х. К тому времени Германия и Япония, называемые в уставных документах ООН "вражескими государствами", не только вернули себе основные признаки политического суверенитета, но и стали главными финансовыми спонсорами Объединенных Наций (сегодня на их долю приходится свыше четверти взносов в т.н. регулярный бюджет ООН). Произошли и другие заметные перемены. Обрели независимость колонии, а с распадом СССР произошел окончательный слом системы сдержек и противовесов внутри "мирового правительства", которая обеспечивалась противостоянием двух политических блоков.
В результате эффективность деятельности Совета Безопасности упала катастрофически низко. Достаточно сказать, что в последние годы Совбез не принял участия в урегулировании ни одного крупного международного кризиса - из-за резких разногласий между членами СБ своевременное реагирование становилось невозможным, и Совету приходилось задним числом поддерживать действия отдельных стран-членов, принятые ими самостоятельно (например, военные интервенции в Югославии и Ираке). Резню в суданском Дарфуре заметили, когда она уже состоялась. Разговоры о предотвращении только намечающихся кризисов (скажем, из-за ядерных программ Ирана и КНДР) никто уже не воспринимает всерьез.
И хотя не было недостатка в попытках привести документы и практику работы ООН в соответствие с современными реалиями, до решений дело так не разу не дошло. Очевидно, потому, что кроме общей концепции расширения состава СБ ООН (а увеличение его членского состава является обязательным пунктом во всех проектах реформирования), все эти планы предусматривают и заполнение этих вакансий кандидатурами конкретных стран. У любой страны есть недоброжелатели, у региональных держав - а на постоянные места в СБ претендуют именно они - таких недоброжелателей еще больше. Объединившись, они могут заблокировать заявку любого государства.
Тем не менее, изучение вариантов улучшения Совбеза не прекращалась, и в марте этого года генеральной секретарь ООН Кофи Аннан огласил предложения "Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам", в течение последних лет по заказу Организации работавшей над проектом ее реформирования. Предложения Группы (в ее состав, в частности, входил бывший премьер России Евгений Примаков) включали два основных варианта перестройки СБ.
А в начале июля на рассмотрение Генеральной ассамблеи ООН поступил подготовленный на основе одного из этих вариантов проект реформирования СБ, представленный т.н. "группой четырех" - Японией, Германией, Индией и Бразилией. Это первый случай за последние годы, когда конкретный проект реформы пережил стадию обсуждения в кулуарах, вынесен на обсуждение ГА в качестве ее официального документа и будет проголосован.
План "четверки" предусматривает расширение Совета Безопасности с 15 членов до 25. При этом число постоянных членов увеличивается с нынешних пяти (ими являются Великобритания, Франция, Китай, США и Россия) до одиннадцати. Четыре из этих кресел новых постоянных членов страны "четверки" оставляют за собой, а еще два резервируют за африканскими государствами. Последнее требуется "четверке" для того, чтобы привлечь на свою сторону членов Африканского Союза - крупнейшую региональную группировку. АС располагает 53 мандатами в 191-местной Генеральной Ассамблее. Для одобрения предложенного проекта требуется собрать голоса 2/3 списочного состава ГА, так что контролируемый Африканским Союзом пакет становится блокирующим.
Однако самому Африканскому Союзу двух мест без права голоса ("четверка" теперь не настаивает на немедленном получения такого права) показалось мало. Он внес на Генассамблею свой собственный проект реформы СБ, по которому Африка получает два только постоянных места с правом вето - в качестве компенсации за "вековую несправедливость".
Наконец, в пятницу 22 июля на Генассамблею был вынесен третий проект перестройки Совбеза. За ним стоят страны, которых по разными причинам не устраивает присутствие в СБ на постоянной основе авторов "инициативы четырех". Среди них выделяются Аргентина, Мексика, Пакистан, Южная Корея, Турция. Эта группа предлагает просто увеличить число непостоянных членов Совета в два раза. Как полагают эксперты, это предложение рассчитано на то, чтобы отобрать голоса у сторонников плана "четверки", и, таким образом, торпедировать его окончательно. "Те, кто ищет власти и привилегий, маскируются под защитников бедных и обездоленных", - отметил представитель Пакистана Мунир Акрам, аргументируя свое неприятие этой инициативы.
Наблюдатели оценивают шансы утверждения всех трех проектов невысоко. Так, профессор Колумбийского университета Эдвард Лак полагает, что за рассуждениями генерального секретаря ООН Кофи Аннана о скорейшем исправлении "дефицита демократии в Организации при принятии решений" стоит стремление внести свое имя в учебники истории - ведь никому из предшественников Аннана провести радикальную перестройку ООН так и не удалось. При нынешней разобщенности среди постоянных членов Совбеза планы реформ обречены, считает профессор Лак.
Открыто против расширения СБ выступает Китай, не желающий видеть в нем своего исторического соперника Японию. Пекин заявил, что применит право вето. Напротив, только Япония представляется достойным кандидатом для Соединенных Штатов. Но они также будут голосовать против предложенных вариантов расширения СБ. Выступая на Генсаамблее, посол США по особым поручениям Ширин Тахир-Хели отметила, что "сама по себе реформа СБ не решит острых проблем, с которыми сталкивается Организация".
В схожих выражениях выдержаны заявления представителей России. Глава МИД РФ Сергей Лавров выразил готовность поддержать консенсусное решение Генассамблеи. Но никакого консенсуса там не просматривается.
Г-на Лаврова можно понять - в его распоряжении нет эффективных финансовых рычагов. При этом России важно не обидеть ни входящих в "четверку" Индию и Германию, с которыми у нее сложились привилегированные отношения. Ни записавшихся в противоположный лагерь Турцию, Испанию, Италию и Мексику, построить с которыми особые отношения Москва только пытается.
Отсутствие единства на самом верху гарантирует, что к юбилейной 60-й сессии Генассамблеи в сентябре никакого решения по реформе СБ принято не будет .
Это может быть не таким уж и плохим исходом. При всех своих недостатках, говорит Эдвард Лак, нынешний компактный Совет Безопасности все-таки функционирует. Станет ли работоспособным новый расширенный СБ, еще неизвестно. А участие в его работе регионов обеспечивает и его нынешняя формула. От той же "недостаточно полно представленной" Африки в Совбезе сейчас работают три страны - Алжир, Бенин и Танзания. Бразилия будет являться непостоянным членом СБ до конца этого года, а Япония - до конца следующего.
Наконец, повысить эффективность СБ можно и за счет менее радикальных мер, чем изменение устава ООН. Как полагает проработавший несколько десятилетий в системе Объединенных Наций Владимир Петровский, СБ например, следует устраивать выездные заседания в районах конфликтов с участием противоборствующих сторон.
Самые важные события в жизни СБ
1946 - Совет Безопасности проводит свое первое заседание в Лондоне
1950 - рассматривает вопрос об оказании помощи Южной Корее, подвергшейся нападению со стороны КНДР
1963 - вводит частичное эмбарго на поставку оружия в ЮАР
1964 - посылает миротворцев на Кипр
1977 - полностью запрещает поставку оружия для ЮАР
1990 - одобряет военную операцию по освобождению Кувейта от иракской оккупацииt
1992 - налагает санкции на Ливию за ее участие во взрыве гражданского самолета над Шотландией
1993 - учреждает трибунал по военным преступлениям в Югославии
1999 - одобряет направление миротворцев на Восточный Тимор
1999 - не может прийти к согласию во время кризиса вокруг Косово. США и их союзники начинают бомбить Югославию без санкции СБ
2001 - после событий 11 сентября принимает резолюцию 1373 о мерах по борьбе с терроризмом
2002 - наделяет новыми полномочиями комиссию ООН, разыскивающую оружие массового поражения в Ираке
2003 - одобряет задним числом вторжение США в Ирак
Говорит Владимир Петровский, академик РАЕН, в прошлом заместитель генерального секретаря ООН:
"Мы можем создать иллюзию реформ"
Вопрос расширения Совета безопасности ООН давно назрел. СБ был создан 60 лет назад при совершенно другой расстановке сил на мировой арене. С тех пор все радикально изменилось. В Совете должны быть представлены государства, которые играют все большую роль в мировых делах. Поэтому, естественно, возникает вопрос расширения состава и постоянных членов СБ, и непостоянных.
Основная проблема здесь заключается в том, что это должно быть сделано с учетом интересов регионов, ведь в нынешнем мире новый регионализм становится главным фактором глобального развития.
Насколько я могу судить по участию в международных конференциях, в мире есть общее понимание того, что такие страны, как Япония, Германия, Индия, должны быть представлены в СБ. Но это должно идти как предложение соответствующих регионов.
Для расширения СБ нужно принять ряд решений, которые требуют согласия и всех пяти постоянных членов нынешнего состава СБ, и двух третей государств-членов ООН.
Но можно уже сегодня реформировать деятельность Совета, не дожидаясь таких решений.
Возможности для этого есть.
Было бы полезно ввести в регулярную практику встречи СБ на уровне министров иностранных дел, а, скажем, раз в год и на уровне глав государств. Никакого изменения устава ООН для этого не требуется.
Очень важно, чтобы СБ проводил свои заседания не только в Нью-Йорке, но и в районах региональных конфликтов. Это ведь удивительно - сколько было конфликтов в регионах, а СБ ни разу туда не выезжал. Надо ввести в практику выездные сессии СБ. Для этого изменения устава ООН не требуется.
Недавно, к примеру, уже состоялось заседание СБ в Кении, где обсуждали вопрос охраны окружающей среды.
Наконец, вместо роспуска Военно-штабного комитета, как это предлагается, нужно шире задействовать ВШК как консультативный орган для встреч начальников генеральных штабов, руководителей военных служб. Он оказался бы очень полезным при проведении операций по поддержанию мира.
И опять же для этого не требуется никакого изменения устава ООН. Я вообще считаю, что сегодня следует в первую очередь внимательно перечитать устав ООН. Он же как спящая красавица. Там много есть еще нераскрытых тайн. Его можно использовать применительно к новым условиям, и не выходя на реформу.
Мы можем сейчас создать иллюзию реформы - и никаких изменений не произвести. А изменения нужны и возможны и без таких радикальных мер.
