В этом году исполнится 15 лет с момента образования в системе исполнительной власти Москвы префектур и муниципальных округов. На сегодняшний день в столице соседствуют несколько ветвей власти, среди которых самая молодая - органы местного самоуправления. О том, как строится взаимодействие исполнительной власти и органов местного самоуправления, какие перспективы развития у муниципальных образований, наш корреспондент беседует с Сергеем ЗВЕРЕВЫМ, руководителем Департамента территориальных органов исполнительной власти города Москвы.
- Сергей Иванович, вспоминая процесс выстраивания системы власти в столице, расскажите, с чего все начиналось?
- Да, минуло уже почти 15 лет со дня образования новых для Москвы территориальных органов исполнительной власти - префектур и муниципальных округов. Такое решение было принято в 1991 году и продиктовано различными соображениями, главным из которых было приблизить структуры власти к населению. В то время еще не было муниципальных образований. Первичной административно-территориальной единицей города Москвы являлся муниципальный округ (район), в Москве их было создано 133. Муниципальный район, который возглавлял супрефект, был нижним звеном исполнительной власти города, правда, с небольшими полномочиями. Образование этого властного звена обеспечило шаговую доступность населения к органам управления. Затем начался процесс постепенной передачи на нижний уровень власти полномочий с разделением компетенции и с кадровым обеспечением. После принятия в 1996 году городского закона "О районной управе в городе Москве" орган власти муниципального округа (района) стал называться районной управой. В 1997 году впервые прошли выборы советников районных собраний. Районное собрание входило в состав районной управы, являясь представительным органом. Советники были членами районного собрания. Районной управой, в том числе и районным собранием, руководил глава районной управы, который по представлению мэра Москвы избирался советниками, но сам при этом советником не был.
Когда суд своим решением признал норму, на основании которой строилась такая структура органов власти в районной управе, несоответствующей законодательству, а районные управы - органами местного самоуправления, пришлось в 2002 году в целях сохранения единства городского хозяйства создавать на уровне районов города территориальные органы государственной власти - управы районов. Прежняя районная управа уже не могла сочетать в себе одновременно функции представительного и исполнительного органов местного самоуправления. После принятия закона города Москвы "Об организации местного самоуправления в городе Москве" был определен правовой статус органов местного самоуправления и функции разделены: муниципальное собрание - это представительная ветвь, и муниципалитет - исполнительная. В таком виде эти органы осуществляют свою деятельность и сегодня на территориях муниципальных образований в городе Москве.
При этом время показало, что местные органы власти, расположенные в шаговой доступности, пусть и с меньшими полномочиями, чем были ранее у исполкомов райсоветов, полностью себя оправдали.
- Не дублируют ли сегодня какие-то функции префектура и управа?
- Если оглянуться на 15-летнюю историю, то пройденные годы стали хорошей школой построения взаимоотношений различных уровней и ветвей власти. За это время мы попытались систематизировать зоны ответственности префектур и управ. В декабре 2002 года вышло постановление правительства Москвы, в котором четко разделена компетенция этих территориальных органов власти. Нет пересекающихся полномочий и возможности переложить ответственность на другую структуру. При этом заметьте, указанный распорядительный документ является единственным базовым правовым актом, который четко определяет полномочия территориальных органов исполнительной власти города. Но жизнь не стоит на месте, в этот документ и сейчас вносятся изменения, чтобы каждый чиновник, работающий в префектуре, управе, четко знал полномочия органа власти, в котором он работает, свои обязанности и зону ответственности. С этой целью регулярно обобщается правоприменительная практика реализации полномочий. Совсем недавно совместно с сотрудниками одной из управ района мы провели исследовательскую работу по анализу реализации полномочий управы и убедились в том, что на сегодня из 117 предоставленных ей полномочий 28 не реализуются, 17 требуют уточнения, это практически треть полномочий. При этом должностные инструкции работников управы района не всегда соответствуют тем обязанностям, которые они должны выполнять. Сейчас заканчивается работа по устранению выявленных противоречий.
- До образования в 2002 году территориальных органов государственной власти - управ районов, бывшие районные управы выполняли функции двух органов власти на одной и той же территории: местного самоуправления и органов государственной власти. Жители шли в управу и решали там все свои коммунальные вопросы. Теперь в районе две структуры: управа и муниципалитет, как они сосуществуют?
- Мы законодательно развели полномочия, но хочу подчеркнуть, что при этом у Москвы, как у города федерального значения, свой путь развития территориального управления. Остановлюсь на предыстории, которая до сих пор вызывает споры. Еще на этапе подготовки городского закона "Об организации местного самоуправления в Москве" было принято решение пойти по пути постепенного насыщения органов местного самоуправления полномочиями через передачу им отдельных государственных полномочий. Это решение и сегодня вызывает дискуссии. Когда речь заходит о развитии местного самоуправления в Москве, оппоненты - "правовики" говорят, что его в городе не существует. Я говорю, хорошо, вы называете себя юристами, тогда давайте попробуем разобраться.
Во-первых, в Москве созданы муниципальные образования, принят закон о границах муниципальных образований, которые совпадают с границами района, за исключением Зеленограда, где в двух районах созданы по два муниципальных образования. Таким образом, в соответствии с федеральным законодательством в Москве созданы муниципальные образования. Во-вторых, депутаты муниципального собрания избраны населением. Это представительный орган? Да. Кроме того, образован предусмотренный законодательством исполнительно-распорядительный орган - муниципалитет. Эти органы и являются органами местного самоуправления. К тому же каждый из этих органов имеет свои полномочия. Определены источники доходной части местного бюджета. Значит, все нормы федерального законодательства в области местного самоуправления в городе Москве полностью реализованы. При этом соглашусь с теми, кто утверждает, что на сегодня полномочия у муниципальной власти недостаточно широки и что они недостаточно влияют на жизненные процессы. Но мы же прекрасно понимаем, что нельзя идти на поводу у "шапкозакидателей", которые хотят, чтобы сегодня органы местного самоуправления имели максимум полномочий, определенных федеральным законом, а дальше, как они говорят, "жизнь покажет". Подобные примеры нам хорошо известны из истории - "догнать и перегнать Америку", "каждая семья будет жить в отдельной квартире". Таким популистским высказываниям в Москве давно никто не верит: из событий 80-х - 90-х годов известно, что систему разрушить просто, а создать новую не так-то легко. При этом есть еще и такие особенности, о которых население должно знать: наши органы местного самоуправления обособлены друг от друга в принятии решений, в их реализации и в ответственности за принимаемые решения. Они на сегодня обособлены и от государственной власти. Это самостоятельная структура для реализации под свою ответственность вопросов местного значения. Подчеркиваю, под свою ответственность, которая предполагает знания, опыт, практику, профессионализм и много других качеств. В 2002 году, когда мы исполняли решение суда, думали, по какому пути идти, вариантов было предложено несколько. Но Юрий Михайлович Лужков избрал совершенно правильный путь: четыре года мы работаем в условиях постепенной передачи государственных полномочий. При этом все процессы проходят на территории города равномерно, с одинаковым финансовым обеспечением и под контролем органов государственной власти.
В прошлом году правительством Москвы принято решение о необходимости передачи органам местного самоуправления государственных полномочий в двух областях: в области организации физкультурно-оздоровительной работы и досугово-воспитательной работы с населением по месту жительства. В этой связи пошли разговоры по поводу того, что у специалистов органов местного самоуправления не очень высокая квалификация. При этом приводятся отдельные примеры, связанные с работой комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Но Москва очень большой город, и всегда в нем можно набрать множество различных примеров, как положительных, так и отрицательных. Необходимо учить людей, помогать исправлять ошибки, а не возводить голую критику.
Мы серьезно сотрудничаем с органами местного самоуправления, с городским Советом муниципальных образований, который образован всеми 125 муниципальными образованиями. Мы не влияем на принимаемые советом решения, но активно советуемся при подготовке проектов законов, которые будут реализовываться органами местного самоуправления. Нашу работу по взаимодействию органов государственной власти с местным самоуправлением на городском уровне мы строим через президиум совета, через организацию муниципальной школы, которую помогли организовать для сотрудников и депутатов муниципальных собраний на базе наших московских учебных заведений. По сути, эти специальные курсы являются своеобразным учебным полигоном, где муниципальные служащие повышают свой общеобразовательный и профессиональный уровень, обмениваются мнениями, обсуждают проблемы. Позиции мэра и правительства Москвы таковы., что прежде чем передать полномочия, надо подготовить квалифицированный кадровый плацдарм. И этот тезис мы неуклонно реализуем.
В каждой префектуре есть координационный совет, в который входят сотрудники префектуры, главы управ, представители муниципальных образований. Смысл работы этих советов заключается в принятии совместных решений, которые потом в государственной части реализуются распорядительными документами: распоряжениями, приказами, а по части муниципальной - решениями муниципальных собраний либо документами муниципалитета. При необходимости создаются согласительные комиссии, которые позволяют быстро находить компромиссные решения по различным вопросам. Все это делается для того, чтобы город развивался как единый организм, а структуры, облаченные властными полномочиями, были взаимодополняющими ветвями, создающими общую "крону". Сегодня мы не можем принимать единого правового акта органов государственной власти и местного самоуправления, потому что это будет противоречить Конституции. Но, создавая координационные советы при управах районов и префектурах, совместные и согласительные комиссии, мы начинаем потихоньку выстраивать государственно-муниципальную модель управления городом Москвой. На сегодня такого правового понятия нет, но логика жизни и здравый смысл подсказывают нам этот путь: невозможно жить и работать в одном и том же районе, не взаимодействуя друг с другом.
- Какие тенденции по этим вопросам наблюдаются в регионах?
- Если мы посмотрим за пределы города Москвы, то увидим, что некоторые субъекты вышли с инициативой о передаче органам государственной власти некоторых полномочий органов местного самоуправления в областных городах. Такая ситуация в областных центрах, как правило, связана с тем, что там находятся губернатор и большая часть органов государственной власти, но при этом губернатор не может осуществлять исполнительно-распорядительных полномочий по развитию инфраструктуры города, принимать решения, направленные на жизнеобеспечение населения. Это связано с тем, что областной центр - это, прежде всего, муниципальное образование, и, следовательно, руководство им осуществляют муниципальные власти.
Возникает проблема, кто в городе главнее? Чтобы таких конфликтов не происходило, может быть, есть смысл закрепить за такими городами особый статус, который позволил бы органам государственной власти принимать решения по определенным вопросам. Но при этом главное - это умение договариваться, как бы труден ни был вопрос, понимая, что от возникающего противостояния жителям лучше не станет.
- Получается как в пословице: "Паны дерутся, а у холопов чубы трещат". В Москве же ситуация противоположная...
- В Москве органы местного самоуправления имеют в ведении пока ограниченный круг вопросов, но движение в сторону расширения этого круга вопросов будет идти как раз по пути передачи государственных полномочий, о чем мы уже говорили. Поэтому координация и взаимодействие позволят создать нам модель управления жизнедеятельностью города Москвы с использованием всех ресурсов. Но для этого всем нам надо учиться и находиться в постоянном контакте: и органам государственной власти, и местного самоуправления, и контрольным органам. В Москве уже существует практика встреч представителей этих органов для обсуждения возникающих проблем, выявленных типовых ошибок. Совместно выработанные рекомендации через Совет муниципальных образований доводятся до сведения всех муниципальных образований. На сегодня можно констатировать, что это государственно-муниципальное взаимодействие в городе достигло определенного уровня, и можно с уверенностью сказать, что наше сотрудничество развивается по конструктивному руслу.
- Сергей Иванович, а сколько сейчас в Москве самодостаточных муниципальных образований, около десятка?
- Побольше, семнадцать, чему способствовало установление иного, чем в предыдущие годы, источника дохода местных бюджетов. В 2006 году местные бюджеты формируются за счет отчислений от налога на доходы физических лиц по нормативам, установленным законом города Москвы о бюджете. И одним из главных критериев при этом было соблюдение соразмерности доходов местного бюджета с полномочиями местного самоуправления по решению вопросов местного значения. По итогам года число таких муниципальных образований может увеличиться.
- А если спрогнозировать, что будет лет через 20 - 30?
- Может быть, мы доживем, что у нас на уровне районов не будет органов государственной власти. Есть перечень полномочий, который может на уровне районов выполняться, но под контролем и при координации окружных органов государственной власти. Но я думаю, что это вопрос далекого будущего. Ведь тогда получится, что на территории района останется только орган местного самоуправления, который будет отвечать за решение определенного круга вопросов как государственного, так и муниципального уровня, как у нас было до 1997 года. Но Конституция Российской Федерации этого не позволяет: каждый уровень власти - и государственный, и муниципальный - осуществляет собственные полномочия. Давайте не будем заглядывать так далеко. У нас и в настоящее время достаточно много вопросов, которые необходимо решать уже сейчас.
- Какие реальные шаги осуществляются в законодательном плане для укрепления взаимодействия двух ветвей власти?
- Совсем недавно, в мае этого года, в закон города Москвы "Об организации местного самоуправления в городе Москве" внесены изменения, в том числе и по вопросам взаимодействия. Прежде всего, в перечень вопросов местного значения введено три блока, которые усиливают взаимодействие органов местного самоуправления и государственной власти. Тем самым дана возможность представителям органов местного самоуправления участвовать в ряде мероприятий: по государственно-экологическому контролю, по контролю за охраной, содержанию и использованию природных территорий, в персональном учете детей, которые должны учиться в школах, в организации работы общественных пунктов охраны порядка, призывной комиссии. При этом закон обязал управу района предложения по вопросам о предоставлении земельных участков для стоянок автотранспорта, по схеме размещения нестационарных объектов мелкорозничной сети, по целевому использованию нежилых помещений, расположенных в жилых домах, обязательно согласовывать с органами местного самоуправления. И третий блок, предусматривающий возможность органов местного самоуправления вносить в уполномоченные органы исполнительной власти города Москвы свои предложения к проектам градостроительного плана развития территории района города Москвы, градостроительного плана развития территории административного округа города Москвы, Генерального плана города Москвы в части вопросов развития территории внутригородского муниципального образования; к проектам городских целевых программ; об образовании и упразднении особо охраняемых природных территорий на территории муниципального образования; к проектам планировки жилых территорий (кварталов, микрорайонов) планируемой реконструкции, реновации сложившейся застройки, проектам межевания жилых территорий сохраняемой сложившейся застройки, проектам планировки озелененных территорий общего пользования (парков, садов); по организации и изменению маршрутов, режима работы, остановок наземного городского пассажирского транспорта; по повышению эффективности охраны общественного порядка на территории муниципального образования; по благоустройству территории муниципального образования; по созданию условий для развития на территории муниципального образования физической культуры и массового спорта.
Как видите, предложения вносятся по широкому кругу вопросов, касающихся и градостроительной деятельности, и создания благоприятной среды проживания, жизнеобеспечения населения, охраны общественного порядка. И вносятся они в уполномоченный орган исполнительной власти, а не только в управу и префектуру. Важно отметить, что законом установлена обязанность органов государственной власти - рассмотреть поступившие предложения с обязательным участием представителей муниципального образования и направить письменный мотивированный ответ в установленные сроки. Есть возможности у одних и обязанности у других. В этом, наверное, и заключается государственно-муниципальная модель управления. Я не знаю, есть ли это в законодательстве других субъектов, но в Москве пытаемся объединять усилия государственной и муниципальной властей. Не могут две ветви власти существовать отдельно друг от друга, не вступая во взаимодействие, когда перед ними стоит задача повышения благосостояния города и его жителей.
