Иван Иванюк: Российский спорт - дело государственноеНазад
Иван Иванюк: Российский спорт - дело государственное
Вопросы экономического регулирования и планирования, частно-государственного партнерства в последнее время приобретают все большее значение. Попытки выработки развитыми странами национальных стратегий, к примеру, в области энергетики, уже не рассматриваются как отход от либерально-рыночных ценностей. Более того, в Соединенных Штатах Америки в качестве базовой принята модель управления целеустремленными структурами, представляющая собой проектное управление достижением важнейших государственных целей. В нашей стране правительством предпринимаются шаги по переходу к среднесрочному планированию, бюджетированию, ориентированному на результат, разработаны приоритетные национальные проекты. Фактически это первые, очень важные меры, необходимые для компенсации нарастающего отрыва от развитых стран в эффективности управления ресурсами.
Сегодня всеми признается тот факт, когда конфликт интересов предприятий различных организационно-правовых форм, имеющих весьма "расплывчатые" имущественные отношения с государством, при потере влияния правительства на отрасль в целом может нанести существенный урон интересам страны.
Этим и определяется насущная потребность в использовании новых организационно-правовых форм, обладающих существенно большим экономическим и социальным потенциалом и нацеленных на выздоровление российской экономики. Только создание условий для объединения возможностей и интересов государства и частных инвесторов приведет к увеличению капитализации отрасли путем привлечения российских и международных инвесторов при гарантии и участии государства в развитии отрасли.
Причем это касается не только развития организационно-правовых форм хозяйствования, но и урегулирования ряда сопутствующих проблем, связанных участием регионов в такого рода проектах, определением правового статуса сопутствующей инфраструктуры и др. Здесь серьезным тормозом на пути проведения целостной государственной политики является неразвитость сервитутного права. Существующий механизм регулирования многих вопросов, связанных с эксплуатацией спортивных объектов, переводом земельного участка из одной категории в другую, многократной регистрации перехода прав и т.п., является очень громоздким и затратным.
В первую очередь необходимо решить имущественные задачи, а именно:
усовершенствовать организационно правовую структуру отрасли на основе определения отношения к государственной собственности ее участников;
определить организационно-правовую форму передачи государственного имущества в собственность, сохранив долевое участие государства, что существенно повышает ответственность за ее эффективное использование.
Естественно, что необходимая законодательная база должна формироваться гораздо более быстрыми темпами. Здесь важно, что она должна иметь универсальный характер и для других стратегически важных отраслей хозяйства, где государству важно не просто сохранить свое влияние, но и проводить целенаправленную политику модернизации страны.
В соответствии с законодательством Российской Федерации для эффективного управления отраслью приемлемы, по крайней мере, две организационно-правовые формы. Первая - открытое акционерное общество (ОАО), являющееся коммерческой организацией, в котором 100 % акций принадлежит государству. При этом представитель государства входит в состав правления, контролируя использование госимущества и получение государством прибыли. Вторая форма, требующая непосредственного участия законодателя, - некоммерческая организация "Государственная корпорация" (НОГК) - пока не получила распространения, но представляется более перспективной.
Эта форма предусмотрена федеральным законом "О некоммерческих организациях" No 7-ФЗ (редакция No 179-ФЗ от 23.12.2003 г.). НОГК создается для осуществления управленческих, социальных или иных общественно полезных функций. Это единственная организационно- правовая форма, в которой законом государственное имущество передается в собственность. Законодательно прописываются также все положения, цели и задачи, порядок управления ее деятельностью, в том числе и органы управления. Государственная корпорация может объединяться с коммерческими или другими некоммерческими организациями, образуя ассоциации (союзы). Ее создание может быть логическим развитием деятельности акционерных обществ со 100- процентным государственным капиталом.
Проведенный анализ международного опыта (Корея, Китай) показывают высокую эффективность хозяйственного регулирования со стороны государства, применяющего данную схему модернизации экономики и страны в целом.
Очень важно обратить внимание на эти формы хозяйственного регулирования сейчас, когда власть консолидирована и достигнута макроэкономическая стабильность. Когда появилась возможность для выделения государственных инвестиций, направленных не только на социальные нужды, но и на формирование мощных, конкурентоспособных структур (не только на внутреннем, но и на внешнем рынке), выступивших бы в дальнейшем локомотивом развития экономики России. Представляется, что именно государственные корпорации могут стать рукой государства, направляющей рыночную стихию в нужные отрасли экономики. Это изначально реальный собственник, способный и желающий управлять, а не разбазаривать государственное имущество. Корпорации могут стать реальным рычагом для проведения экономической политики правительства, поскольку появится возможность влиять на экономику не только через естественные монополии, но и через эти, вновь созданные, структуры, которые в дальнейшем, выполнив свою задачу, могут быть приватизированы с большой выгодой для страны. При этом государство, как и сейчас, выступает инициатором крупных общественных проектов. Но зато при этом отпадает необходимость изобретать всякие трудно контролируемые технопарки или, к примеру, зоны льготного налогообложения. Эти стимулирующие механизмы можно запустить в действие, освободив государственные корпорации как от выплаты дивидендов, так и от уплаты некоторых налогов.
Имея возможность создания ассоциаций, совместных предприятий, выпуска облигаций, государственная корпорация получает возможность привлекать под свои активы капиталы частных инвесторов. Косвенный, но экономически и политически очень важный эффект будет состоять в том, что недооцененные активы в сжатые сроки приобретут выгодную для экономики страны цену.
Для более полной реализации данных предложений представляется целесообразным создание Центра законодательных инициатив при Государственной Думе Российской Федерации. Эта структура могла бы взять на себя следующие функции:
подготовка законопроектов;
разработка методологии, связанной с организацией государственных корпораций и ассоциаций;
юридическое сопровождение внедрения такого рода проектов;
их информационно-аналитическое и программное обеспечение.
Данная инициатива позволит структурировать в стране имущественные отношения с участием государства, приводя к созданию управляемых целостных образований на основе корпоративной информационной системы, персонифицировать процесс передачи государственного имущества в собственность, что существенно повысит ответственность за его эффективное использование, инвестировать в избранные, стратегически важные отрасли и фирмы ресурсы, технологическое и управленческое ноу-хау.
За счет этого государство может создать своеобразный "локомотив", который в кратчайший промежуток времени поможет вернуть России ведущее положение на мировой арене.
Стратегическая доктрина прогресса в передовых странах мира базируется сегодня на концепции всемерного развития человеческого потенциала. Это происходит потому, что положение стран в современном мире, в конечном счете, определяется именно их интеллектуальными ресурсами, а ключ к социально-экономическому благополучию и обороноспособности государств лежит в системе образования и культуры народа в целом и в его физической готовности.
Экономика дымящих труб, когда-то олицетворявших мощь государства, отошла в прошлое. На смену идет экономика знаний, формируется общество коллективного интеллекта. В системе восстановления и сохранения жизнеспособности народа, включающей образование, здравоохранение, жилищное и социальное обеспечение, чему посвящены сегодня приоритетные национальные проекты в нашей стране, не менее важное место должно принадлежать физической культуре и спорту.
Основной целью политики государства в области спорта является оздоровление нации, формирование здорового образа жизни населения, гармоничное воспитание здорового, физически крепкого поколения, а также достойное выступление российских спортсменов на крупнейших международных спортивных соревнованиях. Определяя социальную значимость физической культуры и спора, Правительство Российской Федерации и лично Президент России уделяют их возрождению самое пристальное внимание.
В своем стремлении возродить культурную, исторически сложившуюся систему воспитания спортсменов, государство вполне обоснованно использует экономическую модель развития страны, поскольку для развития физической культуры и спорта нужны средства, и немалые. Нельзя сказать, что опыт в этой сфере в предыдущие годы был очень удачным.
Поиск дополнительных, внебюджетных источников финансирования начался еще в 90-е годы прошлого века. История с куриными окорочками показала всю неэффективность привлечения Госкомспорта России к коммерческой деятельности. Тогда некоторые лихие головы обратили внимание на игорный бизнес, казуистически используя в коммерческих интересах слово "игра", что, на самом деле, как говорится, ни в какие ворота не лезет.
В 2002 году, согласно постановлению правительства Российской Федерации, Государственному комитету РФ по физической культуре, спорту и туризму, помимо возложения на него основных функций в сфере физической культуры и спорта, были даны полномочия на лицензирование деятельности в сфере игорного бизнеса (тотализаторов, лотерей и организации игорных заведений). Попытка ввести частный бизнес в структуру государственной организации оказалась делом непростым, так как не была определена организационно-правовая форма этого объединения. И собирание игрового "оброка" продолжалось всего лишь два года, до тех пор, пока Госкомспорт России не прекратил свое существование.
18 ноября 2004 года вышел указ Президента РФ "О Федеральном агентстве по физической культуре и спорту", а 31 декабря постановлением Правительства РФ No 904 было утверждено положение о Росспорте, в соответствии с которым агентству предоставлен статус федерального органа исполнительной власти и определены соответствующие функции. Вновь созданному агентству функции лицензирования игорного бизнеса переданы не были. В результате государство утратило единственный инструмент регулирования этой отрасли предпринимательской деятельности, а российский спорт - источник внебюджетного финансирования.
И хотя пункт 5.3.3 Положения предписывает Росспорту осуществлять "в порядке и пределах, установленных федеральными законами, полномочия собственника в отношении федерального имущества", нормативные правовые документы фактически не дают четких прав и полномочий агентству в вопросах управления государственным имуществом.
В 2000 г., согласно постановлению Правительства Российской Федерации, Государственному Комитету Российской Федерации по физической культуре, спорту и туризму, помимо выполнения основных функций, были даны полномочия на лицензирование деятельности в сфере игорного бизнеса (тотализаторов, лотерей и организации игорных заведений).
Данные функции Госкомспорт выполнял вплоть до выхода указа Президента РФ "О Федеральном агентстве по физической культуре и спорту" от 18.11.2004 г. Агентство в настоящий момент действует на основании положения, утвержденного постановлением Правительства РФ No904 от 31 декабря 2004 года. В соответствии с ним Агентству предоставлен статус федерального органа исполнительной власти и определены соответствующие функции. Руководство деятельностью Агентства должно осуществлять Правительство РФ.
В то же время, вновь созданному Агентству (Росспорту) функции лицензирования игорного бизнеса переданы не были.
Таким образом, на сегодня возникла следующая ситуация:
Пункт 5.3.3. предписывает Росспорту осуществлять "в порядке и пределах, установленных федеральными законами... полномочия собственника в отношении федерального имущества...". В то же время, ни полномочия, ни закон не дают Агентству правового определения имущественных отношений к государственной собственности.
Поскольку Росспорту не были переданы функции лицензирования игорного бизнеса, государство утратило единственный инструмент регулирования этой отрасли предпринимательской деятельности, а российский спорт - источник внебюджетного финансирования.
С целью восстановления государственного контроля над игорным бизнесом и привлечения средств из игорного бизнеса для финансирования не только спорта высших достижений, но, в первую очередь, детского и юношеского спорта предлагается:
1. В целом, сохранив организацию Росспорта, необходимо передать функции по пункту 5.3.3. Положения в части исполнения полномочий собственника в отношении федерального имущества, некоммерческой организации "Государственная корпорация", которая вводится в общую структуру отрасли спорта (см. приложение).
Главное, что РФ передает в собственность госимущество и этот факт прописывается законом.
Совершенно очевидно, что изменение юридического статуса приведет к пересмотру всех имущественных отношений внутри организации.
В то же время, этот шаг, несмотря на большие затраты, позволит создать единую централизованную информационную систему управления финансовой, административной, технической деятельностью в социальной отрасли спорт.
2. По-видимому, для обеспечения необходимой эффективности управления развитием, с учетом специфической социальной функции, требуется выделить организацию управления игорным бизнесом в отдельную организационно-правовую форму, придав ей статус некоммерческой организации "Государственная корпорация".
В соответствии с этим пунктом агентство должно "осуществлять полномочия собственника в отношении федерального имущества". На самом же деле этот пункт включает исполнение, по крайней мере, двух функций: оказание государственных услуг и управление государственным имуществом. Причем из 23 подпунктов лишь один нацелен на осуществление хозяйственно-управленческой функции - "экономический анализ деятельности подведомственных государственных унитарных предприятий и утверждает экономические показатели их деятельности, проводит в подведомственных организациях проверки финансово- хозяйственной деятельности и использования имущественно комплекса". Остальные же 22 подпункта, как-то: введение новых видов спорта, организация подготовки спортсменов, организация и обеспечение за счет федерального бюджета мероприятий, пропаганда и поддержка массовой физической культуры, программное и научно-методическое обеспечение, издание научной, учебной и научно-методической литературы и т.д., в той или иной мере предназначены для осуществления функций "нормативно- правового регулирования" и "оказания государственных услуг".
Между тем проблема хозяйственной деятельности государственных организаций в новых экономических условиях носит весьма масштабный характер. В нашей стране на протяжении десятилетий уделялось огромное внимание воспитательной функции спорта, была создана широкая сеть спортивных сооружений, имеется огромное количество недвижимого и движимого имущества. Следует также не забывать, что материальная база, созданная в ведомственных организациях ("Динамо", СКА и др.), также до сих пор является в большей мере государственной. А поскольку имущественные отношения в сфере государственной собственности до конца не урегулированы, часть недвижимости эксплуатируется с грубыми нарушениями, многие здания и сооружения приходят в упадок.
В несколько лучшем положении оказалась материально-техническая база технических видов спорта, которой на протяжении десятилетий распоряжается общественная организация РОСТО (ДОСААФ). Несмотря на все сложности экономического характера, отсутствие сколько-нибудь значительной поддержки со стороны государства, оборонному Обществу удалось в целом не только сохранить, но и поддерживать на надлежащем уровне сеть имеющихся спортивных зданий и сооружений. Успехи наших спортсменов во многих технических видов спорта в последние годы говорят сами за себя, к примеру, их победы на Всемирных воздушных играх.
Но и в этом случае со всей остротой встает проблема имущественных отношений в связи с необходимостью закрепления имеющихся, земельных участков, зданий и сооружений в собственность, регистрации соответствующих прав. Известно, что оформление кадастровых планов, межевание, да и сами регистрационные процедуры в современных условиях - дело весьма дорогостоящее. И для общественной организации, каковой является РОСТО (ДОСААФ) эта ноша просто неподъемна. И это при том, что, кроме выполнения важнейшей социальной функции по оздоровлению, воспитанию, закаливанию населения, она выполняет важнейшую задачу подготовки молодежи к службе Вооруженных Силах Российской Федерации.
17 ноября 2006 г. В Москве состоялся V Съезд РОСТО (ДОСААФ).
Он обсудил вопросы общественно-государственного партнерства для обеспечения качественной подготовки граждан к службе в Вооруженных Силах РФ и внесении изменений и дополнений в ее действующий Устав.
На Съезде прозвучали выступления, в ходе которых единодушно подчеркивалась необходимость приведения РОСТО в правовое поле существующего законодательства. Выступающие в поиске организационно-правовой формы предлагали придать статус общественной организации Оборонной организации России.
Наибольшую поддержку, как отмечает итоговый документ, Постановление v Съезда общероссийской общественной организации РОСТО (ДОСААФ) - получил концептуальный подход по правовому оформлению общественно-государственного партнерства между Правительством РФ и РОСТО в форме единого документа - Соглашения.
Однако в пункте 1 "Постановления" достаточно категорично констатируется, что существующее законодательство РФ не содержит правовых основ для преобразования общероссийской общественной организации РОСТО в общественно-государственную организацию. Далее в постановлении отмечается: " считать рассмотрение данного вопроса и принятие по нему решений преждевременным". Здесь очевиден факт недоработки юристов V Съезда РОСТО и прежде всего по отношению к госсобственности, под которым понимается движимое и недвижимое имущество, финансирование.
Такие же проблемы существуют, но до сих пор не решаются юридическим корпусом ОГО ВФСО Динамо и ЦСКА. Общественно- государственная организация ВФСО Динамо, равно как и ЦСКА в соответствии с существующим законодательством уже с 1996г. Обязаны были привести в соответствие свои организационно-правовые формы.
Таким образом, уже всем становится очевидным, что процесс законотворчества в части, регламентирующей права собственников, опережает процесс реформирования исполнительных органов власти. В связи с этим в области физкультуры и спорта назрели проблемы, связанные с необходимостью уточнения не только имущественных отношений, связанных с государственной и общественной собственностью, но и организационно-правовых форм участников отрасли, а также прав, обязанностей участников возникающих отношений, обеспечения социальной защиты спортсменов и тех, кто развивает спорт в нашей стране.
При этом следует учитывать специфические особенности, характерные для отрасли физической культуры и спорта, которая год от года расширяет направления своей деятельности, тесно взаимодействует с федеральными, региональными и местными органами власти, а также с общественными организациями соответствующих уровней. У нас в стране до сих пор четко не определены отношения между некоммерческими и коммерческими организациями - участниками отрасли, статус любительского спорта и профессионального, обязательства спортсменов перед участниками отрасли, которые обеспечивают их подготовку, отсутствует единая информационная система о спортсменах и тренерах, о движимом и недвижимом имуществе и т.д.
Конечно, при решении этих вопросов следует учитывать многообразие организационно-правовых форм участников отрасли, но главная проблема, на наш взгляд, состоит в том, что исполнительные органы практически отстранены от выполнения хозяйственно- управленческой функции, что вполне объяснимо.
При том, что Министерства выполняют нормотворческую функцию, федеральные службы - контрольно-надзорную, а федеральные агентства - правоприменительную, до сих пор отсутствует орган, выполняющий хозяйственно-управленческую функцию - реализацию прав собственника от имени Российской Федерации. До последнего времени данная функция была распределена между фондами имущества различных уровней и рядом других структур, что исключало возможность проведения государством единой хозяйственной политики.
Очевидно, что в современных условиях назрела необходимость выработки правовых и экономических механизмов, адекватных рыночным условиям. И такие возможности действующим законодательством предусмотрены.
В конце 90-х годов был разработан и принят Федеральный закон "О некоммерческих организациях" (No 7-Ф3 от 12 января 1996 года), (в ред. ФЗ No174-ФЗ от 26.11.1998, No179-ФЗ от 23.12.2003) предусматривающий такую форму некоммерческой организации как государственная корпорация.
Анализ положений данного закона позволяет сделать выводы о том, что данный институт не противоречит демократическим принципам управления экономикой, позволяет государству участвовать своей собственностью с отраслевых, региональных и других объединениях, обеспечивает равноправное участие государства, наряду с другими собственниками, в управлении хозяйственной деятельностью, восполнив сложившийся за пятнадцать лет управленческий вакуум.
Институт некоммерческих государственных корпораций позволяет государству участвовать своей собственностью в отраслевых, региональных и других объединениях (ассоциациях, союзах) промышленников и предпринимателей. В то же время государственные корпорации, учрежденные государством, могут стать эффективным инструментом контроля процессов, происходящих во всех отраслях экономики России, включая отрасль физкультуры и спорта.
По-видимому, для обеспечения необходимой эффективности управления развитием, с учетом специфических социальных функций, требуется выделить организацию управления в звене преемственности: массовый спорт - любительский - профессиональный, что, как показал опыт прошлых лет, является наиболее рациональным. При этом создать четкую классификацию, выделив группы: олимпийские, неолимпийские, прикладные, экстремальные виды спорта, туризм, игорные виды.
Там, где это является целесообразным, необходимо создать отдельные организационно-правовые формы, придав им статус некоммерческих организаций "Государственная корпорация". Весьма перспективным представляется создание такой корпорации на базе РОСТО (ДОСААФ), которая долгие годы является общественной организацией и накопила огромный опыт взаимодействия как с органами власти различных уровней, так и с коммерческими структурами.
Предлагаемые меры могут ввести в правовое поле имущественные и иные отношения, улучшить ресурсообеспеченность отрасли и материальное положение занятых в ней людей, создать единую централизованную информационную систему управления финансовой, административной, технической деятельностью в такой важной социальной сфере, как физкультура и спорт.
А с учетом того, что спорт - дело государственное, это позволит более эффективно решать такие важнейшие задачи, как привлечение населения к массовым занятиям спортом, улучшение физического состояния работников, а также членов их семей, использование возможностей спорта для совершенствования профессиональной подготовленности, нравственного, эстетического и интеллектуального совершенствования сотрудников, совершенствование системы организации спортивно-массовой работы и подготовки спортсменов высокого класса, обеспечение разнообразных спортивных услуг на базе физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений.
Иванюк И.И., заместитель директора Департамента стратегического контроля ресурсного обеспечения социально-экономического развития Счетной Палаты РФ ;
Герасимов Ю.Н., Профессор АВН, Мастер спорта СССР международного класса;
Герасимов Н.Ю., Эксперт АТМЦ;
Корнеев А.С., Академик АБОП, Заслуженный тренер СССР;
Фатуев С.В., Генеральный секретарь АТМЦ, Первый Вице-президент Отделения Антитеррора АБОП, Академик АБОП, Академик МАПН.
Опубликовано. "Материалы научно-практической конференции "Взаимодействие спецназов силовых структур Вооруженных Сил Российской Федерации - важнейший фактор успешной борьбы с терроризмом", М., 2008 г.
