Иван Иванюк: Регионы России: территории или стейкхолдеры?Назад
Иван Иванюк: Регионы России: территории или стейкхолдеры?
Роль регионов в экономической жизни страны заметно возрастает. Проведение эффективной региональной политики становится важнейшим направлением модернизации государственного управления. Это относится не только к развитию федеративных отношений, но и к выбору парадигмы социально-экономического развития Российской Федерации.
Как показывают научные исследования, в современной практике мирового управления можно выделить, по меньшей мере, пять парадигм регионального развития: регион-территория, регион-квазигосударство, регион-квазикорпорация, регион-рынок и регион-социум.
Последние 15 лет российской истории отмечены широким разбросом подходов к тому, как следует строить региональную политику в XXI веке: от предложения взять субъектам Российской Федерации столько самостоятельности, сколько смогут, до выстраивания жесткой вертикали управления через федеральные округа, когда эта самостоятельность стала угрожать целостности страны.
На этапе восстановления единого правового пространства мы фактически вернулись к традиционной не только для России, но и для других стран модели "регион как территория". Основными инструментами территориально-административного управления, как известно, являются распределение трансфертов между регионами, выравнивание уровня их социально-экономического развития, государственные капитальные вложения в крупные индустриальные и социальные проекты и организованная миграция.
Вместе с тем велась работа по разграничению полномочий Российской Федерации, регионов и местного самоуправления. Значительная часть функций в сфере социально-экономического развития была передана на региональный и местный уровень с соответствующим перераспределением бюджетных средств.
Издержек в перераспределении средств внутри консолидированного бюджета страны еще более чем достаточно, но, тем не менее, были сделаны первые шаги к вовлечению в процесс строительства современного федеративного государства моделей "квазигосударства", когда власти региона отвечают за предоставление общественных благ жителям региона, и "квазикорпорации", когда регион становится держателем интересов (стейкхолдером) и сам формирует среду, необходимую для развития.
Как отметил В.В. Путин на заседании Госсовета Российской Федерации 8 февраля 2008 года, "уже в ближайшие годы мы должны перейти к новому этапу региональной политики, направленному на обеспечение не формального, а фактического равноправия субъектов Российской Федерации. Равноправия, позволяющего каждому региону иметь необходимые и достаточные ресурсы для обеспечения достойных условий жизни граждан, комплексного развития и диверсификации экономики территорий" .
Пока в России де-факто складывается рыночная иерархия регионов. Анализ ежегодных рейтингов инвестиционной привлекательности регионов РА "Эксперт", типологий инвестиционного климата регионов России, а также статистики внутрироссийской миграции в период 1996-2006 гг. позволяет констатировать, что участие российских регионов в системе глобальных обменов привело к концентрации ресурсов в нескольких центрах: по способности привлекать инвестиции, товары и человеческий капитал с огромным отрывом лидируют уже сформировавшиеся "квазикорпорации" - Москва и Московская область, затем следуют Санкт-Петербург и Татарстан.
В той и или иной степени данная модель в настоящее время реализуется многими российскими регионами, имеющими достаточно внутренних ресурсов и производящими конкурентные продукты для национального и мирового рынка. Нередко между регионами происходит не конкуренция, а борьба за то, где будет находиться верхушка айсберга крупного концерна и где он будет платить налоги, то есть превалируют нерыночные методы борьбы . Остальные регионы с разной степенью успешности пытаются привлекать инвестиции, писать стратегии и программы развития, заниматься форсайтом и т.п. При этом большинство из них является дотационными и собственного ресурсного потенциала для развития не имеют. Некоторые регионы только через 3-5 лет планируют выйти на бездотационный уровень.
Можно, конечно, стимулировать регионы увеличивать их налоговый потенциал, но тогда необходимо пересматривать трансфертную политику, не "обирать" районы, которые развиваются более высокими темпами. Высказывается мнение и о том, что реальными стимулами экономического развития субъектов Российской Федерации повышения их инвестиционной активности может стать их наделение дополнительными налоговыми источниками за счет акцизов на нефтепродукты и части налога на прибыль .
Вместе с тем многие эксперты убеждены, что дальнейшее расширение экономической самостоятельности регионов роль регионов как обыкновенных субъектов конкурентного рынка, между которыми распределяются ресурсы, противоречит целям политической централизации и геополитической целостности России - территориально масштабного и системно неоднородного государства . Следует добавить что дифференциация в социально-экономическом развитии регионов не снижается, а возрастает.
Таким образом, стоит сложнейшая задача - сбалансировать территориальную политику, не ущемляя интересы отдельных субъектов Федерации, давая возможность им развиваться, но в рамках общего "коридора" развития страны. Но, к сожалению четкого представления, что такое регион в нашем многонациональном, федеративном государстве нет до сих пор. Это, бесспорно, является одной из ключевых причин того, что в стране множатся различного рода стратегии, концепции на федеральном, отраслевом и региональном уровнях, которые весьма слабо увязаны между собой. Не говоря о том, что это далеко не всегда совпадает с планами бизнеса, инвестиции которого во многом определяют потенциал развития регионов.
К примеру, в Программе ОАО "Газпром" добыча газа на Дальнем Востоке в 2020 году принята в соответствии с "Энергетической стратегией России до 2020 года", что в 1,1-1,3 раза меньше, чем в проекте "Стратегии развития Сибири", разработанном в июне 2001 года Минэкономразвития России. Добыча природного газа в Восточной Сибири в 2020 году Программой предусмотрена в 1,5-1,7 раза ниже, чем в проекте "Стратегии развития Сибири", но в 1,9 раза выше, чем в "Энергетической стратегии России до 2020 года", одобренных в ноябре 2020 года Правительством Российской Федерации, и проекта правительственной стратегии развития Сибири, разрабатываемой по поручению Президента Российской Федерации.
По итогам заседания Государственного совета Российской Федерации, на котором шла речь о механизмах взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов, президентом страны был дан ряд поручений правительству. В частности до 1 марта 2007 года принять концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, предусмотрев в ней перспективные планы территориального развития.
Минэкономразвития России внесло проект данной концепции в Правительство только 24 июля 2007 года. Перспективных планов территориального развития в ней не было, а принятие документа отодвинулось на 2008 год. Не были выполнены в срок и другие поручения, в частности, о разработке до 1 ноября 2006 года проекта федерального закона, устанавливающего порядок определения системы показателей, отражающих социально-экономическое развитие регионов и эффективность расходования средств консолидированного бюджета Российской Федерации.
Только летом 2007 года вышел в свет Указ Президента Российской Федерации No 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации", где нашли отражение основные показатели экономического роста, качества жизни населения и расходования средств консолидированного бюджета.
При этом наряду с нестыковками на уровне стратегирования стали возникать противоречия в системе оценочных параметров (количественных и качественных показателей), используемых при оценках как социально-экономического развития страны, так и регионов.
Если в Указе No 825 было утверждено 43 основных показателя, то, к примеру, в Генеральном соглашении между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2008-2010 годы зафиксированы 36 основных социально-экономических показателей мониторинга качества и уровня жизни населения. В Соглашении присутствуют как общий коэффициент смертности, так и общий коэффициент рождаемости. А в Указе о рождаемости ни слова, зато смертность классифицируется не только по пяти возрастным группам, но и по причинам, а также выделена материнская смертность.
Возникает и вопрос о репрезентативности выборок показателей развития, привязке их к решению конкретных задач, определяемых высшим политическим руководством страны. Так, среди инструментов управления пространственным развитием страны в проекте Концепции, разработанной МЭРТом, акцент делается на формирование новых организационных структур, обеспечивающих экономическое развитие регионов - особых экономических зон, технико-внедренческих зон, технопарков и др.
Недавно утверждены 6 новых резидентов особых зон промышленно-производственного типа и 16 резидентов, которые будут работать в зонах технико-внедренческого типа. По подсчетам МЭРТа, объем инвестиций, которые сделают новые резиденты только в промышленно-производственных особых экономических зонах, составит около 10 млрд. рублей.
Вместе с тем ни в показателях, связанных с бюджетированием, ориентированным результат, ни в показателях, характеризующих развитие регионов, нельзя встретить какой-нибудь интегрированный технологический показатель, характеризующий состояние и возможности развития, например, такой как энергоотдача (отношение валового внутреннего продукта к объему потребляемой страной энергии). Между тем данный показатель в России примерно вдвое ниже, чем в Норвегии и составляет порядка 40 процентов от уровня, достигнутого в США или Финляндии. Для того чтобы выйти на приемлемый технологический уровень, потребуются десятилетия, что просто нельзя не учитывать при планировании социально-экономического развития .
Можно остановиться еще на некоторых особенностях формирования системы показателей исполнительной властью. Так, для оценки деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации уровень безработицы предлагается определять по методологии Международной организации труда, а долю населения с денежными доходами ниже региональной величины прожиточного минимума предусмотрительно не привязывается к международным стандартам, что свидетельствует, в том числе, об отсутствии единых методик в определении тех или иных параметров социально-экономического развития.
В течение последнего времени радикальные изменения происходят и в подходах к архитектуре и технологиям реализации крупных инфраструктурных, межотраслевых и межрегиональных проектов, координации деятельности не только различных уровней власти, но и власти, бизнеса и общества, баланс интересов которых, согласно Концепции национальной безопасности, является основой для устойчивого развития страны.
В частности, делается ставка на институты развития - Банк развития (ВЭБ), Инвестиционный фонд, государственную корпорацию "Нанотех" и другие, которые за счет средств Стабилизационного фонда и дополнительных доходов бюджета, образовавшихся в результате распродажи активов "Юкоса" получают 640 млрд. рублей. При этом планируется, что в крупномасштабные проекты общефедерального значения будут привлекаться частные средства, кратно превышающие государственные вложения.
По данным Института региональной политики, крупный бизнес намерен инвестировать до 2020 года 60,8 млрд. долларов в Республику Саха (Якутия), 60,2 млрд. долларов в Сахалинскую область, 39,6 млрд. долларов в Красноярский край и т.д. Со всей остротой встают вопросы правового, организационного и прочего регулирования государственно-частного партнерства в решении задач социально-экономического развития страны.
Меняются и формы решения этих задач. Идет речь о создании экономических районов, преобразовании приоритетных национальных проектов в государственные программы и т.п. При этом федеральные целевые программы (не только старые, но и модернизированные), становятся "мелкими" для решения масштабных задач, определенных на ближайшие годы.
ФЦП "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года" не может решить задачу подготовки к саммиту АТЭС, которые планируется провести во Владивостоке в 2012 году. ФЦП "Развитие Сочи как горно-климатического курорта на 2006-2014 гг." с 1 января 2008 года и вовсе прекратила свое существование, поскольку на повестку дня встала новая, глобальная задача - подготовка к проведению зимней Олимпиады в Сочи в 2014 году. И эта задача решается на новых организационно-экономических принципах руководством "Олимпстроя".
В этих условиях перед Счетной палатой Российской Федерации и контрольно-счетными органами регионов встают кардинально новые, сложные задачи - обеспечить эффективность использования огромных государственных средств, выделяемых на достижение стратегически значимых целей в условиях разбалансировки стратегий, программ, показателей.
Фактически перед органами государственного контроля стоит задача стать эффективным элементом обратной связи в контуре управления социально-экономическим развитием страны. При этом меняются не только органы управления (госкорпорации, комиссии), но и их функции, способы управления, а объектом управления выступает процесс развития. Формально субъектом управления выступает государство, но на данный момент непонятно, какой конкретно орган будет реализовывать его полномочия в этой части. Вопрос еще и в том, кому предоставлены или будут предоставлены адекватные возможности, охватывающие весь цикл управления, начиная с целеполагания и планирования и заканчивая контролем.
Бесспорно, с созданием институтов развития сделан важный шаг по преодолению одной из главных болезней сегодняшнего, сильно централизованного государственного управления - неповоротливости. Но возникает сложнейшая задача формирования нового правового пространства во взаимоотношениях власти, бизнеса и общества, сужения или ликвидации вновь образуемых ненаблюдаемых, "серых" зон. Все, начиная с имущественных отношений и заканчивая поставками товаров и услуг для государственных нужд выходит за пределы привычных для контролирующих органов строгих рамок. В этих условиях требуется не только уточнение полномочий Счетной палаты и КСО, но и намного более эффективная координация деятельности всех контролирующих органов хотя бы на таких приоритетных направлениях, как подготовка к зимней Олимпиаде в Сочи и развитие Дальнего Востока.
Второй, не менее важной проблемой является переосмысление и развитие методов аудита эффективности и стратегического аудита, которые только-только получили импульс к развитию. Кроме более-менее устоявшейся методологии аудита федеральных целевых программ, необходимо разрабатывать методологию аудита стратегий, проектов, процессов и т.д. Так, развитие Сочи перестало быть программой, но что это теперь? Проект? Часть развития Юга России? Элемент в стратегии развития Краснодарского края? Если это проект, то целью его следует считать успешное проведение Олимпийских игр или все же социально-экономическое развитие региона?
Перечень такого рода вопросов можно продолжать долго. Но сложность состоит в том, что проектное управление и проектный аудит у нас тоже крайне неразвиты. Имеется опыт достаточно успешной реализации приоритетных национальных проектов, но, положа руку на сердце, следует признать, что они задумывались и реализовывались не как проекты в чистом виде, а как пилотные модели восстановления и оптимизации разорванных хозяйственных связей, упорядочения финансовых потоков, развития инициативы и т.д.
В случае с социально-экономическим развитием регионов очень сложно технически реализовать жестко регламентированный проект, увязав между собой все его составляющие, да еще и не стреножить при этом инициативу самих регионов. Значит, нужны четкие граничные условия, определяющие как границы регулирования из центра, так и границы самостоятельности регионов.
Соответственно, требуется создать качественно новую систему ключевых показателей развития на региональном, отраслевом, федеральном и национальном уровнях. Должны ли участвовать в этой работе органы внешнего контроля? Думается, что на этапе разработки и обсуждения данных показателей должны принимать непосредственное участие, если мы хотим проводить аудит эффективности. А это именно то поле деятельности, куда постепенно смещаются акценты в работе органов внешнего контроля.
Определить критерии эффективности развития - задача сама по себе нетривиальная ввиду своей многовариантности. Многовариантности не только целей, но и интересов, подходов, критериев. В этом же ряду стоит задача выявления критических индикаторов, характеризующих устойчивость развития и сигнализирующих о том, что развитие региона создает риски для устойчивого развития страны в целом. И, может быть, третья по степени важности задача - сформировать систему критериев и индикаторов, характеризующих степень достижения поставленных целей и решения оперативных задач, выражаясь языком стратегирования. В конце концов, главная задача контрольных органов в современных условиях состоит не в том, что деньги израсходованы не очень законно или не совсем эффективно, а в том, чтобы вовремя сообщить о необходимости корректировок проекта или даже его остановки. Только тогда Счетная палата и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации смогут обеспечить эффективное использование государственных средств, направляемых на социально-экономическое развитие страны.
И.И.Иванюк, заместитель директора Департамента стратегического контроля ресурсного обеспечения социально-экономического развития Счетной палаты Российской Федерации
