Евгений Смирнов: Аналитический альманах `Россия и мир: политические реалии и перспективы`Назад
Евгений Смирнов: Аналитический альманах `Россия и мир: политические реалии и перспективы`
Заканчивается период фактического отсутствия в стране осмысленной региональной политики. Деятельность органов государственной власти и общественности переходит в фазу формирования стратегии развития субъектов РФ на основе отечественного и зарубежного опыта и обновляющейся методологической и методической базы.
Год назад на заседании Госсовета "О механизме взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов" было отмечено, что на федеральном уровне нет ни долгосрочной стратегии регионального развития, ни среднесрочных реализующих ее программ. В ходе обсуждения предлагалось принять федеральный закон об организации разработки и реализации государственной региональной политики. Подчеркивалась необходимость разработки общедоступной методической базы по всему кругу вопросов планирования.
Призванный обеспечить взаимосвязь региональных национальных приоритетов страны с разрабатываемыми субъектами РФ концепциями, стратегиями, программами собственного развития законопроект не подготовлен. Нет и адекватной методической основы стратегического планирования.
Между тем межведомственная комиссия (МВК) Минрегиона рассмотрела уже стратегии развития более чем 60 субъектов Федерации. И, не касаясь нормотворческой деятельности, очень важно именно сейчас:
- проанализировать основные концептуальные положения доступных методических материалов, которые используют субъекты России при подготовке стратегий социально-экономического развития;
- выявить характерные проблемы, которые возникли перед региональными администрациями при разработке стратегических документов;
- предложить субъектам оригинальный подход и обобщенную методическую базу для формирования стратегий инновационного развития.
Концептуальный подход федеральной власти
Основным документом стратегического планирования регионального развития является одобренная Правительством РФ 30 июня 2005 года "Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации". Второй документ - проект "Требований (технический стандарт) к стратегии социально-экономического развития субъекта РФ" остается пока в проекте.
Концепция - теоретический документ, представляющий обстоятельную модель регионального развития в видении центра. Но он имеет принципиальные ограничения.
Первое. Стратегия регионального развития в условиях федеративного государства и формирующегося гражданского общества не сводится к стратегии управления региональным развитием со стороны федерального центра. Очевидно, что государство должно иметь свою стратегию, в первую очередь в плане пространственного и отраслевого развития. Одновременно должна формироваться стратегия более общего плана, имеющая целостный характер, реально учитывающая множество позиций участников регионального развития и принимаемая не только на аппаратном уровне, но и элитой региона и страны.
Второе. В условиях недостатка финансовых, кадровых и других ресурсов у государства сам подход к регионам только с позиции руководства и управления не может быть достаточно эффективным. При сохранении за государством административной функции более эффективной является позиция организации регионального развития, но уже со стороны более сложного "общественно-государственного" позиционера, что предполагает качественно более высокий уровень соорганизации госорганов власти и всех активных центров власти в обществе.
Третье. Концепция не подкреплена в нужной мере механизмами и инструментами ее реализации. Хотя необходимым и фактически главным по смыслу самой концепции условием ее реализации является разработка Генеральной схемы пространственного развития Российской Федерации, судя по тексту Концепции, такая схема может появиться не ранее 2009 года, вследствие чего вся работа регионов по формированию стратегий, которая завершается в 2007 году, оказывается лишенной механизма реализации, заложенного в документе.
Четвертое. Вызывает возражение установка на оценку результатов в виде совокупности в основном количественных показателей (индикаторов) эффективности, так как объект не определяется только набором его функций (характеристик).
Пятое. Не затрагивается тема оптимизации налогообложения, которое в нынешнем его виде не стимулирует, а тормозит развитие регионов.
Шестое. Идейным стержнем стратегии является концепция пространственного развития. Но очевидно, что этого недостаточно для выработки целостной региональной политики. Целостное стратегирование не может быть проведено в рамках отраслевых министерств, из чего следует необходимость перевода этой задачи на другой - общественно-государственный и, что не менее важно, прозрачный сетевой уровень.
Пространственное развитие как инструмент системно-структурного преобразования территорий с позиции федерального центра фактически изначально предполагает приоритет в реализации программ и проектов федеральной власти при подчиненной роли регионов.
Весь опыт реформ, реализуемых федеральной властью, говорит о недостаточной проработке и эффективности принимаемых решений. В качестве главного принципа федеральной региональной политики был объявлен принцип поляризованного развития. При теоретической обоснованности этого принципа в рамках концепции пространственного развития его непосредственное применение за границами данной концепции к регионам привело к резкой критике стратегии со стороны регионов и экспертов.
Не буду останавливаться на детальном разборе проблем, возникающих перед региональными администрациями при подготовке документов на рассмотрение МВК при Минрегионе. Необходимо только отметить, что сценарный метод разработки стратегий является весьма грубым инструментом долгосрочного планирования, (да и по сути предназначен для анализа ситуаций другого типа) и может быть применен, вероятно, только для простейших краткосрочных инерционных вариантов развития регионов. А в качестве механизмов реализации программных разработок регионам предлагаются финансовые схемы, встроенные в те или иные программы федерального и регионального уровня. Хотя и очевидно, что такой механизм действует непрозрачно и нестабильно, поскольку большая часть налоговых поступлений изымается с мест для последующего перераспределения из Москвы.
Если подвести общий итог практики регионального стратегирования, то можно согласиться с руководителем Рабочей группы по комплексному социально-экономическому планированию развития регионов, губернатором Красноярского края А.Г.Хлопониным: "... нынешняя региональная политика - это не предмет осмысленной деятельности, а случайная сумма территориальных последствий от реализации государством и бизнесом различных отраслевых стратегий и планов".
Новые подходы к региональному стратегированию
Главное, на наш взгляд, реализовать на практике три принципиальных положения:
- "вырастить" государственную стратегию до уровня общественно-государственной,
- принять целостный подход к региональному стратегированию в качестве альтернативы частным подходам (отраслевому, пространственному и т.д.),
- перейти от формальных показателей оценки эффективности деятельности регионов (которые можно оставить в качестве вспомогательного инструмента) к независимой общественно-государственной экспертизе, в основе которой лежит цель повышения реальной конурентоспособности страны.
В условиях глобализации и обострения конкуренции между ведущими странами мира в политической экономической, военной и других сферах, особенно в преддверии вступления РФ в ВТО, перед Россией возрастает угроза оказаться в ряду неконкурентоспособных стран с зависимой экономикой и ограниченным суверенитетом. Таким образом, ключевая задача стратегирования и главная задача власти состоит в обеспечении конкурентоспособности. Конкуренция между странами и регионами происходит в основном не в материальной сфере, а в области идей, стратегий, проектов, внедрения собственных стандартов, воздействия на сознание, наконец. Лидерство в этом направлении способно обеспечить прорыв в экономике и социальной политике регионов и страны в целом. Этот постулат современности стал отправным пунктом при подготовке методической основы проекта инновационного развития регионов - "Конкурентоспособный регион как точка роста конкурентоспособности России", развитие которого предусматривается по трем главным направлениям.
Первое - конкурентоспособность региональной власти. Здесь предусматривается внедрение эффективных механизмов административного управления путем модернизации властных структур и формирования базовых мобилизационных идей для территории.
Второе - общество и человеческий потенциал региона. В этом направлении необходимо инициирование самоорганизации общества в регионе с целью всемерного развития и применения человеческого потенциала, разработка стратегии обеспечения экономической и социальной привлекательности регионов, повышения уровня жизни путем реформирования социальной сферы, главным образом, образования и здравоохранения.
И третье - бизнес и системы организации хозяйства в регионе. Это, прежде всего, - выявление специализированных (максимально конкурентоспособных) областей бизнеса и сфер инновационного развития, проведение политики по продвижению данного бизнеса в другие регионы и на международный рынок, а также включение региональных бизнес-структур в реализацию приоритетных национальных проектов.
Таким образом, стратегия развития региона формируется в начальной стадии развертывания проекта посредством общественно-государственной экспертизы, затем создает механизм координации между региональными администрациями и федеральными органами государственной власти. Одновременно решается задача максимального включения и в процесс разработки программных документов, и в их реализацию заинтересованных сторон. Также закладывается основа для постоянно обновления стратегии по мере реализации намеченного, что снижает риски по всем направлениям - политическому, экономическому, человеческому. За всем этим стоит сложнейший инструментарий синтеза социально-инженерных, научных и проектных методов, включая интеллектуальные информационные технологии нового поколения (искусственный интеллект, "виртуальная реальность и пр.), которые почти десять лет развивались в рамках деятельности Экспертного совета по проблемам инновационной политики при Совете Федерации, подготовившего основу для запуска проекта.
2007 г.
http://www.council.gov.ru/files/download/Regions-Smirnov20-07.doc
