Александр Ивантер, Максим Рубченко: Незавершенная миссия 4Назад
Александр Ивантер, Максим Рубченко: Незавершенная миссия 4
Герман Греф по-прежнему убежден, что вступление в ВТО - благо для России, удручен модой на госкорпорации и низкой эффективностью госаппарата и всей экономики
Бессменный министр экономики путинского призыва Герман Греф лишился своего поста в ходе сентябрьской рокировки кабинета. "Три недели, прошедшие с момента моей отставки, - слишком малый срок для глубокого разбора полетов", - сухо реагирует Греф на нашу просьбу порассуждать об эволюции роли МЭРТа за годы его руководства этим ведомством.
Впрочем, особо теплого приема мы и не ждали - Греф давно и плотно закрепился в первой тройке наиболее критикуемых персон во власти и имеет стойкую ненависть к журналистам (по этому поводу он недобро шутит с самого начала беседы). Его критиковали и сверху - за отказ по-военному четко удвоить ВВП за семь лет и мгновенно загнать в плановые рамки инфляцию, и снизу - за нежелание отступать от ультралиберального подхода к регулированию российской хозяйственной жизни. В чем Грефу не откажешь - умеет держать удар. Не желая мириться со сжимающимся по факту объемом полномочий своего министерства и засасывающей в болото согласований рутиной работы кабинета, он оставил свой пост. Твердость характера и страсть к порядку, похоже, сидят в немецких генах и подкрепляются пятилетним штудированием правоведческих трудов на юридическом факультете Омского университета.
Оценки инсайдера по горячим следам достаточно любопытны - независимо от степени их убедительности они во всяком случае не умозрительны. Герман Греф рассказал "Эксперту" о ВТО, Стабфонде, госкорпорациях и правительственной кухне.
Одной ногой в ВТО
- За семь с половиной лет во главе министерства что вам удалось сделать из задуманного, а что не удалось?
- Самое важное из незавершенных мною дел - это вступление России в ВТО. Девяносто с лишним процентов работы сделано, остался последний шаг, и он требует сегодня очень больших усилий. Я думаю, что правительство сделает все для того, чтобы эта работа была доведена до конца.
Вступление в ВТО - это исторический шаг для России, он меняет статус страны. Сегодня у нас нет возможности проводить активную агрессивную внешнеэкономическую политику. ВТО открывает такую возможность. Что я имею в виду? Это поддержка наших компаний, устранение всех дискриминаций, как товарного плана, так и инвестиционного, и, конечно же, создание новых региональных торговых экономических союзов.
Этот важнейший шаг должен быть сделан в ближайшие полгода, и возможности для этого все есть. Нужна лишь политическая воля внутри страны. Я убежден, что серьезных внешних ограничителей у нас не осталось.
- Но ведь вступление в ВТО будет означать утрату Россией значимых рычагов защиты во внешней торговле?
- Нет. Весь арсенал защитных мер государство может использовать в рамках ВТО.
- Это смотря на каких условиях вступим...
- Условия нашего вступления на сегодняшний день фактически полностью определены. У нас остались переговоры с одной страной - Саудовской Аравией, они на стадии завершения. И у нас фактически осталось два вопроса: один с США, который мы в последнюю неделю моей работы практически согласовали, и один с ЕС - это экспортные пошлины на древесину. Всё. Все остальные вопросы носят больше технический характер. Еще есть один политический вопрос - уровень поддержки сельского хозяйства.
- А Грузия?
- С Грузией, как вы знаете, у нас протокол подписан и вопрос уже стоит так: либо нахождение компромисса с грузинской стороной, либо решение этого вопроса, скажем так, юридическими методами.
Шока от вступления в ВТО никакого не будет. Смотрите, укрепление рубля за последние семь лет у нас происходило средними темпами до десяти процентов в год. Это эквивалентно тому, что мы каждый год импортную пошлину на десять процентов опускаем на все товары. И ничего не произошло! А мы с вами рядимся - на три процента пошлина ниже будет или на два процента выше.
- Но есть все-таки такие конъюнктурные вещи, которые обычно разруливаются пошлинами - типа обсуждаемых экспортных пошлин на зерно или пошлин на круглый лес.
- ВТО не запрещает использовать такие рычаги в качестве временных защитных мер.
- Какие плюсы от вступления в ВТО возникнут, скажем, для металлургов?
- В чем самая главная проблема во внешней торговле для металлургов? В том, что европейские регулирующие органы, как правило, берут так называемые суррогатные цены на электричество, а не наши реально действующие. И на основании этого выставляют очень высокий таможенный барьер. Если мы становимся членами ВТО, эта возможность у наших контрагентов пропадает, они будут обязаны оперировать только нашими внутренними реальными ценами. Антидемпинговое расследование может производиться на основании себестоимости только конкретного предприятия.
- А по страхованию не слишком ли сильно мы открылись?
- Мы со всех сторон взвесили - никакой проблемы нет вообще. На сегодняшний день российский страховой рынок - это рынок фактически перестрахования. Удержание рисков внутри страны очень мало. Перестраховочных компаний таких глобальных, которые могли бы нести на себе большой объем рисков, в стране не существует, и все страховые премии у нас, как правило, все равно имеют трансграничный характер. Мы вышли на приемлемые договоренности, согласованные со страховыми компаниями, которые, на мой взгляд, в полной мере дают возможность присутствия здесь иностранных компаний и развития нашего национального страхового бизнеса.
- Что вы считаете своим главным достижением?
- Много полезных и правильных вещей было сделано. Одним из тяжелейших решений было сокращение налоговой нагрузки в 2000 году - при дефиците ресурсов и невозможности расплаты по внешним долгам.
Мы серьезно либерализовали вообще всю экономическую жизнь страны. Пусть недостаточно, но мы сняли огромное количество ограничений, барьеров, излишних функций и так далее. Но в 2004-2005 годах мы, к сожалению, в этом движении остановились. Хотя нужно было довести до конца все, что было правильно запланировано. Но бюрократический пресс под угрозой потери собственных полномочий настолько силен, что планы может осуществлять только команда единомышленников. А у нас были разные точки зрения.
Бремя неэффективности
- Каковы, на ваш взгляд, ключевые проблемы российской экономики?
- Сегодня проблема номер один - низкая эффективность экономики. По производительности Россия на порядок отстает от развитых стран. Маленький пример: нас 146 миллионов, мы производим свыше триллиона долларов ВВП. Почти такой же объем экономики есть в Австралии, где 19 миллионов жителей. Вот и сравните эффективность.
Как только мы дойдем до определенного уровня эффективности, сопоставимого с развитыми странами, встанет вопрос развития за счет инноваций, и тогда в полный рост встанет вопрос создания инновационной системы в стране. Но тогда ее создавать уже будет несколько поздно, поэтому нужно ее формировать уже сейчас.
- Создается впечатление, что у нас либо нет вообще, либо не хватает неких системных стимулов к повышению эффективности. Промышленность использует гандикап по все еще дешевому газу и электроэнергии и этим живет.
- Вы абсолютно правы - пока есть дешевые факторы производства, они будут эксплуатироваться до последней секунды, и лишь по мере их исчезновения на повестку дня будет выходить фактор эффективности использования этих ресурсов. Это абсолютно нормальная ситуация.
Сейчас мы имеем уже ясную перспективу на четыре года, где мы видим постепенное исчезновение этих потенциальных конкурентных преимуществ. Четырех лет более чем достаточно для того, чтобы произвести модернизацию, перейти на новые технологии и так далее.
- Как вы оцениваете итоги реформирования естественных монополий?
- В реформе естественных монополий все-таки мы продвинулись достаточно неплохо за исключением "Газпрома". Но "Газпром" - это политическая монополия, поэтому шансов ее реформировать было, наверное, не очень много. По всем остальным направлениям задан хороший темп. Хорошо, что мы не спешим.
Повышение эффективности в электроэнергетике, чуть в меньшей степени в железнодорожных перевозках, очевидно, происходит. В этих отраслях в ближайшие два-три года у нас будет сформирован полноценный рынок. А если будет конкуренция, то, соответственно, там будет большая эффективность.
Непрозрачные вотчины
- Пару лет назад наметился явный тренд на усиление роли государства в экономике. Как вы относитесь к этому повороту? На ваш взгляд, насколько оправдано и эффективно создание госкорпораций в разных отраслях?
- Я категорический противник госкорпорации как юридической формы. Считаю, что она должна использоваться в исключительных случаях. Обоснованным является, на мой взгляд, Банк развития - раз и два - госкорпорация "Сочи", или "Олимпстрой", как она теперь называется в проекте закона. Можно рассуждать еще на тему атомной корпорации, и то, на мой взгляд, она была бы более эффективной в форме акционерного общества. Все остальные госкорпорации могли бы вполне существовать в форме, предусмотренной действующим Гражданским кодексом. И увлечение формой госкопорации, некоммерческой организации, которая занимается бизнесом, чревато крайне негативными последствиями для экономики. Она бесперспективна.
- Но для Банка развития вы все же делаете исключение?
- Как правило, банки развития во всем мире - это публичные корпорации, целью которых не является получение прибыли. Если бы мы создали Банк развития как акционерное общество, он бы вышел на рынок и конкурировал бы с коммерческими банками, его целью была бы максимизация прибыли. А мы говорим: "Нет, ты некоммерческая организация, ты государственная корпорация, ты будешь кредитовать, страховать те сферы, в которых коммерческие банки по тем или иным причинам не участвуют, но государству это важно". То есть здесь мотивация ровно обратная - некоммерческая.
- Почему же пошла такая мода? Сейчас ведь даже по рыболовству предлагают создать госкорпорацию.
- Знаете, когда мы обсуждали Банк развития, премьер-министр Михаил Фрадков сказал фразу, которая очень точно все объясняет. Он сказал: "Работать в госкорпорации - то же самое, что в правительстве, только взятки брать не надо".
То есть это фактически чиновная работа на коммерческую зарплату. Ты находишься в неконкурентном пространстве, за тобой государство. Ты не конкурируешь ни с кем, у тебя особый статус - ты госкорпорация.
- Ну а госкорпорация "Российские технологии", по-вашему, оправдана экономически?
- На мой взгляд, соответствующий холдинг можно оформить в рамках акционерного общества подобно авиастроительному и судостроительному холдингам. В случае ООК и ОСК государство пошло рыночным путем: были собраны активы в государственную холдинговую структуру, затем государство реструктурирует их и производит первичное размещение акций на рынке, привлекает капитал и в конечном итоге либо остается с блокирующим пакетом, либо полностью приватизирует структуру. "Ростехнологии" могли быть с таким же успехом акционерным обществом - абсолютно прозрачным, высококапитализированным, у него была бы возможность привлекать капитал с рынка.
Ответственность без полномочий
- Фактически сейчас в виде госкорпораций и госхолдингов выстраивается альтернативная структура экономической власти в стране. Одновременно создается впечатление, что Минэкономики имеет минимум рычагов реального влияния на события, хотя оно по статусу должно определять экономическую стратегию развития страны. Насколько верна такая оценка?
- Отчасти это так. Ведь почему у нас сохраняется проблема недореформированности и неэффективности власти? Ответственность у нас вроде бы передана министрам, а полномочия передать забыли - полномочия оставили на уровне правительства и аппарата правительства.
Любое решение, которое я считаю целесообразным провести, мне нужно согласовать с огромным количеством ведомств, внести в аппарат правительства. Потом еще это решение выйдет в том виде, который я не узнаю. И это серьезная проблема. Все решается зачастую пробивной силой людей. Но когда в твоем ведении находятся два вопроса, их можно пробить, когда их двадцать или двести одновременно, то тогда пробивать все очень тяжело. Фактически каждый вопрос у нас требует пробивания через структуру правительства. Я надеюсь, новое правительство обратит существенное внимание на эту проблему. Не может быть эффективности в такой структуре. Критически важна скорость принятия решения. Иногда очень правильное решение, принятое с опозданием, уже нерационально.
- Вы хотите сказать, что общая структура правительства, которая была создана в результате административной реформы, себя не оправдала? Или просто не была создана та структура, которая предусматривалась реформой?
- Она не была создана. Сама идея реформы была взята из лучшей практики, которая сейчас складывается в мире, - это четкое разграничение функций. Впервые была сделана классификация ведомств. У нас ведь раньше была шестизвенная система управления, и никто не понимал, чем госкомитет отличается просто от комитета, или от госкомиссии, или от службы. Сейчас это все приведено в порядок.
Но реформа не была доведена до конца. Были созданы укрупненные министерства, что правильно. Но вдруг в министерствах ограничили двумя число заместителей министра и ограничили количество департаментов, и это было ошибкой. Заместители министра должны готовить все решения, каждый из них должен отвечать за свою сферу. Сколько сфер в министерстве, столько должно быть заместителей министра как минимум. У нас же началась просто сумасшедшая нагрузка. Я с ужасом вспоминаю те времена, когда были два заместителя. А министры, которые должны были выполнять функции вице-премьеров и согласовывать решения между собой, просто не успевали это делать. Отсюда гигантский вал работы обрушивался в аппарат правительства, где тоже один вице-премьер. И тогда руководители департаментов аппарата правительства вынуждены были выполнять функции межминистерского согласования. При этом не всегда удачно. Были попытки сузить функции аппарата правительства, сократить его и так далее, но они не оправдались. Форму реформы выполнили - функции разделили, а содержанием не наполнили.
- Почему?
- Потому что соприкасаются разные интересы, и не всегда интересы дела побеждают. До последнего времени была комиссия по административной реформе, которую сначала возглавлял Дмитрий Козак, потом Сергей Нарышкин. Комиссия работала достаточно эффективно, только опять-таки она не смогла добиться реализации принимаемых очень правильных решений. Выявили неэффективные функции, отфиксировали, подготовили нормативный акт, а выпустить его не смогли, функции не отрезали. Потому что это противоречило чьим-то интересам.
Очередность задач
- Один из позитивных, на наш взгляд, трендов в экономической политике - растущий вес институтов развития, который уже воплотился в Инвестфонде, Банке развития, Российской венчурной компании. Как вы относитесь к этим институтам? Какое место они должны занимать в экономике?
- Отношусь позитивно и не могу относиться иначе, потому что сам был одним из родителей.
- Почему они родились только в 2005 году?
- Потому что раньше не могли родиться. Я понимаю, что вы транслируете тот вопрос, который задает большинство людей: "А почему этого не делали в 2000 году?" Да в 2000 году какие институты развития? Мы с Кудриным просыпались утром и знали, сколько дней осталось до следующего транша выплаты внешнего долга. Тогда мы были не в состоянии думать ни о чем ином, кроме того, чтобы как-то сбалансировать бюджет, как-то разобраться с внешним долгом. Наши возможности были совершенно другие. Абсолютно другие задачи. Совершенно другой бизнес. Главный приоритет был - макроэкономическая стабилизация и элементарное разгребание тех проблемных мест, которые накопили за предыдущие годы. В первую очередь налоги, конечно.
- А с налогами, кстати, есть ощущение доведенной до конца работы?
- Нет, конечно. Налоги - это не результат, а всегда процесс.
- Но у нас вроде поставлена цель - создать стабильную налоговую систему, которая не будет меняться.
- Такую статичную систему никому не удалось сделать и никогда не удастся создать. Экономика изменяется постоянно, становится все более и более сервисной, и система налогообложения должна меняться вместе с экономикой - иначе она будет всегда стопором. Так что любая стабильность относительна.
- Какие нерешенные проблемы остались в налоговой системе?
- Самая больная проблема - НДС. Администрирование НДС - та тема, на которую надо обратить, наверное, максимум внимания. Здесь нет какого-то колечка, за которое можно дернуть и решить проблему: она комплексная, она очень сложная. На мой взгляд, в течение трех-четырех лет эту проблему можно свести к минимуму комплексом мер, в том числе и решением задач администрирования. Включая, конечно же, информатизацию. Без информатизации и кардинального улучшения системы контроля над регистрацией и функционированием юридических лиц бороться с фирмами-однодневками, подставными компаниями невозможно.
Второе - проблема ЕСН и вообще сбалансированности пенсионной системы и низких пенсий.
Сверхплановый рост
- В этом году мы имеем неожиданный для наблюдателей всплеск и по темпам роста ВВП, и по инвестициям. Что произошло, откуда берется этот рост, насколько он устойчив?
- Конечно же, в первую очередь играют роль макроэкономические предпосылки - это стабильность финансовой системы, а самое главное, рост потребительского спроса и инвестиционного спроса. Конечно, очень благоприятна и внешнеэкономическая конъюнктура. Это обусловливает и интерес к нашему рынку акций, и профицит платежного баланса, и укрепление курса рубля. Экономика России сегодня в очень неплохой форме и очень привлекательна.
Ключевая ее проблема - недиверсифицированность и отсутствие, я бы сказал так, глобальных предпосылок для быстрого наращивания предложения. В силу этого потребительский спрос в большей части покрывается импортом.
- Как решать эту проблему?
- В первую очередь за счет эффективного функционирования бизнеса и создания государством условий, которые должны максимально быстро обеспечивать переток капитала из одной сферы в другую. Возник где-то спрос - тут же должны прийти туда малые предприятия и получить доступ к нежилым помещениям, к финансовым ресурсам, максимально быстро зарегистрировать компанию без проволочки и прочее. Возник пик спроса, например, на жилье - необходимо обеспечить выделение новых земельных участков, создание инфраструктуры. Для того чтобы получить земельный участок, нужно два года обивать пороги различных инстанций. Часто бюрократия и неповоротливость власти приводит к тому, что нет необходимой динамики в росте предложения. А дисбаланс между внутренним ростом спроса и предложением - это причина инфляции.
Конец стерилизации
- И МЭРТ, и Центральный банк прогнозируют обнуление положительного сальдо торгового баланса к 2009-2010 году. Это будет новая макроэкономическая ситуация?
- Более того - речь идет о дефиците платежного баланса. Этот прогноз базируется на наших макроэкономических предпосылках.
- Речь идет об ожидаемом снижении цен на нефть?
- В том числе и о некотором снижении цен на нефть, и о росте импорта, и о другом - не хочу все перечислять. Пока мы видим, что, скажем, динамика импорта выше, чем мы предполагали. И если сегодняшняя динамика будет сохраняться, то даже при более позитивной внешней ценовой конъюнктуре наступление нулевого сальдо платежного баланса по текущим операциям возможно уже в 2009 году. В 2008 году, может быть, мы выйдем на цифру положительного сальдо около 30 миллиардов долларов. Здесь я бы не стал ничего драматизировать. Мы говорили о том, что проблема стерилизации избыточной ликвидности за пределами 2007 года приобретает новый оттенок: у нас появляется проблема нехватки ликвидности. Ну, "проблема" в кавычках, потому что проблема - это то, что тяжело решать. А с нехваткой ликвидности Центральный банк справится. В ближайшие годы не просматривается каких-то серьезных в связи с этим потрясений. Вопрос только в том, чтобы видеть эту перспективу и быть к ней готовым. Потому что нужны другие инструменты управления ликвидностью.
- Например, какие?
- Новые инструменты Центрального банка, которые он должен генерировать постоянно, более длинные, более короткие. Это новые правила регулирования. Если говорить о фондах обязательного резервирования, это самый простой или самый последний способ регулирования.
- Долгосрочное рефинансирование банковской системы нам все-таки нужно или нет?
- На мой взгляд, функция долгосрочного рефинансирования у Центрального банка отсутствует. Функций временного поддержания ликвидности у Центрально банка достаточно, притом что у банков должен быть здоровый кредитный портфель. Что может быть изменено с точки зрения долгосрочной ликвидности? У Центрального банка это постепенный переход к модели управления денежным потоком, она значительно более сложная, но она современная. Переход к ней существенно снизит нагрузку на банковский сектор и позволит стать значительно более гибкими в своей политике.
- Еще один остродискуссионный вопрос касается порядка управления средствами Фонда будущих поколений. Насколько оправдано использование этих средств в той или иной мере на госинвестиции внутри страны?
- Настолько, насколько это опасно для конкретной макроэкономической ситуации. Иногда это опасно, иногда это полезно. Если текущая ситуация на денежном рынке требует значительного объема стерилизации и инструментов Центрального банка для этого недостаточно, то, конечно, необходимо в первую очередь в качестве главной задачи ставить задачу стерилизации: размещение во внутренних инструментах средств Фонда будущих поколений невозможно.
Если задача стерилизации неактуальна, то, конечно же, главной задачей становится задача развития. И фактически на сегодняшний день все базовые институты развития у нас присутствуют. Но всегда первичной является задача макроэкономической стабильности, пренебрежение которой очень дорого обойдется обществу. Сегодняшняя политика правительства в этом смысле оптимальна.
- Когда будет принято какое-то решение о порядке управления Фондом будущих поколений?
- В Бюджетный кодекс сейчас поправки вносятся. В правительстве была дискуссия, какая запись должна быть на этот счет. Жесткая формулировка, что накопленные средства подлежат размещению большей частью в иностранных активах, либо формулировка, которую озвучил президент в послании, которую отстаивал МЭРТ в свое время и которая оставляет возможность направления накопленных средств на капитализацию институтов развития по решению правительства, если они доказали свою эффективность.
- Что касается Инвестфонда и работы с ним - эта функция действительно переходит в Минрегион?
- Сейчас ведутся переговоры между двумя министерствами, и эта работа будет осуществляться совместно. На мой взгляд, Инвестфондом должен оперировать Банк развития, вся нормативная база регулирования - остаться в МЭРТе. Региональные же приоритеты - определять Минрегион.
