Андрей ШАПОВАЛЬЯНЦ, министр экономики РФ: Большие проблемы большой нефтиНазад
Андрей ШАПОВАЛЬЯНЦ, министр экономики РФ: Большие проблемы большой нефти
Сегодня топливно-энергетический комплекс страны является "несущей конструкцией" российской экономики. Энергетический сектор обеспечивает до 30 процентов всех доходов консолидированного бюджета, почти 45 процентов экспортных валютных поступлений и около 30 процентов объема промышленного производства России.
Вместе с тем сегодня мы видим, что ряд ключевых проблем в топливно-энергетическом комплексе оказывает сдерживающее влияние на экономическое развитие страны. Часть этих проблем имеет текущий, преходящий характер, другие более фундаментальны, они определяют долгосрочные перспективы развития.
На состоявшемся в Сургуте в начале марта совещании ведущих специалистов, руководителей крупнейших компаний, представителей министерств и ведомств, отвечающих за состояние дел в топливно-энергетическом комплексе, были намечены принципиальные решения, которые позволят вывести ТЭК на новый уровень развития, адекватный масштабу задач, стоящих перед Россией в XXI веке.
В последние годы ТЭК работает в режиме истощения своего производственного потенциала. "Запас прочности", обеспеченный инвестициями предыдущих десятилетий, близок к исчерпанию. К критическому уровню приближаются основные производственные фонды - по возрастной структуре, степени износа и техническому состоянию.
Негативные процессы в ТЭК накапливались в течение многих лет. Для их преодоления Правительством разработана целостная концепция, позволяющая вывести комплекс на новые рубежи. Она базируется на том опыте, который накоплен нами в ходе рыночных реформ. Отличие этой концепции от принимавшихся прежде программ развития ТЭК заключается прежде всего в том, что она содержит в себе инструменты достижения поставленных целей.
Преодоление финансовой дестабилизации и неплатежей
Одной из острейших проблем текущего характера, тормозящей развитие ТЭК (как, впрочем, и всей отечественной экономики), являются хронические неплатежи. Задолженность в ТЭК составляет более половины всей задолженности в промышленности России. ТЭК живет в кредит, но при этом сам вынужден кредитовать другие отрасли и государство поставками энергоносителей.
Значительная доля в оплате за продукцию ТЭК приходится на бартер и зачетные схемы, причем по "виртуальным" ценам, резко отличающимся от реальных, используемых при оплате "живыми" деньгами. К сожалению, неплатежи в ТЭК в значительной степени провоцируются самим государством, которое не предусматривает в соответствующих бюджетах средств на оплату электроэнергии, тепла, топлива.
Проблема неплатежей свидетельствует, в частности, о рассогласованности в действиях различных ведомств и изъянах в действующем законодательстве. Не должна перекладываться ответственность государственных органов за неисполнение закона о бюджете на отрасли ТЭК, которые дисциплинированно и зачастую бесплатно поставляют газ и электроэнергию множеству неотключаемых бюджетных потребителей.
Сделаны первые шаги по исправлению этой ситуации. Постановлением Правительства "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год" определен порядок оплаты энергоресурсов, потребляемых бюджетными организациями. Оплата осуществляется через федеральное казначейство, исходя из лимитов соответствующих бюджетных обязательств. Разрабатываются и будут предприняты решительные меры по искоренению самой природы неплатежей.
Воспроизводство сырьевой базы
Многие серьезные проблемы ТЭКа являются следствием того, что комплекс развивается в последние годы в условиях качественного ухудшения сырьевой базы. И это, увы, во многом объективная закономерность. Прошло время, когда открывались гигантские месторождения нефти, за счет которых обеспечивались крупные приросты запасов, а издержки разведки и добычи снижались. Резко сократились эффективность и объемы геологоразведочных работ (за последние 7 лет - в 3 раза) и масштабы их финансирования. Однако нельзя мириться с тем, что приросты разведанных запасов в последние годы даже не компенсируют текущую добычу энергоресурсов.
Как обеспечить заинтересованность компаний в поддержании максимального прироста запасов на единицу затрат? Минэкономики России считает, что с этой целью действующую законодательную базу в области недропользования следует развивать по двум направлениям.
Во-первых, создавать стимулы для эффективного выполнения геолого-разведочных работ за счет собственных средств недропользователя:
Во-вторых, формировать такие нормы и правила использования "отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы", чтобы компании выделяли ресурсы на наиболее эффективные направления геологоразведки, в том числе в новые нефтегазовые регионы. В то же время некоторая фиксированная часть средств должна направляться на финансирование фундаментальной и прикладной геологической науки. При этом компании должны иметь возможность обеспечивать приросты запасов как за счет ведения геолого-разведочных работ, так и за счет повышения отдачи разрабатываемых месторождений (совершенствование технологии и экономики добычи, повышение степени извлечения ресурсов из недр).
"Естественная динамика" сырьевой базы, совершенствование рыночных условий хозяйствования требуют определенных структурно-экономических преобразований. Целесообразно создание наряду с крупными вертикально-интегрированными компаниями относительно небольших неинтегрированных компаний. При этом крупные вертикально интегрированные компании будут продолжать играть ведущую роль в освоении новых территорий и масштабных высокозатратных объектов, где их возможности позволяют по-прежнему получать экономический эффект на больших объемах добываемых энергоресурсов.
Однако последовательно противостоять ухудшению качества сырьевой базы можно только на основе достижений научно-технического прогресса. Только научно-технический прогресс может компенсировать неблагоприятное действие природного фактора.
Повышение научно-технического уровня ТЭК
За 90-е годы произошло резкое снижение объемов переработки нефти и производства основных нефтепродуктов. В итоге среднеотраслевая загрузка мощностей НПЗ составляет сегодня около 60 процентов, в то время как оптимальной с экономической точки зрения является загрузка на 80-85 процентов. Недозагрузка мощностей НПЗ увеличивает и без того высокие издержки переработки нефти.
Средняя глубина переработки нефти на российских заводах в 1999 году составила 67 процентов (в США - около 90, на лучших американских НПЗ доходит до 98). Низкий выход наиболее ценных продуктов переработки делает среднюю рыночную цену российской "корзины" нефтепродуктов ниже стоимости сырой нефти! Это создает дополнительные стимулы к экспорту именно сырой нефти, а не продуктов ее переработки, усиливает зависимость нашей экономики от конъюнктуры цен на мировом рынке нефти, от частых и разнонаправленных колебаний нефтяных цен.
С целью увеличения загрузки отечественных перерабатывающих заводов подготовлены предложения по изменению таможенной политики. Они предусматривают установление экономически обоснованных экспортных пошлин на нефть и их минимизацию на нефтепродукты.
Преодоление дефицита инвестиций
По оценкам специалистов, общая сумма инвестиций в ТЭК за 2000-2015 годы может составить 200-215 миллиардов долларов. Среднегодовой их объем за это время может увеличиться в 3 раза. Основным источником этих инвестиционных ресурсов будут оставаться собственные средства хозяйствующих субъектов. На их долю и сегодня приходится около 90 процентов общего объема инвестиций в основной капитал ТЭК.
Низкая доля заемных средств в общем объеме капитальных вложений свидетельствует о непривлекательности российского инвестиционного климата. Для формирования необходимых инвестиционных ресурсов за счет собственных средств предприятий потребуется пересмотреть налоговую и ценовую политику государства, сменить ее направленность с фискально-конъюнктурной на перспективно-ориентированную, несмотря на всю остроту стоящих перед государством текущих бюджетных проблем.
Кроме того, нельзя всерьез рассчитывать на привлечение инвестиций, когда отток капитала из России достигает, по некоторым оценкам, 20-25 миллиардов долларов в год, то есть превышает годовой объем необходимых для развития ТЭК инвестиций. Стратегические иностранные инвесторы будут финансировать проекты в реальном секторе российской экономики тогда, когда это начнут делать инвесторы отечественные, то есть когда отток капитала резко сократится.
Понятно, что полностью перекрыть этот отток невозможно, да это и противоречило бы нормальным законам ведения бизнеса. Однако необходимо предпринять решительные меры, чтобы большая часть отечественного капитала вкладывалась в российскую экономику - там, где он был заработан. Одними административными и репрессивными мерами поток капитала из страны не повернуть вспять. По крайней мере - в долгосрочном плане. Это можно сделать только одним способом - обеспечить для инвесторов более привлекательные условия вложения капитала на российском рынке, чем в странах, являющихся основными нашими конкурентами в борьбе за инвестиции. В частности, необходимо обеспечить стабильность правовой базы функционирования инвесторов на территории России.
Одним из возможных механизмов реализации такого подхода может стать формирование специализированного государственного инвестиционного фонда, функционирующего на принципах и условиях Бюджета развития, но с учетом специфики инвестиционных проектов ТЭКа.
Эффективная ценовая политика
Правительством, как известно, принимались жесткие меры по ограничению роста цен и тарифов на продукцию субъектов естественных монополий в ТЭК. Какими видятся дальнейшие шаги в выстраивании ценовой политики?
В ее основу должна быть положена оптимизация соотношения цен на отдельные энергоресурсы, исходя из их теплотворной способности и потребительского эффекта от их использования на различные нужды. Это должно найти свое отражение в соотношении цен на взаимозаменяемые энергоресурсы: уголь, мазут, газ.
У этой проблемы есть и другой аспект. За период 2000-2015 годов объем ВВП России может возрасти в 2-2,5 раза. Обеспечить такой рост экономики невозможно без резкого снижения ее энергоемкости - просто по причине физических ограничений масштабов добычи и производства энергоресурсов.
Сегодня основу экономики составляют энергоемкие отрасли промышленности. В процессе экономического роста наращивание ВВП должно происходить главным образом за счет становления новых энергосберегающих, ориентированных на потребительский рынок перерабатывающих отраслей. Однако основной вклад в экономию энергии должен быть обеспечен на основе использования достижений научно-технического прогресса, то есть за счет инвестиций в энергосбережение. Ключ решения проблемы - в разработке механизма, в первую очередь сочетающего меры ценовой и налоговой политики, стимулирующие энергосбережение.
Что конкретно предполагается сделать на этом направлении? Видимо, для определения уровня и динамики реальных рыночных цен в стране, смягчения ценовых колебаний целесообразно сформировать ряд отсутствующих в России рыночных институтов. Это прежде всего нефтяная биржа, а также фьючерсный рынок нефтяных контрактов. При этом должен быть сохранен государственный контроль за ценами на продукцию и услуги естественных монополий. Необходимо также активизировать работу по развитию конкурентной среды, усилению конкуренции путем увеличения числа независимых организаций, добывающих нефть, природный и попутный нефтяной газ.
Важным элементом ценовой политики является порядок установления экспортных пошлин. В силу объективных причин государство не успевает сегодня отслеживать конъюнктуру нефтяного рынка и устанавливать пошлины, адекватно отражающие разницу цен на внутреннем и внешнем рынках в каждый конкретный момент времени. В этом смысле претензии нефтяных компаний к государственным органам являются вполне обоснованными.
Правительством разрабатывается сейчас эффективный механизм установления уровня и дифференциации экспортных пошлин для выравнивания внутренних и внешних цен на энергоресурсы. Пошлины должны рассматриваться как механизм изъятия в доход государства ценовой ренты, часть которой может быть направлена на инвестиции в ТЭК.
Кроме того, нужно раз и навсегда определиться с тем, чтобы экономически выгодным стал экспорт продуктов нефтепереработки, а не сырой нефти и природного газа. Экономическая политика в этой сфере должна обеспечить приоритет обеспечения сырьем отечественных, а не зарубежных переработчиков.
В целом же пошлины не должны нарушать воспроизводственный процесс.
Налоговая политика
Средняя собираемость налогов по народному хозяйству составляет в настоящее время 40-50 процентов. В ТЭКе она существенно выше. В нефтяной отрасли - 80-85 процентов. Устойчивый характер этой цифры в течение долгого времени дает нефтяникам основания утверждать, что этот уровень и представляет собой верхний предел налогового бремени, которое они способны выдержать.
Конечной целью реформы налогообложения в добывающих отраслях ТЭК должен стать переход на трехуровневую систему взимания налогов:
- первый уровень - изъятие государством разумно обоснованной части прибыли со всех субъектов предпринимательской деятельности. При этом в распоряжении хозяйствующего субъекта должны оставаться достаточные средства для инвестиционной и инновационной деятельности;
- второй уровень - изъятие государством разумно обоснованной части горной ренты, т.е. прибыли, полученной предприятиями за счет действия "природного фактора", отсутствующего в других отраслях экономики;
- третий уровень - изъятие государством разумно обоснованной части дифференциальной ренты, т.е. прибыли, полученной предприятиями, находящимися в относительно лучших экономических условиях.
Важным элементом налоговой политики является необходимость учитывать тот факт, что многие энергетические отрасли являются градообразующими. Государству следует наконец решить, какой из двух следующих вариантов является для него более значимым в социально-экономическом плане.
Один вариант - сохранять высокие налоги в районах падающей добычи, теряя тем самым для разработки остаточные трудноизвлекаемые и малодебитные запасы. Это ведет к закрытию нерентабельных скважин, увольнению персонала. Пополнение ими числа безработных усиливает экономическую нагрузку на государство по линии соцобеспечения (пособия по безработице, переквалификация и т.п.), с одной стороны, и создает серьезные социальные проблемы в этих районах - с другой. Отсутствие работы усилит поток вынужденных переселенцев из северных и восточных районов страны на Большую землю, а это дополнительные бюджетные затраты, примерно 25 тысяч долларов в расчете на одного переселенца.
Второй вариант - снизить налоги на разработку трудноизвлекаемых запасов на завершающей стадии разработки месторождений - вплоть до полной их отмены, если потребуется. Пусть цена на трудноизвлекаемые энергоресурсы покрывает только издержки и зарплату. В этом случае государство сознательно откажется от прямых налоговых поступлений от добывающих отраслей ТЭК, но зато существенно увеличит объем вовлекаемых в хозяйственный оборот природных ресурсов. Все налоговые эффекты будут достигаться через косвенные доходы, через налогообложение дополнительной хозяйственной деятельности, инициированной сохранением занятости в ТЭК.
Минэкономики России считает, что второй вариант предпочтительнее с народнохозяйственной точки зрения. В этой связи, безусловно, заслуживает всестороннего изучения и распространения налоговый эксперимент в Татарстане, предусматривающий предоставление налоговых льгот при разработке трудноизвлекаемых запасов нефти.
Эффективность государственного регулирования ТЭК
Сегодня государственное регулирование отраслей ТЭК осуществляется в условиях, когда прямые рычаги государственного воздействия на акционерные компании (через участие в акционерном капитале) в большинстве случаев сведены к минимуму. Доля государства в управлении капиталом нефтедобывающих предприятий составляет сейчас 11 процентов. В этих условиях повышается значение тех немногих инструментов прямого регулирования производственной деятельности в ТЭК, которые государство сохранило в своих руках. Имеется в виду регулирование доступа к недрам, доступа к системам транспортировки топлива и энергии.
Исходя из того, что недра - это федеральная собственность, уполномоченным государственным органам необходимо ужесточить контроль за соблюдением условий лицензионных соглашений. К нарушителям следует применять меры вплоть до прекращения права пользования недрами и изъятия лицензии.
В целях сохранения и усиления государственного влияния на нефтяной комплекс следует оптимизировать прямое госрегулирование деятельности структур транспортных трубопроводных систем как естественных монополий. Необходимо сохранить в собственности государства контрольные пакеты акций этих структур.
Газоснабжающая система страны должна быть сохранена как единое организационно-технологическое формирование, подверженное эффективному государственному регулированию. При этом следует обеспечить возможность деятельности в газовом секторе самостоятельных хозяйственных структур, не входящих в систему Газпрома. Необходимо законодательно поддержать развитие конкурентной среды. Наряду с этим предстоит в короткие сроки обеспечить "прозрачность" финансово-хозяйственной деятельности монополистов.
Программа структурной перестройки электроэнергетики как естественной монополии должна предусматривать развитие конкуренции на федеральном и региональном рынках энергии - наряду с безусловным сохранением в собственности государства контрольного пакета акций в структурах электроэнергетики. Следует сохранить и оптимизировать государственное регулирование деятельности в электроэнергетике через формирование цен на ее продукцию и услуги, а также контроль за финансово-хозяйственной деятельностью.
Главным направлением преобразований в угольной промышленности является формирование рентабельной деятельности всех угольных компаний. Особая программа - ликвидация особо убыточных угольных предприятий. Для этого возможно использовать средства господдержки на конкурсной, срочной, возвратной и платной основе.
Удорожание добычи топлива, увеличение дальности его транспортировки при поставках в основные энергопотребляющие районы страны сохраняет актуальным вопрос об оптимальных масштабах развития атомной энергетики. Будущее ее развития в стране связано с решением проблем безопасности действующих и новых АЭС, с обеспечением их конкурентоспособности.
В основу концепции развития топливно-энергетического комплекса страны, о которой говорилось в начале этой статьи, положены изложенные здесь соображения. Важнейшие ее положения нашли свое отражение в принятом постановлении Правительства России "О мерах по развитию топливно-энергетического комплекса России", в поручениях соответствующим министерствам и ведомствам по реализации упомянутых мер, данных В.В. Путиным в ходе совещания в Сургуте.
Впереди - большая целенаправленная работа, требующая согласованности на всех уровнях государственной власти, а также тесного взаимодействия с предпринимательским корпусом страны. Она должна быть выполнена в сжатые сроки. Тем самым будет заложен прочный фундамент экономического роста.
