Сергей Митрохин: Пора заняться конкретной работой по выстраиванию эффективной системы федеративных отношенийНазад
Сергей Митрохин: Пора заняться конкретной работой по выстраиванию эффективной системы федеративных отношений
Всегда, когда происходят дискуссии о федерализме, кто-то обязательно ставит философский вопрос: нужен ли федерализм России? Такие вопросы ставить полезно, но при этом надо отдавать себе отчет, что федерализм уже стал реальностью российской жизни. Учреждение федерализма именно в его этническом оформлении не было случайным выбором большевиков. Накануне революции федерализм присутствовал в программах буквально всех партий, за исключением кадетов. Это должно было оказаться судьбой России, как многонациональной страны. Поэтому спорить о том, нужен федерализм или нет, не имеет большого смысла. Этот вопрос обращен не к нам, а к нашим предкам. Нам же сегодня надо понять, как при федерализме жить.
Есть ли практический смысл в том, чтобы отказаться от федерализма в пользу унитарного государства? На мой взгляд, это было бы исключительно вредно для России. Потому что федерализм - один из видов системы сдержек и противовесов. В России же на протяжении всей истории одной из самых больших опасностей была концентрация власти, которая всегда (и не было еще исключений из этого правила) приводила к злоупотреблениям этой властью, причем в массовых масштабах, не имеющих аналога в большинстве других стран. Исходя из одного лишь этого соображения, ни в коем случае нельзя отказываться от федерализма и переходить к унитарной системе.
Кроме того, унитарная система, как известно, имеет массу недостатков, которые мы сегодня можем наблюдать на примере работы федеральных структур. Конечно, и прокуратура, и МВД, и прочие аналогичные структуры должны быть вертикальными. Но от этого на самом деле мало что меняется к лучшему. Например, есть у нас вертикаль прокуратуры. Однако мы знаем, что многие прокуроры в регионах засиживаются по 7-8 лет. Это только на первый взгляд кажется, что всегда можно легко взять кого-то и сменить. За ситуацию в Приморье, к примеру, несет прямую ответственность не только Е.Наздратенко, но и федеральный центр. Совершенно очевидно, что прокурор там был карманный. Все это знали, но никаких действий по отзыву этого прокурора, снятию, изменению не предпринималось. Почему? Потому что любая вертикаль, в том числе и прямая, имеет свою инерцию.
Еще при Ельцине, когда существовала система назначения губернаторов, не удавалось так легко их менять. Можно привести ряд случаев, когда губернаторы держали круговую оборону, и президент абсолютно ничего не мог с ними сделать.
Поэтому очень опасно создавать прямую административную вертикаль от президента через губернаторов к мэрам. Это - путь к бюрократическому загниванию государства. Таким образом, мы откажемся от динамичной модели государства, которая возможна, если действительно заниматься реальной работой по созданию эффективного федерализма.
Я - сторонник прагматического подхода к проблеме федерализма и местного самоуправления. Я считаю, что оба этих института являются инструментами решения важнейших государственных проблем. Другое дело, что эти инструменты могут использоваться разными группами в разных целях.
Я хотел бы привести некоторую классификацию видов федерализма. Не претендуя на научность, я, тем не менее, считаю ее применимой к нашей реальности.
Эффективный федерализм - это институт, который работает на реализацию интересов общества в целом. Такой федерализм у нас пока действительно отсутствует.
Феодальный федерализм имел место при Ельцине. Этот тип федерализма использовался преимущественно в интересах региональных элит, которые сумели поставить этот институт себе на службу, и достаточно эффективно его реализовали с точки зрения своих групповых интересов. В результате мы получили, то, что имеем.
Что происходит сейчас? Сегодня институт федерализма опять используется в интересах определенной группы и опять-таки этой группой не является население страны. Я бы назвал эту группу уже не региональной, вернее, не только региональной, а политической элитой страны в целом, представляющей собой симбиоз федеральной и региональной элит.
Сегодня эти элиты заключают между собой новый федеративный договор, разумеется, неформальный. Если ельцинский договор явно носил перекос в сторону региональных элит, имел феодальный характер, то в ходе сегодняшних процессов баланс сил опять устанавливается в пользу федеральной элиты.
В результате этого нового договора появляется то, что можно назвать бюрократическим федерализмом. Это такой федерализм, который соответствует интересам государства в целом, но опять-таки в незначительной степени отвечает интересам общества.
Бюрократический федерализм позволяет восстановить определенное государственное единство, ослабляет угрозу дезинтеграции и распада страны. В то же время для граждан, для их интересов ничего нового и более полезного не появляется. Для губернаторов же сохраняется возможность допускать произвол в тех областях, которые интересуют федеральный центр меньше, например, в области прав человека, экономических прав и так далее.
Региональные законодательства приводятся в соответствие с федеральным, поскольку это соответствует интересам федерального центра. Но мало кого интересует то, что на местах повсеместно растет бюрократический произвол, от которого страдают различные группы населения, в первую очередь, предприниматели. Это не затрагивает жизненных интересов политической элиты.
В высших политических кругах, как и раньше, продолжает господствовать идеологический подход к выстраиванию федеративной системы. Меняется только содержание идеологии. При Ельцине существовали такие священные понятия, "священные коровы" как рынок, федерализм, местное самоуправление и так далее, которые считались панацеей от всех бед. В программе партии "ПРЕСС", которую возглавлял ярый сторонник федерализма А.Шахрай, написано, что федерализм просто спасет Россию. Он очень быстро все поставит на свои места и сделает страну процветающей. Думали, что создадим вот эти институты, вернее, даже не институты, а слова вот эти напишем в Конституции, и после этого все само собой образуется и получится.
Такой же подход господствовал по отношению к рынку, к приватизации, ко всем другим элементам. Чем этот подход опасен? Тем, что он не предполагает работу государства по созданию эффективных институтов, по выстраиванию регулирующей базы, по созданию плотной нормативной базы, то есть такой институциональной среды, в которой эти общественные явления - рынок, федерализм, самоуправление и так далее, могут работать цивилизованно. У нас они получились нецивилизованными. Но не потому, что они плохи сами по себе, и не потому, что страна не готова к их принятию, а потому что государство не работало над созданием плотной институциональной среды, в которой эти институты действительно могли бы принести пользу и государству, и обществу, и всему населению страны.
Этот тезис можно проиллюстрировать очень ярко: у нас вводили рынок в отсутствие института гарантированной частной собственности, федерализм - в отсутствие института федерального вмешательства и местное самоуправление без института государственного надзора. У нас выборы в органы власти субъектов РФ проводились в отсутствие рамочного закона об этих органах власти.
Этот институциональный подход отсутствует до сих пор. Продолжает господствовать идеологический подход, но на смену идеологии сакрализованного федерализма пришла мифология обожествляемой "вертикали власти". При этом какого-либо строгого определения понятие "вертикаль власти" не имеет, и каждый вкладывает в него что-то свое. Культ вертикали возник как контр-идеология, как реакция на негативные стороны "дефективного" федерализма, унаследованного от ельцинской эпохи. Но, как часто бывает, с водой выплеснули и ребенка. И в результате многие сейчас склоняются к тому, что если не получилось создать нормальный, эффективный федерализм, значит, федерализм не годится вообще. Не получилось создать цивилизованное местное самоуправление, значит, давайте будем назначать мэров.
Хочется предостеречь от такого радикально-эмоционального подхода: надо сбавить накал эмоций, остыть и заняться конкретной работой по выстраиванию эффективно работающих институтов. Какая институциональная среда нужна для того, чтобы создать эффективную систему федеративных отношений?
Во-первых, эта среда должна быть общегосударственная, общенациональная. Во-вторых, при нынешней судебной системе не может быть эффективного федерализма, потому что в суде должны разрешаться очень сложные, тонкие споры. Значит, в рамках судебной системы нужны соответствующие этим задачам механизмы. Эффективный федерализм не может существовать без системы административных судов.
Не может он существовать и при нынешнем устройстве Прокуратуры. Хорошо известно, что Прокуратура - это дубина, занесенная над самими губернаторами, но с другой стороны, врученная им и в данном случае занесенная уже над мэрами. Такова эта бессмысленная силовая вертикаль, результатом которой в любой момент может стать война всех против всех с использованием правоохранительных органов, что и происходит в ряде регионов. Естественно, при такой системе нельзя говорить ни о каком цивилизованном федерализме.
Многие институты должны быть выстроены таким образом, чтобы институт федерализма реально работал. Институт федерального вмешательства должен быть более гибким и многосторонним, чем это имеет место сейчас.
Исключительно важную роль в системе сдержек и противовесов, характерной для устойчивой модели Федерации, играет местное самоуправление. Без укрепления местного самоуправления, с одной стороны, и без введения эффективной системы контроля и надзора за местным самоуправлением, с другой, невозможно выстроить нормальную систему федеративных отношений. Потому что, если этого не сделать, то начнется перекос - власть опять будет сконцентрирована на региональном уровне. А это крайне неустойчивая модель Федерации.
До сих пор не выстроены многие финансовые и экономические институты, необходимые для создания эффективного федерализма. Не существует до сих пор сколько-нибудь внятной, прозрачной и четкой модели финансового выравнивания как на федеральном уровне между центром и регионами, так и между регионами и местным самоуправлением.
Федерализм, местное самоуправление, система децентрализации, разделения властей и так далее - все это очень ценные явления, которые многократно апробированы мировым опытом. Они прекрасно могут работать в нашей стране, если, конечно, государство не будет относиться к ним так, как оно относится сейчас, видя в них просто какие-то ненужные игрушки, которые не подходят для нашей страны. Государство должно приложить максимум усилий для того, чтобы создать реально работающие механизмы, которые будут соответствовать элементарным цивилизованным нормам. Если же мы опять пойдем по какому-то доморощенному пути, откажемся от этих институтов или установим их у себя в усеченно-уродливом, неслыханном и невиданном виде (например, реализуем идею назначения мэров в городах с населением свыше 50 тысяч), то мы просто выставим себя на всеобщее посмешище и окончательно загоним себя в третий мир, откуда после этого никогда не выберемся.
* Выступление на "круглом столе" "Российский федерализм: проблемы модернизации", Совет Федерации, 27.03.2001 г.
http://www.yabloko.ru/Themes/SG/mp-3-01.html#mitr
