Реформа местного самоуправления
Не по указке сверху, а по своему разумению
Меньше месяца назад вступил в силу Указ Президента РФ "О Комиссии при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления", который обозначает очередной этап административной реформы. Этот документ в значительной степени касается и системы местного самоуправления, определяет особую роль в его реформировании руководителей субъектов Федерации.
Как известно, в большинстве регионов, в том числе и в Оренбуржье, реализация 131-го Федерального закона потребовала трехлетнего переходного периода. О том, как начато его осуществление, мы беседуем с Губернатором - председателем Правительства области А.А.Чернышевым.
- Алексей Андреевич, хотелось бы знать Ваше личное отношение к самой идее местного самоуправления.
- Отношение самое уважительное, поскольку это одно из важнейших звеньев в российском политическом устройстве. К тому же не надо рассматривать самоуправление как какое-то чисто теоретическое новомодное веяние. Достаточно вспомнить историю нашей страны, когда староста деревни в дореволюционной России, осуществляя это местное самоуправление, "держал в руках" всё хозяйство, порядок и нравы и, будьте спокойны, обеспечивал и то, и другое. В нашей области элементы самоуправления особенно чётко прослеживались в казачьих станицах и немецких посёлках, укладу и порядку в которых можно было только позавидовать. В советские времена управление складывалось по иному - сверху донизу, зато существовала и обратная связь. После известных процессов в жизни государства, эта связь была в значительной степени потеряна, и никакие доклады "уполномоченных" её полностью заменить не могут. Поэтому исключительно важно, чтобы на местах не по указке сверху, а по своему разумению и под свою ответственность решались вопросы местного значения. Пока этого нет, даже по всяким мелким поводам, какой-нибудь спорной меже с соседским огородом, люди едут в район, идут на приём к губернатору, пишут президенту.
Надо сделать так, чтобы на уровне местного самоуправления было сосредоточено решение самых главных для человека вопросов - вся социальная сфера, жилищно-коммунальное хозяйство, естественно, под это надо передать финансы и полномочия. Так что вполне справедливо, что сегодня общее реформирование нашего государства предусматривает усиление именно этого уровня управления.
- Вы знаете, что само слово "реформа" в последние годы автоматически вызывает неприятие, от реформ уже не ждут ничего хорошего...
- Думаю, что на этот раз опасения, напрасны. Суть закона достаточно конструктивна. Она в том, что приоритеты государства из столичных регионов будут постепенно переноситься на уровень простого гражданина. Иными словами, реформу надо начинать с конкретного поселка, дома и только затем, на этом фундаменте, решать проблемы области и страны.
Другое дело, что местное самоуправление, полноценное и эффективное, само собой не возникнет. В процессе модернизации должна меняться не только власть, но и сами граждане. В становлении самоуправления есть две наиболее сложных проблемы. Во-первых, готовность населения к участию в нём. Не просто добиться, чтобы самоуправление получило признание и авторитет, пользовалось доверием людей. Во-вторых, надо разумно выстроить функции государственных органов в этом деле. Они должны действовать строго в рамках своей компетенции, ни в коем случае не подменять местное самоуправление, не вторгаться со своими полномочиями, куда не положено. В то же время они могут и должны взять опеку над местным самоуправлением, по крайней мере в переходный период. Кстати, 131-й закон достаточно ясно определяет рамки и правила этой опеки.
- Алексей Андреевич, что представляет собой стартовая площадка реформы местного самоуправления в нашей области?
- В конце прошлого года, как известно, закончились сроки реализации переходных положений упомянутого федерального закона. В соответствии с ним проведена работа по установлению границ и наделению муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района. Хотел бы сразу заметить, что в основу этой системы был положен не только территориальный принцип, но и интересы человека.
В результате реформы произошли значительные изменения в территориальной организации местного самоуправления. Вместо 48 существовавших муниципальных образований создано 613, из них 9 городских округов, 35 - муниципальных районов, 4 - городских и 565 сельских поселений. Новыми муниципальными образованиями стали 561 сельский и поселковый совет и 4 города. Во всех муниципальных образованиях прошли выборы. К осуществлению своих полномочий приступили 613 глав и более 6000 депутатов.
К началу текущего года приведено в соответствие с новыми подходами к разграничению полномочий отраслевое законодательство. Внесены необходимые изменения во все законы Оренбургской области, имеющие отношение к реформе местного самоуправления. Принято 15 базовых областных законов, напрямую связанных с предстоящей реализацией органами местного самоуправления делегированных им полномочий, и 35 соответствующих нормативных правовых актов, касающихся муниципальных районов. Ряд законопроектов находится в стадии разработки.
С начала текущего года органы местного самоуправления области приступили к выполнению своих полномочий по решению вопросов местного значения. Пока, на переходный период, а мы его сократили до одного года, часть этих вопросов переданы на исполнение муниципальным районам. В связи с этим произведено перераспределение местных налогов, часть из которых будет поступать в бюджеты районов.
Всего в областном бюджете на 2006 год предусмотрены межбюджетные трансферты муниципальным образованиям в сумме 9 миллиардов рублей из 23 миллиардов всех расходов областного бюджета.
- Сумма внушительная. Тем не менее, у Вас не возникает ощущение, что, как это обычно бывает, функции стекаются вниз, а деньги подтягиваются вверх?
- Финансы очень сложный вопрос, особенно для сельских муниципальных образований. Пока собственными доходами смогут обеспечить расходные обязательства чуть более восьми процентов из них. Поэтому помимо того, что передаётся из областного бюджета, согласно закону в каждом муниципальном образовании должен быть бюджет, сформированный самостоятельно. На начало марта решения о бюджете приняты уже в 606 муниципальных образованиях, в остальных проекты бюджетов в стадии разработки. В бюджеты муниципальных образований и городских округов будут зачисляться поступления от ряда федеральных налогов и сборов, в частности: налога на доходы физических лиц; единого налога на вменённый доход для отдельных видов деятельности; единого сельскохозяйственного налога и государственной пошлины. Дополнительно в бюджеты муниципальных образований передана часть федеральных налогов, подлежащих зачислению в региональные бюджеты.
Доходная база сельских поселений формируется прежде всего за счет поступления местных налогов - земельного и на имущество физических лиц. Определена схема их финансовой поддержки с уровня муниципальных районов.
Еще один источник развития - неналоговые доходы. Для муниципальных образований, сельских и городских поселений - это прежде всего средства от арендной платы за землю и доходы от сдачи в аренду имущества муниципальной собственности. Очень важно активизировать местную экономическую жизнь, привлечь инвесторов, создать условия для развития предпринимательства, появления новых рабочих мест.
Формирование прочной экономической основы местных органов власти невозможно без урегулирования межбюджетных отношений всех уровней - от федерального центра и субъекта федерации до района и сельских поселений. Здесь очень много всякого рода опасностей. Нельзя плодить бюджетное иждивенчество - увеличивать количество муниципальных образований, бюджеты которых формируются за счёт финансовой помощи, а не налоговых поступлений. Не должны выглядеть обездоленными и территории-доноры. Оренбуржье, например, перечисляет в федеральный центр без малого семьдесят процентов собираемых налогов, испытывая при этом серьёзные трудности с выделением капвложений на строительство социально значимых объектов. Надеюсь, что за время переходного периода эти вопросы найдут решение.
- Все эти тонкости относятся к взаимоотношениям уровней власти, а как смогут участвовать в становлении местного самоуправления сами граждане? Зачем всё это нужно обыкновенному человеку?
- Хотя бы для того, чтобы он знал, с какой власти и что он может требовать. Что касается форм осуществления населением местного самоуправления, то они все перечислены в законе. Это референдум, голосование, сход граждан. Могут быть также публичные слушания по тому или иному вопросу, собрания, опросы и конференции граждан. Если подготовлен проект решения, скажем, по дополнительным сборам, он должен быть вынесен на публичное обсуждение тех, кто живёт на данной территории и только после этого может вступить в силу.
- Алексей Андреевич, параллельно с реформой местного самоуправления реализуются национальные проекты. Можно ли сочетать в работе эти два направления?
- На мой взгляд, они дополняют друг друга. Оба направления имеют единую цель - повышение качества жизни. Оба затрагивают не только органы власти, но и интересы обычного рядового гражданина, побуждая тех и других занять более активную позицию.
Возьмём, к примеру, национальный проект развития АПК. Один из вопросов местного значения поселений - содействие в развитии сельскохозяйственного производства. Для муниципальных районов - это создание условий, способствующих расширению рынка сельхозпродукции, сырья и продовольствия. Разве не будет стимулом и средством успешной деятельности муниципалитета организация сельскохозяйственных потребительских кооперативов, через которые оказывается конкретная поддержка личных подсобных и крестьянских (фермерским) хозяйствам. В сельских районах таких кооперативов уже больше ста двадцати. Я уверен, что там, где они есть, муниципальные образования будут вполне жизнеспособны.
Например, в Комиссаровским сельском совете Октябрьского района начал работать сельскохозяйственный потребительский кооператив под руководством главы муниципального образования Сергея Николаевича Слепова. В селах совета нет коллективных хозяйств, и люди охотно объединились для оказания взаимопомощи и поддержки друг другу.
Анатолий Михайлович Михайлов из Абдулинского района создал кооператив, в состав которого вошли пять юридических лиц и 70 личных подсобных хозяйств. Кооператив специализируется на закупке и переработке скота, планирует, используя возможности получения кредитных ресурсов, провести реконструкцию свинарника на 1000 голов. То есть, реализация национального проекта дает возможность людям получить работу, иметь доходы, а муниципалитету развиваться. А строительство жилья, закрепление молодых специалистов на селе разве не являются, с одной стороны, реализацией национального проекта, а с другой, - решением проблем муниципальных образований?
Реформы надо всегда приспосабливать к реальной жизни. Осуществляя реформу местного самоуправления, ни в коем случае нельзя рвать сложившиеся управленческие связи, терять накопленный положительный опыт. Принцип "всё сметём и начнём с начала" тут не подходит. Проводя преобразования, мы обязаны сохранить высокие темпы экономического и социального развития области в целом и каждого муниципального образования в отдельности. Только в этом случае будет достигнута главная цель реформы - повышение качества жизни людей.
