Олег Генисаретский. О предложенной Правительством РФ `Стратегии территориального развития и федеральной региональной политике`Назад
Олег Генисаретский. О предложенной Правительством РФ `Стратегии территориального развития и федеральной региональной политике`
Принятое в документе различение стратегии территориального развития страны, с одной стороны, и федеральной региональной политики, с другой, является не вполне удачным концептуальным компромиссом между интересами внешней (глобалистской) геоэкономической и внутренней экономической политиками российского государств[1].
Слабости этого компромисса очевидны при переходе с точки зрения внешней политики (международной), субъектом которой - до начала развертывания процесса глобализации традиционно считалось государство, - на точку зрения внутри политическую, где наряду с государством действуют множество иных институтциональных субъектов хозяйствования.
"Стратегия территориального развития должна определять приоритеты и этапы реструктуризации экономики регионов и национального экономического пространства, а федеральная региональная политика - увязывать конкретные меры по осуществлению стратегии со всеми другими направлениями социально-экономической политики и ресурсными возможностями федеративного государства" (раздел 4.2.1).
Предполагаемое авторами отношение между стратегией территориального развития и региональной политикой таково, что ими, по сути дела, допускается только один стратегический субъект развития, а именно государство (в лице Правительства), тогда как анонимные, не имеющие ни физического, ни юридического лица регионы считаются пассивными объектами развития.
Иногда, - но далеко не всегда, - в представленном тексте эти абстрактные регионы сближаются по масштабу и границам с субъектами РФ, но и в этих случаях им - вопреки их конституционным полномочиям - в сущности, отказывается в праве и обязанностях быть субъектом собственного развития.
Как еще понимать такой пассаж документа: "Вместе с тем, каждый субъект Российской федерации может (?) [2] разрабатывать свою программу социально-экономического развития (в соответствии с типовым макетом (?) и по единой методике (?) с включением ряда мероприятий и проектов федеральной значимости, с соответствующим их финансированием за счет средств из федерального бюджета после одобрения Правительством Российской Федерации" (раздел4.3.2.4).
Чем собственно вызвана необходимость монополизации стратегического планирования и, соответственно, процессов развития со стороны Правительства?
Неужели у регионов (как бы ни понимать их экономическую субъектность), у субъектов РФ, у городов и других муниципальных образований нет своих - соответствующих их положению в пространстве страны и в истории интересов развития?
Считать так означало бы игнорировать одну из важнейших тенденций мирового развития, - а именно, рост самостоятельности регионов и городов, уже сложившуюся в практику разработки и реализации ими своих собственных стратегий развития.
Только в последнем разделе документа "Совершенствование федеративных экономических отношений" (4.3.4) - в связи с темой субсидиарности и соответствия полномочий ресурсам - вскользь появляются упоминания о "правах и полномочиях субъектов федерации и муниципальных образований".
Хотя институциональные преобразования часто упоминаются в предложенном документе, вопрос об интитуциональных основах (матрицах) территориального и регионального развития остался управленчески не разработанным.
Это особенно резко заметно в том, что в качестве институциональных субъектов развития не признаются:
*
ни города и другие муниципальные образования (даже крупнейшие и крупные, хотя иногда они учитываются в планах "отдельной строкой");
*
ни национально-культурные автономии, необходимость поддержки развития которых принята законодательно;
*
ни другие сообщества (например, традиционные для России конфессии).
Не нашлось места в предложенной стратегии территориального и регионального развития страны такому несомненно пространственному институту как федеральный округ.
Вместо этой территориально-региональной единицы авторы предпочли иной термин (и экономгеографический, а не государственно-управленческий объект), а именно "макрозоны", географически близкий, но все же не вполне совпадающий с федеральными округами.
Соответственно ни в предлагаемой стратегии территориального развития, нив федеральной региональной политике, - анонсированных как инструменты государственного управления не нашлось места институту Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. О причинах столь очевидного игнорирования этого государственно-управленческого института остается лишь догадываться.
Однако, несогласованность федерального и окружного углов зрения на развитие сказывается уже в том, что "Основные направления развития макрозон" слишком смахивают на аналогичные документы советского "нархозовского" прошлого и мало учитывают современные экономические и институционально-управленческие реалии.
В разделе о стратегии территориального развития заметно сужен круг учетных и существенных для социально-экономического развития страны инфраструктурных объектов.
В число учётных попали, главным образом, транспортные и телекоммуникационные инфраструктуры. Другие же инженерные инфраструктуры, например, плотины и водохранилища гидроэлектростанций, объекты мелиорации, технологические экоструктуры и национальные парки, а также муниципальные инженерные сети остались за бортом стратегического анализа и планирования.
Выводы из этого беглого - по условиям времени анализа - таковы, что совершенно необходимо:
1.
Включить в число объектов стратегического планирования города и другие муниципальные образования (избегая при этом распространенной путаницы двух проблем: развития городов, как социально-экономических объектов и институциональных субъектов, и развития местного самоуправления, как формы власти).
2.
Учесть при разработке стратегий территориального развития страны специфические институциональные интересы федеральных округах и привлечь к её разработке - в той или иной организационной форме - полномочных представителей Президента РФ.
3.
Учесть при разработке стратегии территориального развития и федеральной региональной политики современное расширенное понимание федерализма, включающее в себя не только субъектов федерации, но институциональных субъектов разной природы и масштаба, в том числе федеральные округа, муниципальные образования, национально-культурные автономии, конфессиональные объединения.
4.
Включить в число инфраструктурных объектов территориального развития более широкий круг инженерных инфраструктур, включая муниципальные инфраструктуры, обеспечивающие жизнедеятельность населения.
Примечания
[1]
Кстати сказать, не вполне ясны мотивы, по которым авторы документа отказались от достаточно распространенного в отечественной практике употребеления термина "пространственное развитие" вместо "территориального развития".
[2]
А не должен - в силу вмененного предмета ведения.
24 апреля 2001
http://www.procept.ru/publications/2001-04-21_o_predlozhennoy_pravitelstvom.htm
