Чтобы реформы были эффективными, нужны нормально функционирующие демократические институты, считает научный руководитель Высей школы экономики доктор экономических наук Евгений Ясин. С ним беседует обозреватель "НВ" Любовь ЦУКАНОВА
Перестройка исполнительной власти и преобразование социальной сферы - две наиболее опасные реформы для президента с точки зрения его рейтинга. Первое может вызвать недовольство бюрократии, второе - населения. Поэтому оптимисты предсказывали, что эти две реформы Владимир Путин может начать только во втором сроке. Пессимисты же считают, что они не будут проведены вовсе, во всяком случае в либеральном варианте. Тем не менее уже произведена реорганизация правительства, радикально изменена его структура, принимается закон о замене льгот на компенсации и т. д.
- Евгений Григорьевич, это то, чего ждали?
- Накануне выборов, которые были своего рода пограничной чертой - дескать, сразу после этого можно будет начать энергично действовать, - административная реформа рассматривалась как предпосылка для всех остальных, потому что осуществление реформ, особенно силами бюрократического аппарата, требует очень высокого уровня бюрократии. А уровень нашей бюрократии, конечно, очень низкий. Идеология административной реформы была в значительной степени почерпнута из опыта западных стран. Высшая школа экономики, ряд других научных учреждений энергично работали в этом направлении, приезжали иностранные специалисты, и поэтому все нововведения, что на слуху - министерства как правоустанавливающие органы, отдельные надзорные органы, агентства как органы, оказывающие непосредственно публичные услуги, - это не наше изобретение, а, я бы сказал, полезное заимствование.
Вопрос в том, насколько корректно все было проведено, удалось ли избежать схематизма. У нас это не всегда получается. Что-то уже пришлось исправлять.
В целом замыслы были хорошие. Возможно, через какое-то время эти замыслы удастся осуществить. Пока же от административной реформы одни потери. Многочисленные и, с моей точки зрения, сильно неоправданные. Но, знаете, когда настает время капитального ремонта, то какие-то потери неизбежны.
Пас отсутствующему форварду
- Что это за потери?
- Они связаны с тем, что создаются новые органы, пересаживаются люди, одновременно решаются вопросы, как бы кого не обидеть, поэтому производятся совершенно странные, неожиданные - по крайней мере для меня - назначения. Когда специалистов в одной сфере ставят на другую, то какие бы они ни были хорошие люди, приходится все начинать сначала, что для тех, кто в этой сфере работал, - наказание. Поэтому притирка будет долгая. Думаю, что с самого начала была идея - провести реформу быстро, поэтому Путин заявил о том, что он меняет премьера и правительство еще до выборов, чтобы они быстрее приступили к работе. Я думаю, что это не получится, потому что они там так все поменяли и такие потери от всего от этого, что расхлебывать придется, по крайней мере, полгода.
Но самое главное не в этом. Принципиальный вопрос: зачем все это делали? Первое - чтобы повысить эффективность управления. Если президент или премьер что-то решили, после этого аппарат должен включаться быстро и эффективно. Если государство берет на себя публичные функции - справки выдавать, пенсии выплачивать и т.д., тогда эти службы должны работать безотказно, быстро, удобно. Это называется эффективность. Вторая задача - снизить коррупцию. В каком-то смысле это часть первой задачи.
Теперь я задаюсь вопросом: в результате произведенных изменений что-то поменяется? Или же все в конце концов сведется к пересадкам и к очередной реорганизации правительства? Очень большие опасения, что именно так и случится. По одной простой причине: все успешно действующие административные системы работают в демократических странах. Они не работают в странах тоталитарных, авторитарных, в странах, где нет общественного контроля над бюрократией. Общественный контроль - это обыкновенные демократические институты: парламент, политические партии, свободная пресса и т.д., то, что мы связываем с демократией.
Мы до сих пор про демократию больше разговаривали и смотрели на нее как на самоценность - и это правда, демократия - такой политический порядок, который позволяет людям быть максимально свободными. Но сейчас мы подошли к моменту, когда демократия начинает становиться инструментальной ценностью, то есть она необходима для того, чтобы нормально функционировали государственные институты, чтобы вся социальная система была более эффективной для граждан. В этой роли ее главная задача заключается в том, чтобы держать под общественным контролем основные социальные силы, которые являются организованными группами и способны влиять на развитие событий в своих интересах. Я имею в виду бюрократию и бизнес. Одна располагает административным ресурсом, другая - финансовым. Если эти ресурсы используются "по понятиям", а не в соответствии с законом и не контролируются демократическими институтами, если формально действующие демократические институты по команде с одной стороны или по покупке с другой стороны нарушают общественные интересы и некому на них воздействовать и спросить, то я задаюсь вопросом: можно ли в такой стране при таких порядках снизить коррупцию? И отвечаю: никогда.
Могут сказать, что коррупция будет всегда. Нет таких обществ, где не было бы коррупции, не было преступности. Люди есть люди, с агрессивными инстинктами, со всякими недостатками, которые цивилизация немножко приводит в норму. Но вопрос в уровне! Система, где такой уровень коррупции, такой уровень необязательности и взаимной нетребовательности, как у нас, где действие закона подменяется действием коррупционных договоренностей, - эффективной быть не может. Мечты о том, что у нас не будет бедных, что мы станем процветающей страной, тогда лишены оснований. Потому что вся эта система предполагает, что закон действует в одном направлении. Чиновники получают, но неформально, все, что хотят, потому что они могут влиять на решения, а те, кто вынужден обращаться к их услугам, не могут ничего.
Я задаюсь вопросом: вот вы построили идеальную систему, вы же ее населите не ангелами, а теми же самыми чиновниками, которые у нас есть сегодня. Значит, какой-то процент из них, причастный к принятию важных решений, склонен к тому, чтобы брать взятки.
- Но вот им повысили зарплату...
- Им повысили заработную плату. Очень правильное решение. Я согласен и много раз настаивал на этом. Но только при одном условии: этим не ограничиться. Если вы делаете что- то одно, а другое оставляете без внимания, - это все равно, что вы во время футбольного матча передаете мяч на выход форварду, а его там нет. В данном случае нет нормального функционирования демократических институтов, в первую очередь - свободной прессы, потому что она является первой жертвой и она же является первым условием для того, чтобы работали эти институты. Она должна всех возбуждать - такая у нее работа. Без нее ничего не выйдет! Когда с одной стороны проводят административную реформу - предположим, все пойдет нормально и через полгода все рассядутся, - и одновременно закрывают популярную программу и увольняют ведущего за то, что он показал вдову Яндарбиева, хочется задать вопрос: а что, собственно, случилось? Массовые митинги в Сибири начались? Почему надо было делать из этого общественный скандал?
Нет, скажет господин Герасимов, нет никакого скандала, сам Парфенов виноват, опубликовал мой приказ, и это нарушение этики... Я уважаю "Личный вклад" господина Герасимова, он талантливый журналист, но мы тоже, как говорится, не с печки слезли, мы понимаем на самом деле, о чем идет речь. Если даже не знаем деталей, то догадываемся.
И вот эта несоразмерность, это желание все взять в руки, все зажать, все поставить под контроль приводят к тому, что демократические институты не работают. А стало быть, и нет контроля. Контроль личный. Вот господин президент сказал в своем послании: многие говорят, что у нас усиление авторитаризма, а у нас только укрепление государства. На примере с уничтожением "Намедни" как раз видно, что всякий раз, когда вы отождествляете авторитет руководителя с укреплением государства, государство проигрывает. Потому что когда нет общественного контроля, он заменяется бюрократическим, а президент как глава бюрократов не в состоянии их контролировать. Это известно: в рамках одной иерархической структуры невозможно решить такую задачу. Ну есть способ - просто брать и пачками расстреливать, это Сталин уже делал. Я надеюсь, что сейчас это невозможно.
Административная реформа без демократического контроля не пойдет. То есть она пойдет, все там рассядутся, но эффекта не будет.
Огласите весь список
- На что назначен Фрадков? Есть у этого правительства какая-то конкретная задача?
- По-моему, задача очень важная. Достаточно убедительная программа была сформирована еще до того, как появился Фрадков. Я имею в виду тот пакет, который разрабатывался в комиссии Шувалова до выборов. Там реформы, которые обозначены в послании президента: здравоохранение, образование, сокращение бедности, решение социальных проблем армии, рынок доступного жилья. Над этими вопросами комиссия работала с участием Министерства экономического развития и Минфина. По-моему, все это чрезвычайно важные вещи. Я полагаю, что большая часть этих реформ, присоединяю сюда еще пенсионную реформу, это даже не реформы, связанные с переходом к рыночной экономике, хотя там есть такая цель. Но это, кроме того, реформы, которые связаны с переходом к постиндустриальному обществу, с адаптацией к условиям, в которых предстоит жить.
В этой связи правительство уже после выборов обозначило приоритеты и поставило такие задачи, как участие наемных работников в формировании своих пенсионных накоплений - 4 процента от заработной платы при снижении единого социального налога. Очень правильное решение. Затем повышение пенсионного возраста. Оно не объявлено, и Зурабов скажет: да что вы, если хотите выйти на пенсию в 55 или 60 лет - выходите, все нормально. Но только каждый человек должен понимать, что если он уйдет на пенсию в этом возрасте, он будет получать 30 процентов от своего среднего заработка за последние пять лет. А если он еще пять лет поработает, то получит 60 процентов. По-моему, очень разумная модель. Просто, как всегда, у нас боятся сказать людям правду. Как боятся показать вдову Яндарбиева, так же считается неприличным рассказывать о том, что власть на самом деле думает. Двоемыслие, идущее еще с советских времен. Каждый раз государственные мужи соображают, что народу вот это говорить нельзя, надо его как-то так мягко обмануть. Надо мягко делать реформы, а не замалчивать то, что реально предлагается.
Это шаг необходимый, мы не можем дальше жить при тех условиях, которые существуют сегодня. Нынешняя пенсионная система создавалась, когда пенсионеров было 12 процентов от численности населения, а сейчас их 27, а будет 37. Государство не в состоянии содержать пенсионеров, когда на одного работающего будет один пенсионер или больше. И нужно что- то решать. Это мера, естественно, непопулярная, но раз в руках у президента после выборов все рычаги, "Единая Россия" в Думе командует - вот оно, обещанное "окно возможностей", значит, надо что-то сделать. Пускай это не пойдет на укрепление рейтинга, но это необходимо для страны.
Сейчас решается проблема монетизации льгот, замена их на денежные компенсации. По замыслу абсолютно правильно, потому что значительная часть натуральных льгот достается не самым бедным или вообще никому не достается. Но опять-таки это все как-то так предлагалось, что вызвало возмущение. Тем не менее я надеюсь, что в конце концов вырулим и как-то эту проблему решат.
Деньги за человеком, а не человек за деньгами
- Всех очень встревожили проекты реформирования здравоохранения и образования. Люди боятся, что будет утрачено даже то немногое хорошее, что есть. По информации, которая доносится, складывается впечатление, что государство озабочено не развитием этих сфер, а исключительно сокращением своих расходов.
- Что касается здравоохранения, я думаю, никаких серьезных заготовок еще нет. Я очень рассчитываю на господина Зурабова, он человек деятельный и не относящийся к числу тех, кто что-то отдает на укрепление государства за счет населения. Принципиальная проблема в области здравоохранения заключается в том, что у нас должна быть создана нормально функционирующая система медицинского страхования, через которую бы шли деньги на финансирование лечебных учреждений. Это принципиально важно, потому что пациенты не организованы и контролировать деятельность медицинских учреждений не могут. Следить за тем, чтобы деньги, которые выделяются на медицину, не тратились куда попало, должны страховые компании. Это нормальная система, она хорошо работает во всех странах, где существует. Но у нас, как известно, 30 процентов автомобилей ездят справа, остальные слева. Меньшую часть доходов наши лечебные учреждения получают от страховых компаний, а 60 процентов от бюджета. Как вы думаете, они сильно реагируют на эти самые страховые компании? Они не обращают на них внимания. А страховые компании, когда на них не обращают внимания, начинают работать так: мы свою долю получили, сливки сняли, на нас не реагируют, и пускай так и будет.
Расчеты сделаны давно. По крайней мере, две трети, а то и больше - 80 процентов всех средств медицинские учреждения должны получать от страховых компаний. Страховые компании должны действовать на рынке, в конкурентной среде, но под контролем - и общественным, и государственным. Я, по крайней мере, знаю, что во Франции необычайно жесткая система взаимного контроля: страховые компании, самоуправляющиеся медицинские организации, в частности такая влиятельная, как Ассоциация врачей, и налоговая система за всем этим присматривает. Там много своих проблем, я несколько упрощаю ситуацию, но во всем мире нет образцов для подражания, чтобы можно было взять, списать, и назавтра у тебя идеальное здравоохранение. Совершенство, говорят, на небесах, и то я сомневаюсь. Но хотя бы эту часть мы должны сделать. По крайней мере, будет не хуже, чем во Франции, или в Америке, или в какой-то другой нормальной стране.
Что касается образования, опять начинаются споры: нужен нам ЕГЭ - единый государственный экзамен, или не нужен, нужно нам государственное именное финансовое обязательство - ГИФО или не нужно. Понимаете, медицинская реформа и реформа образования в чем-то похожи, они также похожи и с административной реформой. В каком отношении? Нужно найти механизм, который позволил бы средства, которые выделяет государство, расходовать рационально и иметь механизм контроля. В административной реформе это попытка внедрить выделение бюджетных средств по результатам работы. В медицине механизм оценки результатов лечения пациентов - система страхования. Что такое ЕГЭ и ГИФО? Это механизм оценки результативности в образовании.
Я прошу вас, подчеркните, что нет никаких замыслов сделать образование платным. ГИФО - это образовательный ваучер, он представляет собой сумму денег, которую будет получать учебное заведение за то, что оно вас учит. Это государственные деньги. Об этом необходимо говорить, потому что общее убеждение людей - что государство враждебно действует по отношению к ним. К сожалению, для такого убеждения достаточно оснований... Я понимаю, что и в данном случае есть, конечно, поползновения Министерства финансов, чиновников что-то оттянуть в свою пользу. Но в принципе имеется в виду следующее: деньги, которые выделяются государством на охрану здоровья и на образование, должны тратиться более рационально. В частности, в сфере образования не на то, чтобы содержать штаты, стены и отопление, а на то, чтобы лучше учить.
Но для того, чтобы деньги шли за учеником и студентом, нужно какое-то формальное основание - кому дать, кому не дать. И это должно быть такое основание, которое одинаково для всех - и для выпускника престижной московской школы, и для толкового сельского парня. Значит, если вы хотите как-то выровнять условия, сделать поступление в вуз менее зависимым от платы, которую в состоянии заплатить за обучение своих детей родители, то вы должны построить демократичную систему. Вот ЕГЭ - это такая система, она в том или ином виде действует во всех цивилизованных странах. Согласен, что много недостатков, что очень трудно сформулировать задания, и т.д. Но это все вопросы адаптации.
Я считаю, что в программе правительства намечено то, что действительно нужно делать. Случайных мероприятий мало. Другое дело, что время от времени появляются странные инициативы. Кто-то в Государственной думе выдвигает закон о национализации, где говорится, что если предприятие плохо работает, то его можно забрать у собственника. Я так полагаю, включаются какие-то лоббистские интересы. Поветрие такое - усилить роль государства, усилить роль чиновников. Даже такой разумный человек, как Олег Морозов (депутат ГД. - Ред.) не избежал этого соблазна. Такого рода новации меня поражают. Еще один пример - предложение председателя Центризбиркома Вешнякова поменять избирательную систему. Неужели он не понимает, что это окончательно поставит всю избирательную систему под полный контроль исполнительной власти? Александр Альбертович, конечно, нам объяснит, что так нужно, чтобы больше было порядка, чтобы не было в парламенте случайных людей. И в конце концов у нас, как на кладбище, будет все спокойненько. Никаких проблем. Полная зачистка, потому что вместе с тараканами заморят всех нас.
Эта волна идет. Но я бы сказал, что пока в том, что предлагает правительство, таких начинаний нет.
Крючок для маятника
- Вы считаете, шансы на то, что реформы нормально пройдут, есть?
- Шансы есть. Но у меня такое ощущение, что силовики после выборов перешли в наступление. И действуют гораздо динамичнее, чем правительственные либералы. Энергия либералов все спадает, а вот эти ребята - они заранее ничего не говорят, а выдвигают одно начинание за другим. Вот Нарусова предлагает установить контроль над Интернетом. Я уверен, что это не ее идея. А предлог-то какой! Порнографии полно в Интернете, дети наши смотрят... Спасти детей от порнографии - это первое дело. А вместе с этим утопить все остальное.
- Политологи нас долго приучали к мысли, что общество движется маятникообразно. Сначала к большей свободе, потом обратно, ничего страшного, такова природа общественного развития...
- Чем отличается демократическая власть от власти КГБ? Демократическая власть, ориентированная на избирателей, среагирует, если она зашла слишком далеко. Избиратели проголосуют, и пойдет маятник в другую сторону. А с КГБ так не будет, он там зацепит крючок, и вы на этот маятник будете смотреть, как он завис в одной стороне. И ничего сделать не сможете.
Новое время
13.06.2004
http://www.chubais.ru/cgi-bin/cms/friends.cgi?news=00000001098
Док. 381689
Перв. публик.: 13.06.04
Последн. ред.: 13.10.07
Число обращений: 268
Ясин Евгений Григорьевич
|
