Административная реформа: Незачет по качеству властиНазад
Административная реформа: Незачет по качеству власти
Административная реформа до 2003 г. была одной из многих в череде реформ-долгостроев, начатых еще в 1990-е гг. Но ее статус резко возвысился после того, как в послании президента Федеральному собранию в 2003 г. недостаточная эффективность государственного аппарата была названа основным препятствием в проведении других реформ. Взаимосвязь между качеством власти и качеством социально-экономического роста была признана значимой не только на статистическом, но и на политическом уровне.
Действительно, индикаторы качества власти тесно коррелируют с показателями социально-экономического развития. Международные сравнения показывают, что уровень ВВП на душу населения, например, тесно связан с индексом коррумпированности власти по версии Transparency International (TI). Не менее тесно последний индекс связан и с другим, более осязаемым на уровне повседневности макропоказателем - индексом человеческого развития, рассчитываемым в рамках "Программы развития ООН".
Индекс человеческого развития отражает ожидаемую продолжительность жизни населения, его образовательный уровень и уровень ВВП на душу населения. Впрочем, решающим для учета этих макроэкономических и макросоциальных индикаторов при принятии управленческих решений оказалось подтверждение не статистической, а именно политической значимости такой переменной, как качество власти. (Здесь стоит вспомнить схожую историю с другой политически значимой - во времена, когда А. Илларионов был помощником президента, - переменной, долей государственных расходов в ВВП: научные споры о ее влиянии на другие переменные оказались вытеснены директивами сверху.)
Абсолютные критерии: 5634 функции
Признанные политически значимыми статистические связи между качеством власти и другими социально-экономическими показателями материализовались в виде указов президента (от 23.07.2003 и 9.04.2004), постановлений правительства и даже в виде специальной комиссии по проведению административной реформы. Возможно, не каждый из нас это вполне осознает, но мы, как предполагаемые потребители услуг государства, вот уже год как пользуемся плодами реализации "Концепции административной реформы в РФ в 2006-2008 гг.". Ввиду того что лечение больного было предоставлено самому больному (правительство занялось реформированием себя самого), ему пришлось определять не только методы лечения и предписываемые средства, но и критерии выздоровления. Попробуем оценить правительство, используя установленные им же критерии.
Концепция устанавливает ряд абсолютных и относительных показателей, с помощью которых предполагается судить о снятии барьеров к росту ВВП, человеческому развитию, снижению уровня неравенства в доходах между богатыми и бедными и прочим вещам, обещающим сделать повседневную жизнь много комфортнее. Среди абсолютных критериев лидирует разделение федеральных государственных органов на три группы: устанавливающие правила игры (министерства), занятые контролем и надзором за их выполнением (службы) и предоставляющие государственные услуги (агентства). Трехуровневая структура задумывалась как путь к сокращению избыточных и дублирующих функций, а также к упрощению документооборота и согласований при принятии решений.
По состоянию на конец 2005 г. трехуровневая структура создана, 5634 функции проанализированы (трудно поверить, но это еще не все функции федеральных органов). Результат обратный: количество документов, циркулирующих между государственными органами, возросло, равно как и трудоемкость согласований при их подготовке и принятии (ранее значительная часть из них не выходила за пределы отдельного министерства или ведомства). Выражаясь словами начальника отдела в федеральном министерстве, "стало больше бюрократизма, больше путаницы, больше неразберихи. Гораздо более запутаны пути к решению вопросов, потому что требуются кучи согласований с подведомственными структурами, с агентствами". Чиновник, до недавнего времени занимавший высокий пост в администрации президента, идет еще дальше в констатации побочного эффекта от лечения: структуры согласований, относительно налаженные в рамках прежней бюрократической структуры, оказались разрушены, ввиду чего коррупционные методы согласований остались едва ли не единственными из работающих.
Относительные критерии: догнать Сент-Китс и Невис
Повышению качества государственных услуг в концепции административной реформы уделено особое место. Здесь приоритет отдан относительным критериям: к 2008 г. по показателю эффективности государственного управления поставлена задача достичь уровня Мавритании и Сент-Китс и Невиса (эти страны имели 55%-ный ранг, получаемый при ранжировании всех включенных в выборку стран, в 2004 г., который принят за точку отсчета). По показателю качества государственного регулирования предполагается добраться до уровня Катара и Ямайки (60%-ный ранг). (Процентный ранг рассчитывается после ранжирования всех стран в порядке убывания значения показателя; 100%-ный ранг имеет страна-лидер, первый - страна-аутсайдер. Указание процентного ранга - как и сделано в "Приложении к правительственной концепции административной реформы" - удобно тем, что отражает относительное качество государственной власти вне зависимости от числа стран, включенных в выборку в конкретный год.)
На период до 2010 г. поставленные задачи еще более амбициозны: по первому показателю достичь уровня Тринидада и Тобаго и Виргинских островов (имевших 70%-ный ранг, последние оказались ориентиром для государственных служащих, видимо, ввиду их популярности как офшора), по второму показателю - Антильских островов и Болгарии (тоже имевших 70%-ный ранг). Оба показателя включаются в индикатор GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который рассчитывается по заказу Всемирного банка начиная с 1996 г. на основе 276 измерений качества государственного управления, данные по которым собираются более чем в 200 странах мира 25 организациями независимо друг от друга. При оценке эффективности государственного управления внимание обращается на качество государственных услуг и государственной службы, ее независимость от политического давления, качество формулирования и реализации государственной политики. Под качеством государственного регулирования понимается способность правительства к формулированию и реализации политики, благоприятствующей развитию частного сектора.
Конечно, поставленные вехи могут показаться скромными по сравнению с исторической задачей догнать и перегнать Португалию по уровню ВВП на душу населения, сформулированной президентом в 1999 г. (что уж говорить о лозунге 1960-х "догнать и перегнать Америку", о котором остается только ностальгировать). Однако и с их достижением возникли определенные проблемы. С момента официального начала административной реформы наблюдается не позитивная, а негативная динамика значений обоих индикаторов для России. Эффективность государственного управления ухудшилась в 2005 г. по сравнению с 2004 г. (-0,45 против -0,37; индикаторы могут принимать значения от -2,5 до +2,5), равно как и процентный ранг (39-й против 41-го). Качество государственного регулирования тоже ухудшилось в этот период (-0,29 против -0,23), вместе с процентным рангом (44-й против 45-го).
Выше коррупция - ниже эффективность
Эффективность государственного управления весьма тесно связана со степенью коррумпированности государственного аппарата. Несмотря на то что эти два показателя рассчитываются по разной методологии и силами разных исследовательских групп, они показывают исключительную по меркам социальных наук тесноту статистической связи. Чем ниже коррумпированность государственного аппарата, тем выше его эффективность. Примечательно, что динамика индекса восприятия коррупции TI в России за последние 10 лет (1996-2006, последние данные были обнародованы 6 ноября 2006 г.) не позволяет говорить о существовании какой-либо устойчивой тенденции. Степень коррупционности - по оценкам бизнесменов и экспертов - росла во второй половине 1990-х гг., затем резко снизилась в период с 2000 по 2004 г., а затем, что совпало по времени с началом административной реформы, вновь возросла. Сегодня госаппарат находится примерно на уровне 1996 г., когда и начались регулярные замеры (2,5 балла в 2006 г. по 10-балльной шкале TI, где 0 соответствует абсолютной коррумпированности чиновников, а 10 - их абсолютной неподкупности; в 1996 г. было 2,58 балла). Ранги в списке TI, достичь которых, по словам представителей Министерства экономического развития и торговли, планировалось к 2005 и 2006 гг., так и остались благими пожеланиями; сродни тем, что, "как бы хорошо было, если бы от дома провести подземный ход или через пруд выстроить каменный мост". Ранг России в 2005 г. был 126-129 из 159 при ориентире на 85-й, в 2006 г. - 121-129 при ориентире, установленном на уровне 75-го.
Видимо, предоставленные самим себе в решении задачи реформирования, чиновники решили бороться не с причинами, а в лучшем случае с последствиями негативных явлений. Или вообще создать видимость борьбы. В общем, опять двойка.
В статье использованы материалы исследования российской бюрократии, проводимого автором совместно со Светланой Глинкиной (ИЭ РАН), Евгенией Гвоздевой, Натальей Апариной (Кемеровский ГУ), Карин Клеман (ИС РАН), Галиной Медведевой (Социологический институт РАН).
"Ведомости"
Антон Олейник, старший научный сотрудник Института экономики РАН, профессор Университета "Мемориал" (Канада)
