Яков Уринсон. `РАО `ЕЭС России`: итоги развития и перспективы реформирования`Назад
Яков Уринсон. `РАО `ЕЭС России`: итоги развития и перспективы реформирования`
РАО "ЕЭС России": итоги развития и перспективы реформирования
В период рыночных преобразований в России электроэнергетика сдерживала общеэкономический спад. Из всех отраслей реального сектора падение производства именно в этой отрасли было наименьшим. Вместе с тем, поскольку энерготарифы и после либерализации цен в 1992 г. регулировались государством, энергетика играла своеобразную роль тормоза - "якоря инфляции издержек", как говорят специалисты. Причем с 1992 по 2001 гг. тарифы на электроэнергию выросли в 3 раза меньше, чем цены в топливной промышленности, и в 2 раза меньше, чем средняя цена на промышленную продукцию.
Еще более заметно роль электроэнергетики проявилась после кризиса 1998 г. Если с августа 1998 г. по декабрь 2001 г. цены на тепло и электроэнергию выросли на 102,2% и 125,9% соответственно, то средняя цена на промышленную продукцию возросла в 3 с лишним раза, а цены в топливной промышленности - в 4,3 раза.
К тому же за электроэнергию и тепло вплоть до конца 90-х годов многие просто не платили даже по заниженным ценам. Так, накануне 1997 г. было оплачено только 88% отпущенной электроэнергии. Причем лишь 19% денежными средствами, а остальное - по бартеру и взаимозачетам.
Происходило это в значительной мере потому, что, хотя РАО "ЕЭС России" и называлось акционерным обществом, по сути, оно все еще работало как министерство энергетики. В компании господствовали административные методы управления, а электроэнергия и тепло не продавались, а поставлялись потребителям: будь то небогатая бюджетная организация (школа, больница) или вполне финансово благополучная коммерческая структура (алюминиевый комбинат или нефтеперерабатывающий завод).
В результате в 1998 г. в состоянии банкротства оказались более 20 дочерних энергокомпаний РАО: "Рязаньэнерго", "Дальэнерго", "Кузбассэнерго", Ставропольская ГРЭС, Псковская ГРЭС и др. В целом холдинг балансировал на грани убыточности даже по российским стандартам бухгалтерского учета. Платежи поставщикам денежными средствами за газ, уголь, мазут составляли соответственно 27%, 16%, 13%. В целом же объем кредиторской задолженности РАО составил в 1998 г. 217,6 млрд. руб. при выручке от продаж 220,6 млрд. руб. Средняя задолженность по зарплате персоналу составляла 6 месяцев, а в отдельных АО-энерго доходила до 15 месяцев.
Отсюда - акции протеста работников холдинга, забастовки, блокирование некоторых генеральных директоров в их кабинетах. Постоянно то в одном, то в другом субъекте Федерации возникали кризисы энергоснабжения. Именно тогда к Дальнему Востоку, Камчатке, Архангельской области и некоторым другим прилипло название критических (по энергоснабжению) регионов. При этом не только в этих, но и во всех других регионах наблюдались систематические отклонения частоты электрического тока от госстандарта 50 Гц. В 1996 г. лишь 78,6% календарного времени ЕЭС России работала с нормативной частотой. Причем имели место такие отклонения от стандарта, что возникала опасность выхода из строя электромашин, оборудования, алюминиевых батарей. Многие электрические связи между отдельными регионами европейской части страны, Урала и Сибири были разорваны или функционировали неустойчиво. Еще хуже обстояло дело с параллельной работой ЕЭС России и энергосистем государств СНГ, Прибалтики.
Конечно, при наших природных ресурсах и энергопроизводственном потенциале говорить о энергетическом кризисе в России было бы неверным. А вот кризис хозяйственного механизма в энергетике, экономических отношениях отрасли с остальным народным хозяйством был налицо. По существу, энергетика оставалась островом отжившей централизованно управляемой экономики в море рыночных отношений. В РАО практически отсутствовали корпоративные механизмы координации дочерних обществ холдинга, господствовали архаичные планово-административные методы управления, процветал бартер и взаимозачеты, хозяйственные отношения и финансовые потоки оставались непрозрачными (теневой оборот в компании оценивался экспертами в 8-9 млрд. долл.)
Реформа энергетики стала поэтому не просто важной, но и жизненно необходимой задачей. Но сначала требовалось навести элементарный порядок в самой компании. Поэтому когда менеджмент РАО возглавил Анатолий Чубайс, была разработана и 28 августа 1998 года утверждена Советом директоров Программа действий, которая предусматривала:
* "Этап 1 (1998-2000 гг.): восстановление организационных механизмов в рамках холдинговой компании, финансовое оздоровление, повышение экономической эффективности и управляемости холдинга".
* "Этап 2 (2000-2003 гг.): создание на базе холдинга общероссийской электросетевой компании, обеспечивающей надежное функционирование и реализацию экономических преимуществ РАО. Создание саморегулирующегося рынка электроэнергии".
Во исполнение этой Программы в 1999-2001 гг. внесены изменения в Устав и расширена компетенция Совета директоров РАО, определена позиция Общества как акционера дочерних энергетических обществ, установлен перечень сделок, по которым требуется одобрение акционеров, и перечень корпоративных событий, подлежащих обязательному раскрытию, создан ряд комитетов (по реформированию, по оценочной деятельности) при Совете директоров, в которые вошли представители государства и миноритарных акционеров, посредством корпоративных механизмов упорядочена дивидендная политика (выплачено дивидендов в 1999 г. - 470 млн. руб., в 2000 г. - 880 млн. руб., в 2001 г. - 1313 млн. руб.), обеспечен контроль за расходованием прибыли дочерних и зависимых обществ, налажена контрольно-ревизионная работа, осуществлен переход на международные стандарты бухгалтерской отчетности, внедрены общесистемные стандарты бизнес-планирования, управления издержками, бюджетирования и казначейского исполнения бюджетов головной компании и дочерних обществ холдинга.
В результате всей этой работы в 4 квартале 2000 г. компания вышла на 100-процнтную оплату потребителями электроэнергии и тепла денежными средствами. В 2001 г. уровень оплаты составил 103%, т. е. начался и возврат задолженности. Далось это нелегко. Пришлось не только подготавливать и лоббировать принятие важных организационно-экономических решений на общегосударственном уровне и уровне субъектов Федерации (включение в бюджетную систему страны механизма формирования и контроля расходования средств, выделяемых бюджетным и бюджетозависимым организациям на оплату электроэнергии и тепла, принятие правительственных постановлений об устранении перекрестного субсидирования населения промышленностью, упорядочение системы государственного регулирования энерготарифов и др.), но и добиваться реализации уже принятых решений, в том числе и такими непопулярными мерами, как отключения неплательщиков.
Сегодня проблема неплатежей за энергию и тепло решена практически повсеместно - за исключением, может быть, некоторых республик Северного Кавказа. И это имеет принципиальное значение не только для энергетики, но и для всей экономики. РАО пробило "тромб", остановивший огромные денежные потоки в различные отрасли (топливная промышленность, энергомашиностроение и др.) и в бюджет страны.
Если в 1998 г. энергокомпании оплатили только 13% закупленного угля, то в 2000 г. - 70%, а в 2001 г. - 99%. Не случайно, именно в это время шахтеры перестали бастовать. Им стали выплачивать зарплату, а угольная промышленность стабилизировалась и стала наращивать производство. Что касается расчетов за газ, то они выросли с 27% в 1998 г. до 149% в 2001 г., а соответствующие цифры по платежам энергетиков за мазут составили 16 и 99%.
В 1998 г. РАО перечислило в бюджет Федерации и регионов 23,5 млрд. руб. Это, конечно, меньше, чем РАО обязано было заплатить, если исходить строго из норм налогооблажения. Но Правительство понимало, что компания, не получая в полном объеме денег за свою продукцию от военных частей, школ, больниц и остальных бюджетных организаций, от других потребителей, не может в полном объеме рассчитаться с бюджетом. А поэтому председатель правления РАО А. Чубайс и министр налогового ведомства Правительства Александр Починок после долгих споров подписали соответствующее соглашение, которое РАО и выполнило, заплатив указанную выше сумму налогов. В 2001 г. ни о каких соглашениях и отклонениях от налогового законодательства уже речи не шло! РАО заплатило все положенные налоги в сумме 73,1 млрд. руб., т. е. в 3 с лишним раза больше, чем в 1998 г. В Федеральный бюджет в 2001 г. от РАО поступило 45,9 млрд. руб., а это больше, чем в этом году было израсходовано по статье "оборона и безопасность". Или другая оценка: этих денег хватило бы на пенсии примерно для 1,3 млн. человек, если исходить из среднего размера пенсии по старости.
Наладив управление финансовыми потоками в холдинге, РАО оказалось готовым ответить ростом производства на возросший спрос на электроэнергию, когда началось оживление в российской экономике. С 1993 г., когда образовалось РАО, выработка электроэнергии ежегодно падала. В 1999-2001 гг. она повысилась: с 603,8 млрд. кВт-ч. до 626,8 млрд. кВт-ч. В эти же годы численность персонала в холдинге сократилась с 671,6 до 664,8 тыс. человек (в 1993-1998 гг. она стабильно росла), а производительность труда выросла с 899 до 943 тыс. кВт-ч на человека в год.
Электрические связи внутри страны были полностью восстановлены уже в 2000 г., а в 2001 г. была обеспечена синхронная работа РАО с 13 странами - бывшими республиками СССР (в СССР синхронно работали энергосистемы 11 республик). Но самое главное: в 2001 г. РАО все 100% календарного времени отработала с нормативной частотой 50 Гц.
В 2001 г. компания впервые за рассматриваемые годы обеспечила также и нормальное прохождение осенне-зимнего периода в так называемых критических регионах (в том числе - на Дальнем Востоке).
Одним из приоритетов менеджмента РАО стала программа издержек. В холдинге разработаны и приняты во всех 72 региональных энергосистемах и 29 федеральных электростанциях программы управления издержками. Их реализация позволила в 2001 г. сократить издержки на 12,3 млрд. руб., или на 4,1% от подлежащих снижению затрат, а в первой половине 2002 г. - на 6,3 млрд., или на 3,7%.
Что касается общих финансовых результатов РАО, они таковы. Если в 1999 г. холдинг имел отрицательную чистую прибыль (т. е. убыток) в размере 14,1 млрд. руб., то в 2001 г. его чистая прибыль стала положительной и составила 41,7 млрд. руб. (эти показатели приведены здесь по аудированным данным в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности с учетом покупательной способности рубля на 31 декабря 2001 г.). Сегодня РАО не имеет ни одного рубля неурегулированной задолженности - ни перед бюджетной системой, ни перед "Газпромом" или атомщиками.
Однако стабилизация текущего финансово-экономического положения в энергохолдинге - необходимое, но еще не достаточное условие его поступательного развития. Дальнейший рост экономики, а значит и электропотребления требует существенного обновления и расширения основных производственных фондов энергокомпаний, входящих в РАО.
Проблема обусловлена тем, что в 90-е годы капитальные вложения в российскую электроэнергетику снижались. В результате сегодня мы имеем недостаточные по объему и неудовлетворительные по качеству генерирующие мощности. На многих электростанциях у нас продолжает эксплуатироваться оборудование еще довоенных образцов. Единственный за все 90-е годы пример освоения современной парагазовой технологии - недавний ввод первой очереди Северо-Западной ТЭЦ. На наших станциях перерасход технологического топлива, высокие издержки ремонтных работ, низкий КПД (при производстве электроэнергии у нас он равен 38-39%, а при совместной генерации электроэнергии и тепла - 42-46%, в то время как современные технологии на основе парогазового цикла позволяют обеспечить КПД, соответственно, 53-55% и 65-75%). Как показывает анализ, без серьезных инвестиций в электроэнергетику Россия уже к 2005 г. может превратиться из энергоизбыточной в энергодефицитную страну.
Где искать источник инвестиций?
В государственном бюджете необходимых средств нет и не будет - из него следует финансировать оборону и безопасность, образование, культуру, здравоохранение, социальную поддержку населения, а не самоокупаемые проекты, каковыми должны быть энергетические стройки.
Другой источник - собственные средства энергокомпаний, если они продают свою продукцию по равновесной цене, включающей в себя не только текущие расходы, но и возврат ранее инвестированных средств. Такая цена в разы превышает сегодняшний энерготариф. Поэтому, как показывают расчеты, за счет собственных средств РАО сможет обеспечить не более 30% необходимых капитальных вложений.
Третий и последний источник - привлеченный (отечественный и иностранный) капитал. К сожалению, сегодня российская электроэнергетика вряд ли будет для него притягательной: цену на электроэнергию определяет государство, т. е. чиновник. Он же решает, какому потребителю и сколько следует поставить электроэнергии. Инфраструктурой же (сетями и др.) отрасли владеет доминирующий на рынке производитель.
Поэтому сегодня уже нельзя более откладывать второй этап выполнения той Программы, которая была принята Советом директоров РАО в 1998 г. Тем более, что задачи первого этапа этой Программы, как видим, в основном решены.
Суть назревших преобразований состоит в том, чтобы демонополизировать и либерализировать эту системообразующую отрасль. Ведь не вся электроэнергетика является естественной монополией. В ней есть различные виды деятельности: непосредственно производство электроэнергии (как говорят сами энергетики - генерация), ее диспетчеризация на местах, транспорт электроэнергии, ее сбыт, строительство электростанций и сетевых объектов, НИОКРы и т. д. Среди них естественномонопольными являются только диспетчеризация и транспорт электроэнергии. Понятно почему: нескольких диспетчеров в одной сети иметь столь же бессмысленно, как и ставить нескольких регулировщиков на одном перекрестке. Между электростанцией и алюминиевым комбинатом нет смысла тянуть параллельно несколько линий электропередач. Эти два вида деятельности в электроэнергетике относятся к естественномонопольным как раз потому, что в них конкуренция не выгодна ни потребителю, ни производителю.
А вот все другие виды деятельности - от генерации до сбыта - отнюдь не относятся к естественной монополии. Станции вполне могут конкурировать между собой, бороться за потребителя, и это заставит их снижать издержки и цены на продукцию - электроэнергию и тепло. Ремонтные предприятия вполне могут конкурировать за заказ на ремонт оборудования от электростанций или сетевых объектов. Сбытовые компании не только могут, но и должны бороться за розничных потребителей, предоставляя им лучшие возможности покупать электроэнергию и тепло по конкурентным ценам.
Итак, в ходе реформирования электроэнергетики будут выделены естественномонопольные виды деятельности - диспетчеризация и транспорт. Они будут обособлены в акционерных обществах "Системный оператор" и "Федеральная сетевая компания", контрольный пакет которых закрепляется за государством. Предстоит создать ясную структуру и прозрачную экономику этих компаний, чтобы их регулирование со стороны государства было эффективным. Другие энергопредприятия - электростанции, ремонтные и строительные компании, научно-исследовательские и проектные институты, сбытовые компании - могут иметь самую различную структуру собственности с участием или без участия государства. Все они будут работать на свободном рынке так же, как сегодня работает абсолютное большинство российских предприятий. Но для этого им предстоит пройти весьма сложный путь и в технологическом аспекте, и в создании необходимой нормативно-правовой базы.
Этот путь очерчен в Постановлении Правительства РФ No526 от 11 июля 2001 г., которое предусматривает:
* меры по преобразованию организационных форм и трансформации собственности в энергетическом секторе российской экономики (реструктуризация РАО "ЕЭС России", "Росэергоатома" и др.);
* сохранение технологического единства энергосистемы страны, обеспечение ее надежной работы;
* совершенствование государственного регулирования в естественно-монопольных видах деятельности, демонополизацию и развитие конкуренции в других секторах энергетики;
* формирование инфраструктуры рынка электроэнергии и законодательное обеспечение недискриминационого доступа к ней;
* государственное регулирование цен на услуги естественномонопольного сектора (транспортно-сетевой тариф, абонентная плата за диспетчеризацию) и свободное ценообразование в генерации, сбыте и других секторах;
* обеспечение финансовой прозрачности всех участников рынка электроэнергетики;
* гарантии защиты прав инвесторов, кредиторов и акционеров в ходе реструктуризации РАО "ЕЭС России".
Очевидно, радикальные преобразования в столь крупной и системообразующей отрасли, как электроэнергетика, должны быть эшелонированы во времени. Сейчас идет первая фаза процесса реформирования. Во всех энергосистемах осуществляется переход к раздельному учету по видам деятельности (генерация, транспорт, сбыт и др.), выделяются имущественные комплексы и регистрируется собственность на них, составляются проекты разделительных балансов, прорабатываются индивидуальные проекты реформирования АО-энерго и АО-станций. Также создается на базе магистральных сетей "Федеральная сетевая компания" (ФСК) и на базе ЦДУ и ОДУ "Системный оператор" (СО) как стопроцентно дочерние компании РАО. Идет подготовка к формированию на федеральном уровне из тепло- и гидроэлектростанций десяти оптовых генерирующих компаний (ОГК). Начинает свою работу Администратор торговой системы (АТС) - некоммерческое партнерство, учреждаемое производителями и потребителями электроэнергии как будущими участниками ее свободного рынка. В Госдуме рассматривается внесенный Правительством России пакет из пяти законопроектов, определяющих нормативно-правовую базу реформирования энергетики и ее функционирования в новых условиях.
Пакет энергетических законопроектов предусматривает на 2003-2005 гг. следующее:
* ФСК наряду с межсистемными сетями РАО получает в собственность магистральные сети АО-энерго. Она эксплуатирует, поддерживает в рабочем состоянии и развивает это сетевое хозяйство, оказывает участникам рынка услуги по подключению к производителям оптовых потребителей электроэнергии и гарантирует всем недискриминационный доступ к единой национальной электрической сети. Наряду с ФСК в стране будут образованы межрегиональные сетевые компании, включающие в себя распределительные сети субъектов Федерации в пределах крупных энергозон - сегодняшних объединенных энергосистем (ОЭС). Всего планируется создать семь распределительных сетевых компаний (РСК) по числу ОЭС. Деятельность ФСК и РСК, как естественномонопольная, регулируется государством и оплачивается в соответствии с устанавливаемым им тарифом;
* СО обеспечивает единое диспетчерское управление в ЕЭС России. Его деятельность по оказанию системных услуг субъектам оптового рынка электроэнергии регулируется государством, а сами эти услуги (планирование режимов нагрузки, управление ими посредством диспетчерских команд, поддержание и развитие программно-аппаратного комплекса и телекоммуникационных средств диспетчеризации) оплачиваются пользователем в соответствии с устанавливаемым государством тарифом;
* ОГК, образованные на базе федеральных и наиболее крупных региональных электростанций, вместе с атомными электростанциями, объединенными в общероссийскую генерирующую компанию, станут основными поставщиками оптового рынка электроэнергии. ОГК создаются по экстерриториальному принципу, причем отдельные компании будут обладать соизмеримой с другими рыночной силой. Каждая из 10 ОГК будет включать в себя от 4 до 8 крупных электростанций - таких, чтобы отдельная ОГК покрывала не более 60% спроса на локальных рынках электроэнергии, а все они были сопоставимы друг с другом по суммарной мощности и средней рентабельности. Меньшими по мощности и ориентированными преимущественно на конкретные региональные рынки электроэнергии станут территориальные генерирующие компании (ТГК), которые формируются из электростанций АО-энерго нескольких (от 2 до 7) соседних субъектов Федерации. Всего таких компаний в стране будет 35;
* АТС сформирует торговую площадку - биржу электроэнергии со свободным доступом к ней продавцов и покупателей. В основные функции АТС входит сбор заявок, определение для каждого данного временного интервала равновесных цен, организация заключения договоров и осуществления расчетов по ним, обеспечение системы финансовых гарантий на рынке электроэнергии. В конечном итоге этот реальный оптовый рынок заменит тот административный механизм, который сегодня весьма условно именуется федеральным оптовым рынком электроэнергии и мощности (ФОРЭМ). Пока же в 2003 г. через АТС планируется продавать от 5 до 15% суммарно потребляемой в стране электроэнергии, в 2004-2005 гг. - до 50%. К 2007 г., по имеющимся прогнозам, уже около 80% российского рынка электроэнергии будет составлять конкурентный сектор;
* Сбытовые компании (СК), которые создаются как на базе сбытовых подразделений АО-энерго, так и крупными потребителями электроэнергии, или учреждаются независимыми участниками рынка, обеспечат конкуренцию на его розничном сегменте. Вместе с тем, в каждом субъекте Федерации начинает функционировать так называемый Гарантирующий поставщик (ГП), которому вменяется в обязанность заключать договора и поставлять электроэнергию любому платежеспособному потребителю, даже если он не представляет особого интереса с коммерческой точки зрения.
Из материнской и дочерних компаний РАО в этот же период 2003-2005 гг. выделятся и будут функционировать как самостоятельные бизнес-единицы ремонтные и автотранспортные предприятия, учебно-производственные комбинаты, научно-проектные институты.
Таким образом, в настоящее время мы находимся в начале нового большого и сложного этапа реформирования российской энергетики. Несмотря на неизбежные риски трансформации этой системообразующей отрасли экономики убежден, что в 2003-2005 гг. будут заложены основы цивилизованного рынка электроэнергии в нашей стране.
Яков Уринсон
Журнал "Экономика России: ХХI век", No10
01.01.2003
http://www.chubais.ru/cgi-bin/cms/friends.cgi?news=00000001052
