Алексей Улюкаев: `Не надо лишний раз менять принцип централизации`Назад
Алексей Улюкаев: `Не надо лишний раз менять принцип централизации`
Правительство внесло в Госдуму новый налоговый пакет, который предполагает очередное перераспределение доходных и, соответственно, расходных полномочий разных уровней бюджетной системы. Многие регионы негативно восприняли налоговые новации центра. Дескать, территории средств теряют много, а получают - мало. О логике развития межбюджетных отношений, о региональной политике федеральных властей и о принципах построения основного финансово-экономического документа страны в будущем году "Фокусу" рассказал первый заместитель министра финансов Алексей Улюкаев.
- Минфин устами Вашего коллеги первого замминистра финансов Сергея Шаталова признал, что в связи с отменой налога на пользователей автодорог территории теряют доходные источники и что им нужна компенсация из центра.
- Налог на пользователей автодорог - оборотный налог, носящий каскадный характер. Он максимально тяжелый для субъектов хозяйствования. Его отмена - необходимая предпосылка экономического роста. Проблема компенсации выпадающих доходов в связи с отменой налога имеет два аспекта. С одной стороны, он целевой, так как средства налога использовались на развитие транспортной инфраструктуры, а с другой - территориальный, так как поступал в региональные дорожные фонды. Соответственно возникает вопрос, что именно мы должны компенсировать? Потери субъектов федерации или потери дорожной отрасли? Надо давать территории средства общего покрытия, некие намеченные деньги или целевые средства именно на дорожную отрасль? Скорее всего, правильным является первый подход. Регионы, получив средства общего покрытия, будут сами финансировать дорожную отрасль. Не надо лишний раз без нужды менять соотношение федерального и региональных бюджетов, увеличивать централизацию. Хватит уже. Мы сами больше не хотим увеличивать долю средств федеральной казны при межбюджетном делении. Именно поэтому субъектам даем дополнительные собственные источники: увеличиваем на 1, 5% региональную долю налога на прибыль, отказываемся от федеральной части земельного налога и арендной платы за землю, а также их индексируем. Вводится небольшой по величине региональный транспортный налог.
- Тем не менее, полной компенсации не получается.
- Не получается. Поэтому недостающие средства доведем до субъекта федерации через межбюджетные отношения.
- А какие механизмы будут использоваться при распределении федеральных средств между регионами и по каким критериям будет определяться размер компенсаций?
-Это дискуссионный вопрос. Есть три подхода. Можно, например, использовать существующий сейчас механизм субвенции на дорожное строительство в составе межбюджетных отношений. Эту субвенцию мы доводим до региона по методике, которая учитывает развитость дорожной сети, завершенность или незавершенность строительства объекта, размер расходов на эксплуатацию. Можно поступить проще, привязать деньги к конкретным объектам. Есть еще один вариант: доводить деньги до субъекта пропорционально потерям от ликвидации налога на пользователей автодорог.
- А какой вариант поддерживаете вы?
- Я поддерживаю последний. Считаю, что мы должны компенсировать не отрасли, а территории.
- А когда эта дискуссия закончится?
- На стадии разработки бюджета. Сначала должна решиться судьба налогового пакета. После мы внесем закон о бюджете-2003 с новым фондом и методикой распределения средств по уровням бюджетной системы.
- Изменится ли в связи с очередными налоговыми новациями пропорция распределения средств казны между уровнями бюджетной системы?
- Практически не изменится.
- А какова сегодня эта пропорция?
- Сейчас соотношение составляет 41% на 59% в пользу федерального бюджета.
- Но ведь Бюджетный кодекс (БК) предписывает, чтобы распределение госсредств происходило в пропорции 50% на 50%.
- Я считаю, что в этой части БК не прав. Это бессмысленная цифра, которую в свое время установили путем политического торга. Пропорция может быть какой угодно: 40% на 60%, 30% на 70%, 50% на 50%. Важно не это. Важно, чтобы объем расходных обязательств корреспондировался с доходными полномочиями.
- Но если пропорция 50% на 50% - политическая, почему правительство не вносит поправки в БК? Всем же известно, что это положение БК не соблюдается.
- Самое главное, и не должно соблюдаться, потому что оно - фикция. А изменения в БК уже внесены в Госдуму. Но поправка о бюджетной пропорции - сложная, проходит с трудом. Для нас сегодня гораздо важней выравнивание другой составляющей межбюджетных отношений - бюджетной обеспеченности. Это вопрос выбора экономической и социальной политики. Ведь чем больше объем выравнивания, тем ниже социальная дифференциация, тем равномернее будут распределяться блага в обществе.
- И как идет процесс выравнивания?
- Цифры последних лет показывают положительную динамику. Три года назад, когда только приняли концепцию межбюджетных отношений, перед нами стояла задача поднять самые бедные территории на уровень доходов 75% от среднероссийского уровня. Через год повысили планку до 77%, еще через год - до 78%. В этом году увеличиваем до 82%.
- Что дальше? Россию ждет полная унификация?
- Теоретически, конечно, мы можем выровнять всех на 100%. Но, наверное, это неправильно. Потому что избыточное выравнивание снижает стимулы к экономическому росту субъектов. Нельзя впадать в крайности. Если разрыв в развитии территорий слишком большой, это порождает социально-экономическую напряженность. Если же проводить сплошную уравниловку, то регион не будет иметь стимулов развиваться. Я считаю, что мы подошли здесь к пределу, за которым дальнейшее выравнивание уровня бюджетной обеспеченности не имеет смысла.
- Кстати, о развитии. С мест очень много жалоб на то, что не хватает средств на экономические реформы и капитальные вложения, так как приходится повышать зарплаты бюджетникам. Минфин видит эту проблему?
- Проблема эта многослойная. Действительно, на регионы возложены дополнительные обязательства. Но не забывайте, что за это повышение проголосовал Совет Федерации, который представляет интересы территорий. Причем правительство хотело проводить повышение заработных плат бюджетникам с 1 января, а сенаторы установили более ранний срок. Если эта индексация - такая неприятность, зачем же было ее приближать? Но повышение зарплат в бюджетной сфере - это осмысленная экономическая мера, потому что именно в этих низкодоходных сегментах потребительский спрос формируется за счет товаров отечественного производства. Ведь у кого душевой доход составляет 30 000 руб., у того доля импорта в потреблении гораздо больше, чем при 1000 руб. Поэтому повышение зарплат - мера поддержания нашей экономики в целом. При этом, наверное, в дальнейшем должна постепенно отмирать единая тарифная сетка, так как она является слишком жестким бюджетным обязательством.
Несомненно, в некоторых регионах проблемы возникают. Однако их масштаб не драматичен. Если честно, мы готовились к большим финансовым разрывам по выплатам повышенных зарплат. И даже определили механизм для сокращения этого разрыва. Но вот уже закончился квартал, а кредиторская задолженность по зарплате с начислениями во внебюджетные фонды приросла, по отчетным данным, на 1, 1 млрд руб. Это гораздо меньше, чем мы предполагали изначально, и составляет 1 день. Скорее всего, это связано с тем, что регионы получили больше налоговых доходов, чем прогнозировали, сокращают неэффективные и нецелевые расходы.
-Тем не менее, финансовые разрывы существуют, их надо ликвидировать.
- Минфин готов помогать тем территориям, которые действительно находятся в сложном положении. Во-первых, мы предоставляем бюджетные ссуды. В феврале уже предоставлено 1, 5 млрд руб. бюджетных ссуд, в марте - 2, 2 млрд руб. Во-вторых, у нас есть средства на стабилизацию региональных бюджетов, еще один небольшой, несамостоятельный фонд в размере 3 млрд руб. Но мы дадим из него деньги только тем субъектам, которые готовы принимать меры к улучшению своих бюджетов.
- Какие самые больные территории?
- Ульяновская, Амурская, Нижегородская, Иркутская области, Удмуртия, Красноярский край. Но их беды требуют индивидуального разрешения. Знаете, как у Льва Толстого: "Все счастливые семьи похожи друг на друга, каждая несчастная семья несчастлива по-своему". Давайте сравним Красноярский край и Ульяновскую область. Последняя несчастлива объективно. Там крайне низкая бюджетная обеспеченность. За восемь лет работы администрации Юрия Горячева (бывший губернатор Ульяновской области, фактически руководил регионом с 1987 по 2000 г. - "Фокус") там умудрились подорвать налоговую базу, разогнав местный бизнес. Территория запущена. Так что будем Ульяновской области помогать, куда деваться. А Красноярский край - богатейшая территория, но там сумели довести дело до того, что в крае осталось только два донорских муниципалитета. Кредиторская задолженность по зарплате появилась еще во времена процветания - в 1999 г.
- Так почему Красноярск несчастен?
- Потому что проводили неправильную экономическую политику. Помните, как в мультфильме: "Средствов у нас хватает, ума у нас не хватает". Умудрились в благополучный период 450 млн руб. зарплаты не выплатить и въехать в этот год с этой задолженностью. А 2002 г. оказался трудным, так как мировые цены на цветные металлы сильно упали, а это является главным источником краевого бюджета. Получается: то, что не было сделано в хорошие годы, крепко ударило в год плохой. Объективно у Красноярска нынешних проблем не должно было быть, виновата неверная экономическая политика.
В ряде областей мы ведем совместную с их администрациями работу по оптимизации бюджетов. Приведу пример с Нижегородской областью. Здесь в ходе совместной работы удалось найти дополнительные средства в размере 1, 4 млрд руб. Минфин помог области разработать программу бюджетного оздоровления, и мы уверены, что к маю нижегородцы избавятся от задолженности по выплатам зарплат.
- Вы хотите, чтобы регионы сокращали капитальные затраты?
- Не только капитальные. Текущие расходы тоже раздуты. Надо хотя бы привести в соответствие уровень зарплат региональных чиновников с уровнем федеральных. Кстати, вы знаете, какой разрыв сейчас между их зарплатами?
- Понятия не имею.
- В среднем по стране в два раза. То есть финансист региональной администрации в два раза больше получает, чем наш казначей или налоговик, например. Но если ты себе, любимому, можешь такие деньги платить, то почему бы не позаботиться об учителях и врачах?
- С другой стороны, регионы двигаются установленным в центре курсом: повышают зарплату, чтобы не было коррупции.
- Значит, для них это приоритет. На здоровье. Но чем выше зарплата регионального чиновника, тем меньше эта территория нуждается в помощи центра.
- А Минфин привлечен к разработкам по укрупнению регионов?
- Участвует с точки зрения разработки бюджетных нормативов упорядочения межбюджетных отношении.
- И сколько субъектов останется?
- Об этом еще рано говорить.
- После того как правительство снизило задание по доходам ГТК, стали поговаривать о секвестре бюджета. Существует ли в этом году провал по сбору доходов?
- Провала нет. Его нет даже несмотря на то, что в 1 квартале цена на нефть гораздо ниже, чем та, из которой мы исходили в бюджетных расчетах. Больше того, есть профицит, есть превышение над планом поступлений доходов в бюджет. Прежде всего благодаря большим поступлениям единого соцналога удалось увеличить сборы на 12 млрд руб. В дальнейшем, мы считаем, увеличатся поступления министерства по налогам и сборам. Что же касается небольшой коррекции величины доходного задания ГТК, то это произошло из-за уменьшения экспортной пошлины на нефть.
- В прошлом году правительство постоянно выдавало на-гора победные реляции о перевыполнении плана по сбору средств бюджета. Сейчас все по-другому. Разве Минфин не ощущает на себе напряжения, возникающего при сборе денег для казны?
- Некоторое напряжение есть. Но я считаю, что это правильно. Чем реалистичнее план, тем тяжелее его выполнять. Мы постепенно, шаг за шагом, должны притирать бюджетную систему таким образом, чтобы планы были более точными. Но провалов, повторю, не будет. Хотя бы потому, что улучшается конъюнктура мировых цен на нефть (среднегодовые цены на российскую нефть будут в принятом бюджетом коридоре). Я думаю, что мы даже финансовый резерв сможем пополнять.
- А если инфляция будет выше, чем запланировано в бюджете, то, значит, казна прирастет инфляционным налогом.
- Инфляция выше не будет. Когда я говорил это в начале января, многие посмеивались. Сейчас таких меньше. При январской инфляции в 3, 1% я говорил, что к марту мы выйдем на базовый уровень (базовая инфляция - это примерно 1% в месяц). Получилось даже лучше, чем я предполагал. Честно говоря, я не ожидал, что в феврале инфляция составит 1, 2%. Я думал, что остановимся где-то на 1, 5%, а к марту выйдем на 1%. Но оказалось, что раньше вышли. В августе и сентябре мы вполне можем выйти даже на отрицательные показатели инфляции. Так что 12- 14% в год - это не проблема.
- Некоторые эксперты говорят, что в связи с переходом Сергея Игнатьева в Центробанк, Минфин позволит себе занимать средства у Банка России для текущих нужд.
- Заслали Игнатьева, чтобы у него занимать? (Смеется.)
-Да.
- Глупости все это. Зачем нам занимать?
- Вы предлагаете идею формирования двух раздельных бюджетов - бюджета постоянных обязательств и возобновляющихся. Означает ли это, что Минфин уже в ближайшее время намерен менять принципы бюджетного планирования?
- Прямо сейчас мы ничего менять не будем. Для начала надо разобраться с нефинансируемыми мандатами. Нефинансируемый мандат - это обязательство, которое в свое время федеральный уровень принял, не обеспечив при этом источниками финансирования регионы и муниципалитеты. Сегодня размер нефинансируемых мандатов составляет 8% ВВП, а это более 700 млрд руб. Только разобравшись с мандатами, мы будем точно знать размер постоянных обязательств, только тогда появится база для среднесрочного планирования. Постоянные обязательства - это то, что будет выполняться при любой конъюнктуре. А в хорошие годы можно профинансировать что-то еще, те самые дополнительные возобновляемые обязательства.
- Но это не финансовый резерв?
- Нет. Это просто механизм формирования бюджета, который был бы застрахован от неблагоприятной конъюнктуры на экспортные товары благодаря точному учету обязательств. Но введение такого механизма - задача будущих бюджетов.
- А в 2003 г. будет финансовый резерв?
- Безусловно. А вот в какой форме - это еще вопрос. Потому что в Госдуме есть идея сделать отдельный закон.
- Так что, Минфин готов регулировать финансовый резерв законом?
- Мы бы считали правильным, чтобы финансовый резерв был прописан в законе о бюджете. Но если будет обсуждаться отдельный закон, то мы можем идти и по этому пути. Это может быть, допустим, глава или раздел Бюджетного кодекса. Главное, чтобы был прописан механизм формирования и расходования бюджетных средств.
- Вы считаете бюджет-2003 как профицитный?
-Да.
- А с государственным долгом в пик выплат, которые приходятся на следующий год, нам удастся справиться?
- Именно потому, что ориентируемся на профицит, справимся с долгом.
Евгения Письменная
Русский фокус
08.04.2002
http://www.chubais.ru/cgi-bin/cms/friends.cgi?news=00000001046
