Борис Надеждин: `Годовщина политической реформы Владимира Путина. Некоторые итоги борьбы с демократией и федерализмом`Назад
Борис Надеждин: `Годовщина политической реформы Владимира Путина. Некоторые итоги борьбы с демократией и федерализмом`
Прошел год с того дня, когда Президент России Владимир Путин, выступая на расширенном заседании Правительства с участием глав субъектов Российской Федерации, предложил отменить выборы губернаторов, отменить выборы в Государственную Думу по одномандатным округам и организовать Общественную Палату.
Конечно, долгосрочные последствия этих решений еще не ясны - да и сами решения, кроме назначения части губернаторов, не реализованы. Однако некоторые выводы уже сделать можно. В частности, можно ответить на следующие вопросы:
1) Насколько эти решения соответствуют букве и духу Конституции России?
2) Каковы истинные цели этих реформ?
3) Как граждане России оценивают эти реформы?
4) Кто и почему назначается губернатором?
5) Что меняется в регионах, где назначены новые губернаторы?
Политическая реформа и Конституция
Наиболее спорным с точки зрения Конституции является переход от прямых выборов глав регионов к "наделению полномочиями", а фактически - к назначению Президентом при формальном согласовании с региональными парламентами. Формальность такого согласования абсолютно очевидна из статистики - во всех случаях представленный Президентом кандидат утверждался с первого раза при уровне поддержки, близком к единогласному.
Очень много сказано и написано про сомнительность конституционности этой процедуры. Совершенно очевидны прямые противоречия отмены прямых выборов губернаторов конституционным принципам народовластия и федерализма. Особенно спорным является возможность роспуска регионального парламента Президентом без решения суда, являющаяся неотъемлемой частью механизма "наделения полномочиями". Существуют как минимум три решения Конституционного Суда России, где правовая позиция Конституционного Суда прямо говорит о противоречии подобных процедур Конституции. Можно быть уверенным, что Конституционный Суд признает эту процедуру не соответствующей Конституции, в том числе по жалобам инициативных групп, созданных "Союзом Правых Сил" в десятках регионов страны, которые уже приняты к рассмотрению.
Удивительно тут вот что: ни один избранный губернатор и ни один региональный парламент не посмел обратиться в Конституционный Суд по этому вопросу, хотя Конституция такое право им предоставляет.
Что касается отмены одномандатных округов на выборах в Государственную Думу, то прямого противоречия с Конституцией здесь нет - Конституция оставляет это на усмотрение федерального законодателя. Однако вкупе с остальными новациями избирательного законодательства - такими, как повышение заградительного барьера до 7% (а в ряде регионов, в т.ч. в Москве - до 10%), отмена избирательных блоков, отмена наблюдателей от общественных организаций, уменьшение минимального представительства в парламенте до двух партий - можно без всякого сомнения говорить о том, что основной целью нововведений является усиление возможности использования административного ресурса в интересах одной партии, партии власти. А это противоречит конституционным принципам народовластия, политического многообразия и многопартийности.
Аналогичная ситуация и с Общественной палатой. Конечно, в Конституции про нее ничего не сказано - почему бы и не создать совещательный орган при Президенте? Однако создание Общественной палаты оформлено принятием Федерального закона, что ставит ее на один уровень с институтами государственной власти. Более того, анализ полномочий Общественной палаты показывает, что она наделяется типичными парламентскими функциями - контролирует органы исполнительной власти, проводит слушания по общественно важным проблемам, направляет своих представителей для участия в работе комитетов и комиссий Государственной Думы и Совета Федерации и т.д. При этом треть ее состава определяется Президентом в силу закона, а две трети - под контролем Кремля в силу невозможности каким-то образом иначе определить несколько десятков "лучших представителей" от десятков тысяч общественных организаций регионального и местного уровня.
Цели реформы
При анализе целей реформы - декларируемых и реальных - поражает циничность, с которой была использована трагедия в Беслане. Конечно, в эти дни народ ждал от своего Президента решительных действий по обеспечению безопасности, по борьбе с террористами. Но никто, находясь в здравом уме и трезвой памяти, не сможет объяснить - каким образом отмена выборов губернатора Московской области или Хабаровского края может помочь предотвратить теракты, спасти заложников, или навести порядок в Чечне?
Другая провозглашенная цель отмены выборов губернаторов - избранные народом руководители некомпетентны и коррумпированы, а сами выборы проходят в обстановке войны денег и компромата. Однако это опровергается как историческим и житейским опытом, так и анализом фактически произведенных назначений.
Во-первых, нет никаких доказательств, что назначенные чиновники менее подвержены коррупции, чем избранные. Подавляющая часть чиновников в стране, включая инспекторов ГАИ, сотрудников проверяющих и разрешающих инстанций как раз назначены, а не избраны.
Во-вторых, при назначении на должность роль компромата и денег вряд ли меньше, чем при выборах. Разница только в том, что выборы проходят публично, а назначение - кулуарно, поэтому гораздо труднее поймать за руку.
Наконец, в версию о тотальной некомпетентности и коррупционности избранных губернаторов можно было бы поверить, если бы назначались какие-то другие губернаторы вместо ранее избранных. Однако статистика говорит о другом: из 31 назначенного за год губернатора новых только 7. Да и то один из них (Шанцев) уже был руководителем субъекта федерации (только другого, причем первоначально именно избранным вместе с Лужковым), а еще в одном регионе (Алтайский край) пришлось назначать нового губернатора после трагической гибели избранного народом Евдокимова.
Не вызывает никаких сомнений, что истинная цель отмены выборов губернаторов - усиление личной власти Президента как политическая цель, и усиление федеральной бюрократии - как цель скорее экономическая. Если раньше многие вопросы, в том числе важные для бизнеса, решались на местах, то теперь надо решать их в Москве. Характерно, что это убеждение разделяется не только экспертами, но и избирателями (см. ниже данные опросов).
Что касается Общественной палаты, то декларируемые цели прямо указаны в статье 2 Федерального закона "Об общественной палате РФ": "Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации...".
Возникает только один вопрос - а зачем тогда Парламент, который в Конституции определяется как представительный орган, через который граждане России и должны осуществлять власть народа? Реальные цели создания Общественной палаты в другом.
Во-первых, на фоне полного отсутствия в глазах народа авторитета и легитимности Парламента, особенно Совета Федерации, Кремль нуждается в некоторой площадке, похожей на Парламент, но авторитетной благодаря ее составу. Не случайно в проекте состава Общественной палаты числятся любимые народом актеры, спортсмены, ученые. Не случайно Кремль пытается заполучить в состав Общественной палаты действительно авторитетных среди оппозиции деятелей культуры и правозащитных организаций.
Во-вторых, Общественная Палата, составленная лично Президентом и его окружением, может пригодиться, если вдруг - несмотря на все усилия по "улучшению" избирательного закона - следующая Дума окажется "неправильной". Кремлю нужна возможность переноса публичной легитимизации политики от предусмотренных Конституцией форм к одобрению "лучшими гражданами".
Забавно, что эти реальные цели, реальные опасения Кремля и реальные механизмы формирования Общественной палаты полностью озвучены Сурковым в его незабываемом выступлении перед предпринимателями из "Деловой России": "Что касается Общественной палаты... Мы видим в этом некий механизм, да, и выпускания пара, но что плохого в этом... Почему мы на это пошли? Ведь есть же парламент! Но это совершенно разные структуры... Несмотря на весь треск, который стоит в Думе по разным поводам, профессиональных предложений почти не бывает. Трещат они просто. У них работа трещать... Я бы попросил вас дать предложения по кандидатам. И мы готовы включить ваших кандидатов в первичный президентский список. Естественно, потом можно поработать и по региональным спискам.".
Реформа в общественном мнении
Не вызывает никаких сомнений, что люди предпочитают сами выбирать себе руководителей местного и регионального уровня, а не получать назначенных сверху или назначенных депутатами. Об этом говорят как многочисленные социологические опросы, так и результаты всех референдумов, которые до сих пор проводились в России на разных уровнях. На федеральном уровне был референдум 1991 года о введении поста Президента России (за - 70%). На местных уровнях цифры аналогичные - скажем, в Подмосковном Долгопрудном в 1994г. проводился референдум, где прямо были указаны все возможные варианты занятия должности мэра города, вот его результаты: прямые выборы - 65%, назначение депутатами - 15%, назначение губернатором - 8%.
Не случайно власти заблокировали попытку "Союза Правых Сил" провести в регионах референдумы с вопросом о прямых выборах губернаторов. По данным организаторов референдума, в большинстве регионов на прямой вопрос "Хотите ли Вы сами выбирать своего губернатора?" положительный ответ дают не менее 60 - 70% опрошенных. И даже при формулировке ФОМа "Поддерживаете ли Вы предложение Президента Путина о наделении полномочиями..." народ, пока еще в основном доверяющий Путину и поддерживающий почти все его предложения, это предложение в большинстве своем не поддерживает.
Что касается общественного мнения об истинных целях реформы, можно привести данные голосования с ряда сайтов, где оно проводилось в последнее время, наиболее типичный ответ - "Укрепление личной власти Президента", порядка 50 - 60%, в то время как "Угроза терроризма" набирает порядка 1%.
Кто и почему назначается губернатором
За год были назначены губернаторы в 31 регионе из 89. При этом в 24 регионах из 31 сохранили свои должности действующие руководители.
Сначала о тех, кто сохранил свои посты. Символично, что первым поставил вопрос о доверии и был успешно переназначен губернатор Приморья Дарькин - видимо, как наиболее эффективный и наименее коррумпированный и криминальный. Характерно, что среди переназначенных - многие руководители, которые не смогли бы остаться на своих постах в результате выборов, поскольку до отмены выборов действовало ограничение по двум срокам подряд, считая с 1999 года. Это Шаймиев (руководит Татарстаном с 1991г., а обкомом КПСС - с 1989г., назначен на четвертый срок), Чуб (руководит Ростовской областью с 1991г., назначен на четвертый срок), Титов (руководит Самарской областью с 1991г., назначен на четвертый срок), Волков (руководит Еврейской автономной областью с 1991г., назначен на четвертый срок), Филипенко (руководит Ханты-Мансийским автономным округом с 1991г., назначен на четвертый срок), Строев (руководит Орловской областью с 1993г., а обкомом КПСС - с 1985г., назначен на четвертый срок), Федоров (руководит Чувашией с 1993г., назначен на четвертый срок), Неелов (руководит Ямало-Ненецким автономным округом с 1991г., назначен на четвертый срок), Виноградов (руководит Владимирской областью с 1996г., назначен на третий срок), Шершунов (руководит Костромской областью с 1996г., назначен на третий срок), Сумин (руководит Челябинской областью с 1996г., назначен на третий срок), Тулеев (руководит Кемеровской областью с 1997г., назначен на третий срок), Бочкарев (руководит Пензенской областью с 1998г., назначен на третий срок) - всего 13 человек. Также примечательно, что из 24 сохранивших посты большинство - члены партии "Единая Россия", в том числе Шаймиев, Собянин, Строев, Тулеев, Чуб - члены Высшего совета партии.
Теперь о тех, кто посты потерял. Это всего 6 человек (не считая погибшего Евдокимова): Логинов (Корякский автономный округ), Дзасохов (Северная Осетия - Алания), Стародубцев (Тульская область), Аяцков (Саратовская область), Ходырев (Нижегородская область), Говорин (Иркутская область). К этому списку можно предварительно добавить Егорова (Калининградская область), т.к. среди представленных к назначению кандидатур (Боос, Шалимов) его нет.
Корякский автономный округ - единственный регион, где губернатор Логинов был уволен Президентом "за ненадлежащее исполнение обязанностей". Единственный случай, когда руководитель региона добровольно ушел досрочно - отставка Дзасохова с поста Президента Северной Осетии - Алании, очевидно связанная с трагедией в Беслане. Во всех остальных четырех случаях уход губернатора был связан с истечением срока его полномочий. Примечательно, что половина из этих четырех - Стародубцев и Ходырев - являлись членами КПРФ на момент избрания и в отличие от большинства губернаторов не перешли в "Единую Россию".
Поэтому общий вывод следующий: как правило (в 93% случаев), губернатор остается на своем посту, если вовремя вступил в "Единую Россию" и в регионе не произошло ничего экстраординарного. Это бесспорно доказывает, что основным критерием при переназначении является абсолютная лояльность Кремлю, а вовсе не "эффективность" или "некоррумпированность" - среди переназначенных есть руководители как успешных регионов, так и депрессивных, а уровень коррупции в Саратове или Иркутске вряд ли выше, чем в Приморье или в Татарстане.
Несколько слов о мотивах появления новых руководителей в ситуации, когда в регионе все спокойно. Таких случаев всего 5 - Ипатов вместо Аяцкова в Саратовской области, Дудка вместо Стародубцева в Тульской области, Тишанин вместо Говорина в Иркутской области, Шанцев вместо Ходырева в Нижегородской области и (вероятно) Боос вместо Егорова в Калининградской области. Бросается в глаза тот факт, что в двух случаях из пяти очевидно решалась проблема не региона, а наследства Лужкова в Москве. В остальных трех случаях были назначены руководители, работавшие директорами крупных предприятий и ранее не замеченные в качестве публичных политиков: только Ипатов был депутатом, да и то муниципального уровня.
Напрашивается общий вывод: при назначении приоритет отдается не политикам, а управленцам, а если и назначаются политические фигуры - то не в тот регион, где у них основной политический ресурс. Проще говоря, общая стратегия Кремля на понижение собственного политического веса региональных лидеров работает и при назначении губернаторов.
Что меняют новые губернаторы
Конечно, пока еще нельзя делать общие выводы - новые назначенцы появились только в 7 регионах и проработали очень мало - от нескольких недель до полугода. Поэтому можно пока проанализировать только кадровую политику и общий стиль работы.
В Саратовской области Ипатов заменил примерно 60% кадров, новые кадры в основном из Балаково (ранее Ипатов руководил Балаковской АЭС), а также ставленники видного единоросса Володина, который сам выходец из Саратова и поспособствовал назначению Ипатова. Местные наблюдатели в качестве "серого кардинала" Ипатова называют Жданова - бывшего главу УФСБ Балаковского района. Возбуждены уголовные дела в отношении ряда руководителей предыдущей администрации, в частности, арестованы бывший заместитель председателя правительства области, курировавший вопросы строительства и ЖКХ Курапов, бывший министр транспорта и дорожного хозяйства Джлавян. Идет замена глав районов. Общий стиль работы - не политический, а менеджерский: прекратились популярные при Аяцкове массовые показательные мероприятия. Характерно высказывание Ипатова про глав районов: "Глава района, который не ориентируется в экономике - это не глава. Царьки на местах нам не нужны. Нужны менеджеры, которые отвечают перед населением за итоги работы".
В Тульской области Дудка старых руководителей практически всех уволил, новых подбирает из числа своих знакомых, в том числе бывших военных (Дудка - полковник запаса, окончил артиллерийское училище). По отношению к партиям - подчеркнуто нейтрален, даже на конференции "Единой России" пробыл всего 40 минут и отказался от выступления.
В Нижегородской области Шанцев оставил всего двух министров из администрации Ходырева (да и то один из них работал еще при Немцове). Новые кадры - практически все местные, в основном из обоймы полпреда Кириенко. С собой из Москвы привез только руководителя аппарата и министра культуры (да и тот родом из Нижнего Новгорода). Местные наблюдатели отмечают недовольство Шанцева в отношении мэра Нижнего Новгорода Булавинова, однако Булавинов популярен в городе и, скорее всего, повторно выиграет назначенные на 16 октября выборы.
Таким образом, можно сделать следующие предварительные выводы: в тех случаях, когда новый губернатор сам из этого региона, происходит весьма серьезная ротация региональной элиты, иногда сопровождающаяся преследованием старой команды. В тех случаях, когда новый губернатор присылается из другого региона, ему приходится договариваться с местной элитой, во всяком случае - на первом этапе. При этом назначенные губернаторы подчеркнуто позиционируют себя не как политики, а как менеджеры.
Борис Надеждин, секретарь федерального политсовета СПС
