Госдума приняла в первом чтении правительственный законопроект о реформе налогового администрирования. Документ, который должен был ограничить произвол налоговиков, в действительности легализует практику их работы, вызывавшую наиболее ожесточенную критику бизнеса. Одновременно Федеральная налоговая служба официально объявила о намерении добиться 100-процентной результативности выездных проверок. То есть инспекторы будут обязаны найти нарушения у всех без исключения проверяемых. Таким образом налоговый террор, против которого выступал Владимир Путин, будет не прекращен, а лишь упорядочен.
В адрес правительственного законопроекта "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса РФ в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования" в пятницу в Госдуме не было сказано практически ни одного доброго слова. "Положительное" (комитет рекомендовал документ к принятию в первом чтении) заключение бюджетного комитета на законопроект насчитывает почти 20 страниц, на которых перечисляются недостатки проекта и, по существу, предлагается его переписать. Сами депутаты охарактеризовали заключение как "разгромное". А независимый депутат Владимир Рыжков заявил, что авторов подобных законопроектов "надо расстреливать".
Единственный явный плюс законопроекта, который смог назвать зампред бюджетного комитета Андрей Макаров,- в нем "удалось обозначить круг проблем", с которыми сталкиваются налогоплательщики во взаимоотношениях с налоговиками. В частности, это существующая, по сути, незаконная практика привлечения налогоплательщиков к ответственности по результатам камеральных налоговых проверок (по первоначальному замыслу это должны быть проверки правильности заполнения налогоплательщиками налоговых деклараций и исправление допущенных в них ошибок); затягивание сроков выездных налоговых проверок (в Налоговом кодексе срок ограничен двумя месяцами, но в него включается только время "фактического пребывания" инспектора на территории налогоплательщика); требования налоговиков предоставлять любые документы - даже те, которых не существует вовсе, и опять же штрафы за их непредоставление и др.
Однако решение многих из этих проблем в законопроекте предложено весьма неожиданное: практика выставления штрафов по результатам камеральных проверок узаконивается, что фактически приравнивает их к выездным; срок выездной проверки хотя по-прежнему составляет два месяца, но при определенных условиях может продлеваться до 15 месяцев и др. "Учитывая, что в год может быть две таких проверки, такое предложение просто нелепо. По сути, мы потакаем налоговым органам в их желании посадить налогового инспектора на территории налогоплательщика и разрешить постоянно его проверять",- заявил Андрей Макаров.
Еще один вопрос, который взволновал депутатов,- возможность введения мер ответственности в отношении налоговиков, предъявляющих налогоплательщикам неправомерные претензии. Пока о подобных мерах в законопроекте нет ни строчки. Замминистра финансов Сергей Шаталов заверил Госдуму, что случаи возбуждения уголовных дел в отношении налоговиков есть и сейчас. Однако Андрей Макаров уточнил, что уголовные дела сейчас возбуждают только в случае, если инспектор "убьет или изнасилует налогоплательщика в прямом смысле слова". И пообещал, что ко второму чтению депутаты постараются включить в законопроект реальные меры ответственности за действия налоговиков.
Стопроцентная результативность
Одновременно на Неглинной, 23, где располагается центральный аппарат ФНС, проходила презентация реформы налогового администрирования (см. также Ъ от 8 октября). Впервые налоговики открыто заявили о том, к чему же они собственно стремятся. "ФНС ставит задачу добиться стопроцентной результативности выездных проверок",- объявила замруководителя ФНС Татьяна Шевцова. По ее словам, это означает буквально следующее: "Каждая налоговая проверка должна заканчиваться доначислениями налогоплательщику", что "является одним из показателей качества контрольной работы в новых условиях администрирования налогоплательщиков". Исключение предполагается сделать только для крупнейших налогоплательщиков, в случае работы с которыми "стопроцентная результативность выездных проверок не означает, что каждая должна заканчиваться доначислениями". Впрочем, крупнейшим налогоплательщикам также нечему радоваться. За 15 месяцев проверки, которые хочет выделить налоговикам правительство, суммы к доначислению обязательно найдутся и у них.
Как сообщила Татьяна Шевцова, налоговые органы, выходя на проверку, должны иметь представление о суммах налогов, которые налогоплательщик, возможно, недоплатил. "В ходе проверки они должны либо подтвердить, либо опровергнуть свои подозрения. В случае, если у налоговых органов нет таких подозрений, они и не должны выходить на проверку",- пояснила она.
Понятно, что в ситуации, когда вышестоящее руководство дает прямое указание инспекторам без доначислений с "объекта" не возвращаться, они обязательно найдут повод придраться к налогоплательщику, чтобы выполнить требование руководства. Иными словами, всем налогоплательщикам ФНС автоматически присваивает статус нарушителей. Впрочем, так в ФНС поступали и до сих пор, но предпочитали об этом не распространяться.
"Если такой подход будет стимулировать сокращение числа проверок, то это можно было бы только приветствовать. Но зная специфику деятельности налоговых органов и компетенцию сотрудников, можно смело предположить, что результат будет обратным. То есть выездная налоговая проверка будет использоваться в качестве инструмента по доначислению налогов",- считает зампред комитета РСПП по налоговой и бюджетной политике Сергей Беляков. По его словам, "такой подход к проверкам может узаконить налоговый терроризм" и это "напоминает ситуацию, когда власти некоторых стран идут по пути легализации того, с чем нельзя бороться", например, проституции или легких наркотиков. "То, что налоговый инспектор не может провести проверку, не доначислив налоги, означает не что иное, как то, что нарушителями автоматически становятся все. Тому, что заявления ФНС будут реализованы на практике, я верю гораздо больше, чем заявлениям о том, что внесенный правительством законопроект направлен на совершенствование налогового администрирования",- заявил Сергей Беляков.
А о том, что налоговый терроризм прогрессирует, свидетельствует статистика самих же налоговиков. По словам Татьяны Шевцовой, в 2004 году сумма налогов, доначисленных только крупнейшим налогоплательщикам, составила 229 млрд рублей (без учета доначислений нефтяной компании ЮКОС), что в 10,7 раз больше, чем в 2003 году. Впрочем, эта сумма получена не только в результате контрольных мероприятий налоговиков. По словам Татьяны Шевцовой, сработал "так называемый эффект ЮКОСа": многие налогоплательщики доплатили налоги в бюджет по собственной инициативе.
Какую реформу обещали бизнесу
Президент Владимир Путин:
"Налоговые органы не вправе "терроризировать" бизнес, многократно возвращаясь к одним и тем же проблемам. Они должны работать ритмично, своевременно реагировать на допущенные нарушения, при этом главное внимание уделяя проверкам текущего периода. Все вышеназванные меры помогут создать дополнительные гарантии для долгосрочного развития бизнеса, для обеспечения большей свободы предпринимательства и справедливого отношения к нему со стороны государства" (из послание Федеральному Собранию 25 апреля 2005 года)
"Налоговая система в целом должна быть необременительной для бизнеса" (на совместном заседании коллегий Минфина и МЭРТа 19 марта 2004 года).
Премьер-министр Михаил Фрадков:
"Эффективное и грамотное налоговое администрирование - это не кнут против бизнеса, это инструмент восстановления равноправной, честной конкуренции" (на расширенной коллегии Министерства финансов 26 апреля 2005 года).
"Отсутствие единой налоговой дисциплины на рынке приводит к проигрышу честных, эффективно работающих предприятий" (в Госдуме 5 марта 2004 года).
Вице-премьер Александр Жуков:
"Все эти меры (реформа налогового администрирования.- Ъ) необходимы для того, чтобы не допускать необоснованного давления на добропорядочных налогоплательщиков. Это позволит улучшить инвестиционный климат в России и укрепить доверие во взаимоотношениях бизнеса и власти" (на совещании в Кремле по проблемам налогового администрирования 8 февраля 2005 года).
Министр финансов Алексей Кудрин:
"Вопрос совершенствования налогового администрирования сейчас находится на первом месте. Поправки в Налоговый кодекс на 95% учитывают пожелания предпринимателей" (на расширенной коллегии Минфина 26 апреля 2005 года).
Министр экономического развития Герман Греф:
"Сейчас главная проблема - именно налоговое администрирование, а даже не размер ставки. Пока есть возможность двойной трактовки налогового законодательства, существует возможность потери бизнесом своей собственности" (на заседании правительства 24 февраля 2005 года).
Заместитель министра финансов Сергей Шаталов:
"Мы выполнили наши обещания бизнесу в части налогового администрирования. В пользу налогоплательщиков изменены правила и сроки истребования документов, у компаний появится возможность представлять возражения по актам камеральных проверок. Мы ограничили количество и сроки проверок" (в интервью Ъ 14 мая 2005 года).
У налогоплательщиков вырастут досудебные издержки
Сейчас в Госдуме ко второму чтению готовится президентский законопроект, предусматривающий введение внесудебного порядка штрафных санкций (сейчас оштрафовать налогоплательщика можно только по суду). Основная цель законопроекта - разгрузить арбитражные суды от "копеечных" дел, когда налогоплательщик не против заплатить штраф, но без решения суда сделать этого не может. Одновременно предполагается серьезно усовершенствовать процедуру досудебного урегулирования налоговых споров, чтобы как можно меньше налоговых дел доходило до суда. В частности, в системе ФНС предполагается создать систему апелляционных комиссий, которые будут рассматривать жалобы налогоплательщиков.
ФНС также планирует развивать досудебное урегулирование налоговых споров. Об этом заявила замруководителя ФНС Татьяна Шевцова. По ее словам, это необходимо "для принятия объективных решений по жалобам налогоплательщиков и созданию для них дополнительных гарантий от ошибок". Однако эксперты сомневаются в том, что налоговики могут предоставить налогоплательщикам какие-то гарантии. По словам советника председателя Счетной палаты Эдуарда Цыганкова, от создания апелляционных инстанций в ФНС "не стоит ожидать справедливого рассмотрения споров". "Как апелляционные органы внутри ФНС могут быть независимыми?" - недоумевает он.
Президентский законопроект содержит еще одно нововведение - примирительные процедуры при разрешении налоговых споров, в частности, заключение соглашения с налоговиками. Но и у этой инициативы эксперты не видят будущего. "В законопроекте не предусмотрено никаких конкретных процедур заключения таких соглашений",- считает партнер компании "Пепеляев, Гольцблат и партнеры" Денис Щекин. По его словам, в этой ситуации все будет зависеть от налоговиков, которые будут решать, кому и сколько платить. И само внедрение такого механизма приведет лишь к "институализации административной ренты". Проще говоря, легализации взяток.
Впрочем, зампред бюджетного комитета Госдумы Андрей Макаров уверен, что волноваться из-за возможных злоупотреблений налоговиков в деле "примирительных процедур" не стоит. По его словам, в законопроекте этот пункт не более чем "ориентир, к которому нужно стремиться". Ко второму чтению парламентарии обещают его из законопроекта исключить. Пока же в Госдуме обсуждают, как заинтересовать налогоплательщика решением конфликтов с налоговыми органами во внесудебном порядке. Один из возможных вариантов: обращение налогоплательщика с жалобой в вышестоящий налоговый орган будет автоматически приостанавливать на весь срок обжалования решение налоговиков не только о привлечении налогоплательщика к ответственности, но и о взыскании налоговой недоимки и пени (сейчас налоговики могут списывать недоимку и пеню в бесспорном порядке). При этом налогоплательщику будет запрещено подавать в суд на налоговиков до тех пор, пока налоговый орган не вынесет решение по жалобе налогоплательщика, завершив тем самым процедуру досудебного урегулирования. Как в этой ситуации ограничить злоупотребления налоговиков, которые попросту могут намеренно затягивать досудебный порядок и навязывать налогоплательщику свои условия, препятствуя ему обратиться в суд, депутаты пока не решили.
Основные положения законопроекта о налоговом администрировании
- выездная проверка может длиться от 2 до 15 месяцев;
- запрещается проведение более двух выездных налоговых проверок в год в отношении одного налогоплательщика;
- санкцию на повторные проверки крупнейших налогоплательщиков дает глава ФНС по согласованию с министром финансов;
- запрещается участие в повторных проверках сотрудников налоговых органов, осуществлявших первую выездную проверку;
- налоговые органы получают право привлекать налогоплательщиков к ответственности по результатам камеральных налоговых проверок;
- налоговые органы имеют право проверять достоверность данных представленной налогоплательщиком отчетности; при этом перечень мероприятий, осуществляемых в ходе проверки, а также перечень истребуемых у налогоплательщика документов остается открытым;
- ограничивается право налогоплательщиков на предоставление уточненной налоговой декларации;
- увеличивается срок на предоставление налоговым органам истребуемых документов.
