Владислав Иноземцев. Россия: почему `дорожные карты` не ведут в Европу?Назад
Владислав Иноземцев. Россия: почему `дорожные карты` не ведут в Европу?
Прошедший 10 мая 2005 года в Москве саммит "Россия - Европейский Союз" стал наиболее заметным событием в развитии отношений между Россией и единой Европой за все время президентства В.Путина. Формальные итоги саммита - согла&-сование и подписание т.н. "дорожных карт", направленных на создание четырех общих пространств (экономического; свободы, безопасности и правосудия; внешней безопасности; а также науки, образования и культуры) - позволяли говорить о нем как о самом плодотворном со времен подписания в 1994 г. Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС.
Какие перспективы открывает перед сторонами согласование "маршрута" их дальнейшего движения? Зачем были подписаны "дорожные карты"? Что сделало возможным их подписание всего через несколько месяцев, прошедших с провального саммита в Гааге в ноябре 2004 г.? Означает ли новое соглашение, что глубинные противоречия, еще недавно существовавшие по всему спектру российско-евро&-пейских отношений - от условий присоединения России к ВТО до проблемы калининград&-ского транзита, - полностью преодолены?
Вопросов много. С уверенностью можно утверждать только одно: случившееся в Кремле этой весной радикально диссонирует с прежним характером взаимодейс&-твия между Россией и ЕС, сводившимся к подписанию одного-двух непринципиа&-льных соглашений за неско&-лько лет, да еще и регулярным саммитам, печально известным своей непродуктив&-ностью. Но отражает ли изменившийся характер диало&-&-га его изменившуюся сущность, нам только еще предстоит узнать.
Скажем сразу: нам не верится в то, что подписанные в Кремле договоренности будут реализованы. Да, они стали результатом обоюдного стремления сторон про&-двинуться вперед в своих отношениях. В Европе состояние российско-европейских отношений в последнее время вызывало чувство неудовлетворенности. Невовлеченность восточного соседа в европейскую политическую "орбиту", неясные перс&-пективы двусторонних отношений требовали постоянных корректировок политичес&-кого курса, что не слишком любят в Брюсселе. Москве было принципиально ва&-жно, чтобы Брюссель признал ее договороспособным партнером; ведь в отличие от личных контактов президента В.Путина с его европейскими "друзьями", формаль&-ные отношения с Брюсселем (а также с Люксембургом и Страсбургом), долгое время находились около "точки замерзания". Таким образом, "застой" в отношениях не устраивал ни ту, ни другую сторону. Что-то просто "обязано" было произойти. И этим "чем-то" стало подписание "дорожных карт".
"Дорожные карты": что это такое ?
Термин "дорожная карта" так быстро вошел в отечественный дипломатичес&-кий лексикон, что и по сей день остается не вполне понятно, чт#243; же он обозначает. И действительно, это словосочетание получило широкую известность сравнитель&-но недавно - после обнародования весной 2003 г. плана ближневосточного урегулирования, подготовленного "четверкой" международных посредников. Представ&-ляя этот план Председателю Совета Безопасности, Генеральный секретарь ООН в своем письме от 7 мая 2003 г. обозначил его как ""дорожную карту" продвижения к постоянному урегулированию палестино-израильского конфликта в соответствии с принципом сосуществования двух государств на основе оценки выполнения сто&-ронами своих обязательств... и достижения заданных целей, с четкими этапами, вре&-менным графиком и критериями, нацеленными на продвижение в политической области, сфере безопасности, экономической и гуманитарной сферах, а также в области институционального строительства (курсив наш - В.И., Е.К.)"[1].
Эта "дорожная карта", долгое время вращавшаяся в кабинетах ООН и утвер&-жденная Советом Безопасности 19 ноября 2003 г., была воспринята российскими экспертами с определенной долей скепсиса. Основания для этого были различными, но сомнения не могли не порождать ясность и четкость документа: на семи страницах посредники изложили план действий, призванный полностью и окончательно уладить застарелый конфликт. Указанные в нем меры предлагалось реализовать в три этапа, причем переход к последующему был возможен лишь после исполнения всех мер, запланированных предшествующим, и именно в той последовательности, которая определялась документом. Потому неудивительно, что с самых первых ша&-гов план начал давать сбои. Его реализации мешала как роль Я.Арафата, не конт&-ролировавшего вооруженные палестинские подразделения, так и вскоре появившийся альтернативный план А.Шарона, начавшего строить "стену безопас&-ности", призванную разделить израильскую и палестинскую территории.
Заявления "четверки", публиковавшиеся по ходу выполнения плана, свидете&-льствовали о ее полном бессилии повлиять на его судьбу. 26 сентября 2003 г. "уча&-стники "четверки" [указали, что они] с глубокой озабоченностью подходят к ситуа&-ции в Израиле, на Западном берегу Иордана и в секторе Газа, которая привела к ту&-пику в осуществлении "дорожной карты" [и] напоминают сторонам, что они имеют друг перед другом обязательства и ответственность, которые должны быть реализованы"[2]. 4 мая 2004 г. "четверка" вновь призвала "обе стороны принять меры по выполнению своих обязанностей согласно "дорожной карте", как это предусматривается в резолюции1515(2003) СБ ООН и предыдущих заявлениях "четверки", и выполнить обязательства, взятые ими на себя в ходе саммитов на Красном море в Акабе и Шарм-эш-Шейхе"[3]. Все это лишний раз подчеркивало основной недоста&-ток "дорожной карты" - ведь выполнение сторонами своих обязательств и соблюдение графика их реализации зависело от "добросовестных усилий сторон и их согласия со всеми обязательствами". Соответственно и отсутствие этой самой доброй воли и взаимопонимания между израильскими и арабскими руководителями привело к "замораживанию" плана, не реализованному и по сей день.
Однако разрекламированная "дорожная карта" ближневосточной "четверки" не была, вопреки общепринятому мнению, первой из "дорожных карт". В 2000 г. Европейская комиссия утвердила т.н. Стратегию расширения Европейского Союза, определявшую приоритеты действий в связи с предстоявшим четырьмя годами по&-зже вступлением в ЕС десяти новых членов. Составной частью этой Стратегии выс&-тупала "дорожная карта переговоров"[4], целью которой было "обеспечить привер&-женность всех договаривающихся сторон проведению переговоров в реалистичные сроки". Этот документ, нельзя не признать, обладал двумя не&-сомненными преиму&-ществами перед ближневосточной "картой".
Во-первых, он был рассчитан на весьма ограниченный срок (""дорожная карта" указывает приоритеты для переговоров на ближайшие три полугодовых перио&-да", говорилось в документе), и предполагал существенную гибкость в своем осу&-ществлении ("предлагаемый график, - отмечали его авторы, - позволяет продви&-гаться вперед по вопросам, которые пока еще остаются открытыми, прежде всего в связи с необходимостью осуществления переходных мер; в ряде случаев эти вопро&-сы могут быть поставлены позже, как только это позволит подготовленность страны-кандидата, и, наоборот, предлагаемый подход дифференцирован и предпола&-гает, что переговоры с более подготовленными странами могут идти в более быст&-ром темпе"[5]). Как известно, сроки были выдержаны, а компромиссы - достигнуты; и в декабре 2002 г. было принято решение о вхождении десяти новых стран в состав ЕС.
Во-вторых, не в пример ближневосточной "карте", в европейском случае про&-ект трактовал о действиях самих договаривающихся сторон, а не третьих стран. В этой ситуации как Европейская комиссия, так и государства-претенденты были за&-интересованы в успехе переговоров и не нуждались в посредниках, кото&-рые, собственно, и договаривались между собой за непосредственных участников конфликта в израильско-палестинском случае. При этом речь шла не об исполнении каких-то только что достигнутых договоренностей, а о графике введения хорошо известных мер - тех, что были определены acquis communautaire. Оба этих обстоятельства, на наш взгляд, и выступили залогом успеха европейской "дорожной карты" - проекта амбициоз&-ного и вполне удачного, но совершенно незаслуженно забытого (что, ви&-димо, является незавидной участью всех предприятий, рассчитанных на что-либо, кроме пиара).
Европейская "дорожная карта" (а именно она может служить ориентиром для оценки недавно подписанных в Кремле соглашений) характеризовалась еще одной важной чертой, отличавшей ее как от ближневосточной "карты", так и от "дорож&-ных карт" Россия-ЕС. Она предполагала выстраивание стратегии расширения во&-круг "хронологического", а не "тематических" стержней. Уже на первом этапе ев&-ропейцы предлагали своим потенциальным новым членам разбираться с вопроса&-ми свободного передвижения людей, товаров и капиталов; унификацией корпоратив&-но&-го законодательства; согласования трудового и природоохранного законода&-тельства, а также с культурными проблемами и защитой авторских прав[6]. И такой подход был вполне оправдан, так как вопросы обеспечения безопасности (бывшие приоритетом на первом этапе предполагавшегося ближневосточного урегулирова&-ния) или экономические проблемы (выступающие центральной темой первой "до&-рожной карты" Россия-ЕС) не могли и не могут решаться отдельно от прочих тесно связанных с ними обстоятельств.
Таким образом, даже самая общая оценка тех "дорожных карт", которые уже начинали претворяться в жизнь, позволяет констатировать ряд немаловажных мо&-ментов: во-первых, эти "карты" определяют четкий график мероприятий, которые должны привести к понятному и ясно сформулированному результату; во-вторых, они оказываются намного более успешными, если заключаются непосредственны&-ми участниками процесса, а не международными посредниками; и, в-третьих, они дают ожидаемый эффект тогда, когда демонстрируют комплексный подход к раз&-решению накопившихся проблем, а не ставят своей целью броские декларации. С учетом этих обстоятельств и следует, на наш взгляд, подходить к оценке докумен&-тов, подписанных в Кремле 10 мая 2005 г.
Московские "картёжники": расклад пасьянса
Итак, любая "дорожная карта" представляет собой нечто подобное атласу до&-рог, необходимому любому путешественнику, который отважится предпринять бо&-льшой вояж. Но для того, чтобы воспользоваться ей, необходимы два условия - за&-дать конечный пункт и определить цель путешествия. Под пунктом в таком случае понимается то, какой должна оказаться политическая конфигурация в результате реализации плана. Целью - то, зачем предпринимается "путешествие". Очевидно, что цель порой имеет к "пункту назначения" весьма отдаленное отношение; ей мо&-жет выступать, например, искусное создание видимости продвижения вперед.
Если подходить к оценке московских "дорожных карт" с тех же позиций, с которых мы подходили к рассмотрению "ближневосточной" и "европейской", сразу становятся заметны радикальные различия между ними.
Во-первых, совершенно неопределенным выглядит "пункт назначения". Ведь не надо доказывать, что одно дело - обеспечение полного прекращения кровопро&-лития на спорных территориях или юридическое вхождение десяти новых стран в состав ЕС, но совсем другое - содействие "совершенствованию", "углублению", и "расширению". Попытки более точно понять "пункт назначения" московских воя&-жеров обречены на провал: если в экономической сфере предполагается "создать условия, которые будут способствовать расширению возможностей эконо&-мических операторов, содействовать развитию торговли и инвестиций, облегчать создание и работу компаний на основе взаимности, укреплять сотрудничество в сфе&-ре энергетики, транспорта, сельского хозяйства, охраны окружающей среды, укреплять экономическое сотрудничество и процесс реформирования, усиливать конкурентоспо&-собность экономик ЕС и России на основе принципов недискриминации"[7], то в кар&-те об Общем пространстве свободы, безопасности и правосудия целью называется лишь (!) "создания Общего пространства свободы, безопасности и правосудия", да и то "в долгосрочной перспективе"; в сфере внешней безопасности задачами опре&-делены и вовсе "укрепления центральной роли Организации Объединенных Наций, предоставляя ООН поддержку для эффективного выполнения ее функций и осуществления деятельности, а также обеспечения роли и эффективности соответ&-ствующих международных и региональных организаций" и "реагирование на сов&-ременные глобальные и региональные вызовы и основные угрозы, особенно такие как терроризм, распространение оружия массового уничтожения и существующие и потенциальные региональные и локальные конфликты"; задачей же в сфере ку&-льтурного и гуманитарного сотрудничества предлагается считать "использование богатого интеллектуального наследства и накопленных знаний России и ЕС в целях содействия экономическому росту с участием гражданского общества в России и ЕС и повышению уровня конкурентоспособности экономик России и Евросоюза".
Во-вторых, сама "дорожная карта" уникальна тем, что в ней вообще отсутст&-вуют указания на сроки решения поставленных задач. Только в двух местах авторы отошли от этого основополагающего принципа: в одном они заявили о решимости "провести сравнительный анализ подходов России и ЕС к нераспространению ору&-жия массового уничтожения с целью разработки к 2006 году совместного докуме&-нта о стратегическом партнерстве в этой области (курсив наш - В.И., Е.К.)"; в дру&-гом, при описании "сотрудничества по созданию общего пространства Информационного общества Россия-ЕС", говорится о том, что "официальный формат (опи&-сание механизма диалога) для диалога будет учрежден экспертной группой Россия -ЕС по информационным коммуникационным технологиям, как это было согласовано в 2004 году, в течение 6 месяцев (курсив наш - В.И., Е.К.)". Других дат в документе не встречается - за исключением частого упоминания 2003 го&-да, о кото&-ром стороны сохранили теплые воспоминания ввиду того, что тогда были прове&-дены Санкт-Петербургский и Римский саммиты "Россия-ЕС" (отсылок к четким формули&-ровкам решений которых в тексте, правда, не приводится).
В-третьих, - и это также не характерно для документов подобного типа - разделы, именуемые "действия" (т.е. призванные обозначить конкретные меры по ре&-ализации избранной стратегии), содержат формулировки, ничем не отличающиеся от тех, которые используются для обозначения самих общих задач. Так, напри&-мер, в качестве цели "Диалога по вопросам регулирования в области промышленной продукции" определена "разработка гармонизированных и совместимых стан&-дартов, регламентов и процедур оценки соответствия товаров там, где это целесообразно, в т.ч. путем развития интенсивного диалога в области регулирования и со&-трудничества между компетентными учреждениями, укрепления институциональ&-ных возможностей"; в списке мер по ее достижению значится, в частности "создание механизма консультаций и диалога между регулирующими органами и усиление сотрудничества, нацеленного на сближение законодательства и стандартов, а также на создание транспарентности, предсказуемости и пропорциональности сис&-тем регулирования рынка и товаров в области медицинских изделий". Получается, что в данном случае (и не в нем одном) "конкретные" действия на деле оказываю&-тся еще более бессодержательными, нежели задачи, решению которых они якобы должны способствовать.
В-четвертых, подписанные "дорожные карты" не содержат не только указаний на "пункт назначения" и не определяют должным образом график продвиже&-ния к нему, но и свободны от каких-либо указаний на то, кто выступает ответствен&-ным за реализацию плана и какие последствия может вызвать срыв его проведения в жизнь - как для высоких договаривающихся сторон, так и для более конкретных уполномоченных лиц и организаций. Последнее даже больше, нежели все вышеот&-меченные обстоятельства, подсказывает нам: надеяться на исполнение каких бы то ни было пунктов данного плана (за исключением обеспечивающих отдых офи&-циальных лиц на новых встречах, где будет вырабатываться "механизм консультаций и диалога между регулирующими органами") не приходится.
В общем, остается лишь пожалеть, что европейские (а, возможно, и часть рос&-сийских) переговор&-щиков не читали книг г-на Пелевина; в ином случае кому-ни&-будь да по&-к&-азалось бы, что подписанные гг. Путиным, Юнкером и Баррозу тексты - это образцовый пример плана "перехода из ниоткуда в никуда". Пасьянс, раскла&-дывавшийся в Москве и Брюсселе весной этого года, явно не сходится - да, собст&-венно, он и может сойтись, учитывая, с одной стороны, опасения европейцев перс&-пективами расширения на Восток и сомнения, имеющиеся у них в отношении Рос&-сии, и, с другой стороны, неоднократно подчеркнутое российскими официальными лицами отсутствие у России всякого намерения на деле интегрироваться в структу&-ры Европейского Союза.
И кому это надо?
Изучение текста подписанных в Москве документов заставляет задаться воп&-росом: кто выступил их автором, зачем они вообще были подписаны и какие они могут иметь последствия?
Для ответа на первый вопрос можно воспользоваться самым простым спосо&-бом - "графологической" экспертизой, то есть сличением "почерка". Первой среди четырех "дорожных карт" выступает карта, посвященная экономическим пробле&-мам (и тут надо учитывать, что как Европейский Союз для России, так и Россия для Ев&-ропейского Союза выступают весьма значимыми партнерами). Для "сравнения" можно использовать, например, межрегиональное Рамочное соглашение о сотрудничестве, заключенное между ЕС и странами, входящими в т.н. "южным рынок" (Меркосур) в 1995 г. Хотя торговые и инвестиционные связи между Европой и Ла&-тинской Америкой намного менее интенсивны, чем между ЕС и Россией, стороны договорились инициировать "Диалог по вопросам торговли и экономики", однако при этом в том же документе, который его учредил, шесть статей (ст.ст. 25-30) бы&-ли отведены детальному изложению механизмов и сроков предполагаемых дейст&-вий, а также описанию ожидаемых результатов[8]. Любые документы, подписывав&-шиеся в рамках реализации Стратегии расширения Европейского Союза от 2000 г., не стоит даже сравнивать по степени детализации с московскими декларациями. Итог очевиден: писано, скорее всего, не в Брюсселе. Скорее, в Москве (хотя замет&-ны и следы продолжительных консультаций с партнерами, о чем свидетельствует явная "не&-русскость" ряда формулировок).
Второй вопрос гораздо более важен; можно даже говорить о том, что он - наи&-более значим во всей этой "истории". И на него у нас нет ответа; более того, мы не видим ни одной стороны, которая была бы серьезно заинтересована в под&-писании московских "карт". Для европейцев этот документ выглядит совершенно бессмысленным - с одной стороны, он практически не конкретизирует действующее Согла&-шение о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС, и, с другой стороны, не требует ничего конкретного от европейской стороны. Разве, например, такие тре&-бования как "гармонизация технических требований в автомобилестроении", "раз&-витие транспарентных, основанных на конкуренции систем государственных закупок на всех уровнях, включая взаимный доступ к базам данных по тендерам" или "сотрудничество по постепенной гармонизации законодательства по охране прав интеллектуальной собственности, включая эффективные средства правоприменения", и масса им подобных, относятся к европейской стороне, если в России никак не могут перейти на стандарт автомобильных двигателей "Евро-2", наладить борьбу с пиратской аудио- и видеопродукцией, а положение в сфере госзакупок вынуждает самого премьера М.Фрадкова выступать с инициативой о привлечении наруши&-телей и без того несовершенного российского законодательства к уголовной ответ&-ственности?! В общем и целом подписанный документ от ЕС ничего не требует, и, следовательно, ничего не дает. Политической потребности в его спешном подписа&-нии у Брюсселя также, вроде бы, не наблюдалось. Для российской стороны значе&-ние "карт" тоже неочевидно: с одной стороны, они не могут стать полноценной за&-меной Согла&-шение о партнерстве и сотрудничестве (которое истекает в 2007 г.), и, следовательно, заключение их за год-полтора до новых переговоров - просто лиш&-ний и бессодержательный труд; с другой стороны, российские политики нередко критиковали и критикуют европейцев за то, что по мере развития сотрудничества они часто выставляют дополнительные требования, которые Россия вынуждена ис&-полнять, чтобы добиваться согласованного, вроде бы, результата - но в таком слу&-чае совершенно непонятно, почему же в документе оставлена масса лазеек для вся&-кого рода неопределенностей. При этом, хотя от России документ требует гораздо большего, чем от Европы, его можно просто не исполнять. И у нас в стране на так уж и много фанатов интеграции с Европой, чтобы президенту В.Путину захотелось бы вдруг потрафить этой части электората. Поэтому мы подчеркиваем: ни у одной из сторон не было никаких серьезных видимых причин для заключения данного соглашения.
Третий вопрос кажется уже совсем простым. Если парафированные докумен&-ты не отражают волю Европейского Союза и ничего не требуют от европейской сто&-роны (а по большому счету, ни к чему не обязывают и российскую); если даже сла&-бой бюрократической возни вполне достаточно, чтобы по&-том радостно заявить, что все договоренности выполнены (ибо они пусты); и если серьезной заинтересован&-ности в реализации плана нет ни у одной из сторон, - то это означает, что никаких последствий подписание "дорожных карт" иметь не будет.
Пожалуй, единственным положитель&-ным след&-ствием встречи в Кремле могло стать укрепление доверия между сторонами. К сожа&-лению, можно с уверенностью предсказать, что и эта задача не решилась в ходе встречи, так как каждая из сторон имеет возможность самым расширительным (и серьезно от&-личным друг от друга образом) трактовать обоюдные обязательства, - и потому бу&-дет ожидать большего, чем получит. А это не может не породить ощущения обмана, недовольства, и, как следствие - недоверия.
Таким образом, наша точка зрения сводится к тому, что с содержательной сто&-роны московские "дорожные карты" бессмысленны. Они не позволяют "ориенти&-роваться на местности", не указывают "пункта назначения" и не проясняют доро&-гу к нему. Следовательно, основной причиной их подписания были текущие сооб&-ражения политической конъюнктуры. Причем, скорее всего, сугубо формальные. И имевшиеся в большем количестве у Москвы, а не у Брюсселя. Во-первых, Кремлю было необходимо загладить катастрофические результаты от саммита в Гааге, где, как могло показаться, взаимная отчужденность России и Европейского Союза достигла предела. Во-вторых, внутренняя нестабильность в ЕС накануне французского и голландского референдумов по проекту Конституции, неустойчивое положение двух наиболее близких В.Путину европейских политиков, С.Берлускони и Г.Шреде&-ра, - все это могло подталкивать российскую сторону к соглашениям, на которые бы не повлияли возможные политические катаклизмы в ЕС. В-третьих, российская власть вряд ли могла позволить безрезультатно завершиться московскому форуму, проходившему в дни национальных торжеств. Существовали, видимо, и другие об&-стоятельства, обусловливавшие желание заявить о "стратегическом партнерстве между Евросоюзом и Россией"[9], но они вряд ли были более серьезными, нежели приведенные выше. Подводя итог, можно сказать: мы воспринимаем московские "дорожные карты" лишь в контексте опре&-деленных пиаровских усилий Кремля, и не более того. Подтверждением этому слу&-жит и то, что на протяжении первых двух месяцев после заключения соглашений ни Ж.-М.Баррозо, ни Ж.-К. Юнкер, ни разу не обратились к данной теме в своих публичных вы&-ступлениях, и то, что в повестке дня заседаний Европейской комиссии эта проблема также не значилась, и, наконец, тот факт, что запланированная было на начало июля вст&-реча российского правительства и европейских руководителей была отменена без внятного объяснения причин.
Итак, "дорожные карты" составлены таким образом, что (а, может быть - что&-бы?) их реализация представляется весьма непростой. Но за зыбкостью текста сто&-ит прежде всего зыбкость намерений - и именно поэтому московские документы с высокой долей вероятности останутся "бумажными тиграми".
Если российские власти отважатся на их реализацию, они неизбежно стол&-кнутся с сопротивлением серьезных сил внутри самой России - сил, интересы ко&-торых могут пострадать от сближения с Европой. Какие это силы, насколько резко способны они выступить против "европеизации" России, и какого рода сопротивле&-ние могут оказать?
Несмотря на крепнущие экономические связи между Европой и Россией, открытость границ, растущий интерес европейцев и россиян к культуре и истории друг друга, близость ряда внешнеполитических позиций, Россия остается чуждым Европе и настороженно относящимся к внешней среде государством. Эти подозрительность и закрытость достались россиянам в наследство от советской эпохи, а новое руководство страны мало что сделало для их преодоления. Полтора десятилетия реформ стали для России "потерянным временем". Из бедного, но эгалитаристского общества Россия превратилась в государство с беспрецедентно высоким уровнем имущественного расслоения; на смену партийной номенклатуре, пришла бюрократия, прочно сросшаяся с бизнесом; публичное про&-странство, не успев окрепнуть, сжалось под давлением власти, переполнившейся выходцами из спецслужб. Коррупция, правовая незащищенность, обнищание значительной части населения, "чеченские войны" - все эти новые атрибуты российской дей&-ствительности создали почву для внедрения в сознание российских граждан идеи о необходимости "укрепления государственности". Когда же выяснилось, что государство, построенное президентом В.Путиным, может предложить только "мягкий авторитаризм", но не способно положить конец разгулу беззакония и углублению социальных противоречий, кремлевские "политтехнологи" начали связывать ослабление России и ее внешнеполитические провалы с некими внешними силами, говоря о предвзятом отношении Запада вообще и Европы в частности, к России. Характерно, что эти методы, традиционно входящие в арсенал популистс&-ких националистических движений, были взяты в России "на вооружение" действующей исполнительной властью.
Конечно, многие российские оппозиционные политики, включая "национали&-ста" (каким его считают в Европе) Д.Рогозина, а также эпатажного лидера либера&-льных демократов В.Жириновского, порой пробрасывают идею о недружелюбнос&-ти внешнего мира по отношению к России. Однако даже их трудно уличить во враждебности к Европе. Например, Д.Рогозин (некоторое время бывший специаль&-ным представителем В.Путина по проблеме Калининградской области), по итогам майского саммита не исключил возможности создания через 10-15 лет некоей ассоциации между Россией и ЕС, которая бы взяла на себя решение энергетических, гуманитарных и транспортных проблем, а также проблем обороны и безопасности.
Основной же поток критики в адрес Европы идет именно от высших чиновников исполнительной власти, и сфера критики чрезвычайно широка - от европейских международных организаций до позиции стран ЕС по отдельным вопросам. Рефреном проходит тема "двойных стандартов", якобы применяющимися ев&-ропейцами в отношении России или в важных для нее вопросах. Лишь за минувший год в адрес европейцев прозвучало не менее пяти подобных обвинений и упреков: выступая на радио "Голос России", С.Лавров заявил, что "налицо двойные стандарты... Мы активно сотрудничаем с США и нашими европейскими партнерами по линии правоохранительных органов, спецслужб в борьбе с терроризмом. Но предоставление убежища Ильясу Ахмадову в США и аналогичный шаг Великобритании в отношении Ахмеда Закаева не может не наводить на мысль о двойных стандартах"); комментируя неразбериху вокруг первого тура президентских выборов на Украине в октя&-бре 2004 г. на пресс-конференции в Лиссабоне в ноябре 2004 г. В.Путин обвинил ОБСЕ в предвзятости, сказав, что она "вмешивается в дела суверенного государства и применяет практику двойных стандартов по отношению к Украине".
Администрация Президента - организация сомнительной легитимности, но беспрецедентного влияния - активно внедряет в общественное сознание идею на&-личия внешних врагов, к числу каковых ЕС относится уже потому, что позволяет себе внутреннюю политику России. В конце апреля руководитель администрации Президента Д.Медведев в подробном интервью журналу "Эксперт" заявил, что западные государства не заинтересованы в укреплении России ("Это не нравится, вызывает досаду, нарушает сложившиеся геополитические пасьянсы"). Это высказывание является другим изданием мысли, изложенной В.Путиным в Послании Федеральному Собранию в 2004 г., в котором он обвинил российские правозащитные и общественные организации в пренебрежении интересами России в угоду меркантильным соображениям: "Для части этих организаций приоритетной задачей стало получение финансирования от влиятельных зарубежных фондов, для других - обслуживание сомнительных групповых и коммерческих интересов, при этом острейшие проблемы страны и ее граждан остаются незамеченными... Когда речь идет о нарушениях фундаментальных и основополагающих прав человека, об ущемлении реальных интересов людей, голос подобных организаций подчас даже не слышен. И это неудивительно: они просто не могут "укусить руку", с которой кормятся"[10].
Не имея ни симпатизирующих ЕС политических деятелей, ни поддержки в широких слоях российской общественности, европейцам приходится "сотрудничать" с наименее расположенной к сотрудничеству с Европой силой - исполнительной властью.
Российские чиновники не заинтересованы в сближении с ЕС потому, что при&-нятие четких обязательств по внедрению европейских стандартов и практик неиз&-бежно уменьшит коррупцию (которая выступает основным источником их благосостояния) и установит пределы произвольного толкования законов и правил (которое выступает главным залогом прочности их властного статуса). Однако в противодействии сближению с ЕС у них имеется мощный союзник - российские предприниматели, которые не без основания усматривают в движении в сторону Европы угрозу своим экономическим интересам. Разумеется, не все предприниматели являются противниками сближения с ЕС вообще и реализации "дорожных карт", в частности. Наибольшие "озабоченности" все это вызывает у тех, кто в силу низкой конкурентоспособности собственной продукции использует политический лоббизм для обеспечения своих экономических интересов. К сожалению, их доля в среде российских предпринимателей весьма значительна (а если прибавить и тех бизнесменов, которые по разным причинам серьезно зависят от власти, то окажется, что в "укреплении государственности" заинтересована большая часть крупного бизнеса). Для нее "болезни" российского общества и российской экономики - несовершенство антимонопольного законодательства, коррумпированность чиновни&-ков к мздо&-имству, незащищенность прав потребителей, словом, все, что считается препятствиями для нормального развития экономики - становятся залогом процветания.
Поэтому можно быть уверенным в том, что процесс "подтягивания" российского законодательства под европейские стандарты вызовет напряжение сразу на многих экономических "фронтах". Не секрет, что в России существуют влиятельные лоббистские группы - в том числе представляющих интересы автопроизводителей, фармацевтов, страховщиков. Очевидно, что если Россия начнет реформировать и модернизировать данные сектора в соответствие с духом "дорожных карт" (о "букве" говорить, увы, не приходится), то их интересы будут серьезно задеты. "Гар&-монизация технических требований в автомобилестроении" не предполагает иных вариантов, кроме введения в России стандарта двигателя "Евро 2", которое правительство откладывает уже несколько лет, при этом повышая таможенные пошлины ставок на ввоз иномарок), весьма выгодными для российских автопроизводителей. Переход на стандарт "Евро 2", который серьезно сокращает объем вредных выбросов по сравнению с ныне действующим в России, неизбежно поставит вопрос о новых стандартах топлива, что, в свою очередь, потребует масштабного переоснащения российских нефтеперерабатывающих заводов. Дорого? Конечно, но иначе "сотрудничество в применении политики развития экологически более чистого производства и использовании технологий, сберегающих природные ресурсы" не мо&-жет быть реализовано. Недовольными окажутся российские страховщики, которые продолжают пользоваться выгодами, которые несет в себе запрет на участие в отдельных, наиболее прибыльных и наименее рискованных видах страхования (например, страховании жизни) для иностранных компаний. Список "недовольных" очень обширен, и при желании его можно продолжить.
Естественно, что существующие в России "правила" игры обусловлены заинтересованностью в них правящей бюрократии. Поэтому повторимся: именно российская власть является главной тормозящей силой на пути сближения России и ЕС - особенно в ситуации, когда укрепление "вертикали власти" и "поддержание стабильности" (два основных политических лозунга президента В.Путина) оказались не более чем инструментами передела рынков и перераспределения властных полномочий. При этом только для чиновников Еврокомиссии может быть секретом, что многие российские законодатели - это бывшие и даже действующие бизнесмены, открыто лоббирующие интересы отдельных компаний. В качестве иллюстрации достаточно сказать, что председатель комитета Государственный Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам г-н Владислав Резник входил в состав управ&-ляющих органов крупнейшей в России страховой компании "Росгосстрах" и состоит членом советов директоров двух российских банков, а инициаторы поправок в закон "О лекарственных средствах", предусматривающих отмену соответству&-ю&-щей мировой практике регистрации лекарств и "замену системы обязательной серти&-фикации добровольным декларированием соответствия качеству", связаны про&-ч&-ными (и даже родственными) узами с "королями" российской фармацевтики.
Единственным "заинтересованным" в демократически избираемом и соблю&-дающем законы своей страны правительстве; в прозрачной и независимой судеб&-ной системе; в преодолении коррупции и искоренении банального разворовывания государственных фондов; в улучшении качества потребляемых им товаров и среды своего оби&-тания является российский народ. Но к нему практически никогда не об&-ращается российская власть, и уж подавно никогда не апеллируют европейские пе&-реговорщики. И если первое - увы - вполне закономерно, то второе понятно нам не вполне. Ведь именно "мягкая сила" Европы и "притягательный потенциал" ее со&-циальной модели на протяжении последних нескольких десятилетий привели к ра&-дикальным преобразованиям во многих странах - от Греции до восточноевропейс&-ких сателлитов СССР, от Турции до Украины и Грузии. Однако в случае с Россией европейцы очевидно боятся настаивать на своих стандартах - и тем самым неволь&-но опускаются почти до российских.
Перспективы и рекомендации
Современное состояние отношений между Россией и Европейским Союзом - несмотря на подписанные в Москве "дорожные карты" - вряд ли можно признать удовлетворительным. Масштаб наших экономических связей, культурная близость российского и европейских народов, потребности политического взаимодействия - все это требует более тесного сближения России и Европы. Последнее, разумеется, не означает отказа нашей страны от своего суверенитета и обязательного вступле&-ния ее в ЕС; однако мы твердо убеждены в том, что выработка четкого механизма углубле&-ния сотрудничества сегодня жизненно необходима. И недавние "дорожные карты" не являются шагом в этом направлении.
Каким бы виделся нам адекватный механизм российско-европейского сближе&-ния? Попытаемся изложить лишь самые общие его характеристики.
Во-первых, в нынешних условиях следует избегать долгосрочных ориенти&-ров; лучше сосредоточиться на относительно частных задачах (кстати, на начальном этапе европейской интеграции к этому же призывал и Ж.Моннэ, го&-воривший, что "нужно начинать с маленьких шагов (petits pas) и на их основе достигать существенных результатов (grands effets)" [11]). Но в случае России и Европы эти "маленькие шаги" должны касаться в первую очередь наиболее чувствительных "нервных окончаний" двусторонних отношений: для россиян таковыми являются вопросы об отмене визового режима, снижении пошлин на большинство ввозимых из России товаров, придании Калининградской области некоего особого статуса "действи&-тельно свободной" экономической зоны, своего рода "балтийского Гонконга"; для европейцев приоритетными остаются вопросы эффективности работы российских правоох&-ранительных органов по запросам европейских - например, в ходе поисков угнанных автомобилей, контроль за нелегальной миграцией, отсутствие жестких экологических стандартов. Основной характеристикой этих шагов должна быть их публичность и ощути&-мость их последствий значительным количеством населения.
Во-вторых, ввиду отсутствия между сторонами должного доверия, следовало бы построить новые "дорожные карты" таким образом, чтобы наиболее настоятель&-ные требования одной стороны увязывались с наиболее настоятель&-ными требовани&-ями другой по схеме do ut tu des. Если Россия, к примеру, хочет добиться безвизового въезда для своих граждан, европейцы могли бы выдвинуть в качестве основных и единственных условий переход на новые паспорта европейского стандарта, сис&-тема регистрации которых была бы непосредственно соединена с базой данных Ев&-ропола, и подписание соглашения о реадмиссии. С момента подписания этого со&-глашения для всех обладателей паспортов нового образца визовый режим мог бы быть отменен. Действуя подобным образом, европейцы смогут увидеть четкую перспективу в решении проблем, существующих в отношениях с Россией, включая сроки выполнения договоренностей, а россияне, в свою очередь, получат гарантию того, что европейцы не будут выставлять дополнительных условий или пересматривать принятые решения, как это иногда имело место в прошлом. Другой формой сотрудничества, более уместной в экономической сфере, могла бы стать модель "инвестиции в обмен на развитие". В этом случае европейские инвестиции, заинтересованность в которых регулярно демонстрируют российские власти, могли бы "размораживаться" в момент перехода России на новые стандарты - в автомобилестроении это могло бы произойти после вступления в силу на территории России стандарта "Евро-3", а в страховом деле - после снятия запретов для европейских компаний на осуществление страховой деятельности. При этом увязываться между собой могут и разнопорядковые требования, напри&-мер: ЕС в рамках "программы правовой помощи" отменяет пошлины на ввозимую из России металлопродукцию "в обмен" на согласие России выполнять конкретные шаги по совершенствованию правоприменительной практики. И так далее.
В-третьих, необходимо принимать во внимание неразвитость в России граж&-данского общества, и потому не столько увязывать продвижение страны в направле&-нии Европы с его прогрессом, сколько использовать такое продвижение для ес&-тественной активизации гражданского сознания. Учитывая, какое количество гра&-ждан России ежегодно посещают страны ЕС (и это отнюдь не самые социально пас&-сивные граждане), можно быть уверенным: если Европа обусловит отмену визово&-го режима четкими требованиями к российской бюрократии и российской право&-охранительной системе, бездействие последних в выполнении этих условий поро&-дит в стране гораздо большее социальное действие, чем любой милицейский бес&-предел где-нибудь в Благовещенске. Если европейцы предложат внятную прог&-рамму совместного развития Калининградской области, от которой с очевидностью выиграют и ее жители, и россияне в целом, позиции демагогов "от национального суверенитета" будут сильно подорваны.
Сегодня Россия не предпринимает никаких решительных шагов в направлении сближения с Европой. И, следует признать, у нее и нет достаточных для этого поводов. Европейцы не имеют четкой позиции по отношению к России, и потому в большинстве случаев не могут определить ни пределов максимальной "близости" наших обществ, ни степени своей заинтересованности в таковой. Поэтому мы счи&-таем: сегодня прогресс в отношениях между Россией и ЕС в первую очередь зави&-сит от заинтересованности в нем самого Европейского Союза. Мы отдаем себе от&-чет: по сути мы призываем европейцев самим инициировать "ин&-теграционный ви&-ток" - несмотря на то, что прежде инициативу всегда проявляли те, кто стремился к вступлению в ЕС, и никогда наоборот. Но Россия - особый слу&-чай, и в ситуации с ней, возможно, следует поступиться некоторыми petits principes ради обеспечения grands effets.
Разумеется, надежд на европейские инициативы не слишком много. Но есть одно важное обстоятельство, которое, возможно, заставит по-новому взглянуть на отношения с Россией. Европе вскоре придет&-ся занять несколько более определенную позицию по отношению к России, так как всего через два года, в 2007 г., истекает срок действия Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС, и европейской дипломатии (да и российской тоже) придется задума&-ться о новом договоре. И именно в ходе его подготовки и мо&-жно было бы попытаться применить изложенные выше рекомендации - тем более что момент для этого будет достаточно удачным.
2007 год для России - это последний полный год второго срока президентства В.Путина и год парламентских выборов. Не приходится сомневаться, что нынешняя кремлевская бюрократия предложит европейцам договор столь же аморфный, как и московские "дорожные карты". В такой ситуации Брюсселю следовало бы проя&-вить инициативу и твердость, выйдя с гораздо более четким и радикальным проек&-том и не соглашаясь на российские предложения по его изменению. И что бы ни рассказывали московские политики своим европейским коллегам, в России сегод&-ня нет сил, заинтересованных в свертывании российско-европейских отношений. Отказ Кремля от подписания нового Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, или какого-то заменяющего его документа - если только его цели и условия окажу&-тся четко определены европейской стороной и будут восприниматься как соответс&-тву&-ющие интересам значительного числа россиян - будет крайне негативно встре&-чен в российском обществе. Россияне заинтересованы в укреплении связей с Европой, а значительная часть рос&-сийской экономики прочно сидит "на игле" экспорт&-но-импортных связей с ЕС - и потому у европейцев есть возможность "мягкого дав&-&-ления" на Россию. В свое время другой великий европейский "интегратор", Жак Делор, комментируя события конца 80-х - начала 90-х годов, считал их проявле&-нием не того, что "Запад продвигается на Восток, а [того, что] Восток приближается к Западу"[12]. Он был прав. Но сегодня, когда "все, что могло" на Востоке прибли&-зилось к Западу (и даже интегрировалось в него), необходимы новые подходы. Ну&-жно делать шаги и самим - ведь, кстати, с интеграцией восточных стран и "центр тяжести" Европы несколько сместился в восточном направлении. Так что "сдвиг на Восток" необходим. И первым шагом в нем должна стать выверенная политика Европейского Союза в отношении России, которая позволила бы забыть как о стра&-шном сне, о позорных "картах", подписанных в Москве 10 мая 2005 года.
[1] Формулировки официального русского перевода документа S/2003/529, размещенного на сайте ООН (см.: http://www.un.org/russian/documen/scletters/2003/03-529.htm).
[2] Приложение к Письму Генерального секретаря ООН от 6 октября 2003 года на имя Пред&-седателя Совета Безопасности (см.: http://www.un.org/russian/peace/palestine/docs/03-951.pdf, с. 2).
[3] Приложение к Письму Генерального секретаря ООН от 19 мая 2004 года на имя Предсе&-дателя Совета Безопасности (см.: http://www.un.org/russian/peace/palestine/docs/4may04.htm).
[4] См.: European Commission. Enlargement Strategy Paper. Part IV: b) A road map for negociations at: http://europa.eu.int/comm/enlargement/report_11_00/
[5] См.: Ibid.
[6] См.: Ibid.
[7] Здесь и далее отдельные формулировки приводятся по тексту "дорожных карт" в том виде, в каком они опубликованы на официальном сайте Президента РФ (см.: http://www.kremlin.ru/interdocs.shtml ).
[8] Official Journal L 069 , 19/03/1996 P. 0004 - 0022.
[9] См.: Вступительное слово на встрече на высшем уровне Россия - Европейский союз at http://www.kremlin.ru/appears/2005/05/10/1322_type63377_87971.shtml.
[11] Цит. по: Schmitter, Philippe. How to Democratize the European Union... and Why Bother? Lanham (Md.), Boulder (Co.), New York: Row&-man & Littlefield Publishers, 2000, p. 1.
[12] Цит. по: Nelsen, Brent and Stubb, Alexander (eds.) The European Union. Readings on the The&-ory and Prac&-ti&-ce of European Integration, 2nd ed., Boulder (Co.), London: Lynne Rienner Publi&-sh&-ers, 1998, p. 66.
Современная Европа No4
октябрь-декабрь 2005 г.
http://www.inozemtsev.net/news/printitem.php3?m=vert&id=509
