Александр Бастрыкин. Проблемы международного правового сотрудничества в борьбе с терроризмомНазад
Александр Бастрыкин. Проблемы международного правового сотрудничества в борьбе с терроризмом
Глобализация всех сторон жизни общества привела к росту международной преступности, в частности терроризма.
В настоящее время общепризнанно, что эффективная борьба с терроризмом может осуществляться только совместными усилиями всех членов мирового сообщества. Это обусловливается, прежде всего, особенностями терроризма, который носит в настоящее время транснациональный характер.
На мировом, региональном и двустороннем уровнях постепенно вырабатываются общие принципы сотрудничества в борьбе с международным терроризмом. Разработано 12 основных универсальных конвенций и протоколов по борьбе с различными проявлениями терроризма. Как известно, Россия участвует в 11 из них (Межведомственное согласование о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения 1991 г. находится в завершающей стадии).
Всяческой поддержки заслуживает проводимая под эгидой ООН работа по укреплению международно-правовой базы антитеррористического сотрудничества. Необходимо стремится к расширению круга участников имеющихся договоров по борьбе терроризмом и одновременно осуществлять разработку новых соглашений в этой области. Среди очевидных достижений ООН Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом (1997 г.), Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма (1999 г.), а также принятая по инициативе России Резолюция No 1269 Совета Безопасности ООН (1999 г.), которая стала своего рода антитеррористическим манифестом Организации Объединенных Наций по поддержанию мира и безопасности в мире. Вместе с тем нельзя упускать из вида, что некоторые страны оказывают поддержку международному терроризму, допуская присутствие на своей территории боевиков и предоставляя возможности для их отдыха, лечения и обучения. Дипломатические миссии ряда стран иногда используются как убежища для террористов или как склады их техники, что является прямым нарушением Венской конвенции. Ныне действующие международные договоры об экстрадиции преступников исключают выдачу беглецов, разыскиваемых за "политические правонарушения", что, безусловно, является лазейкой для террористов. Именно поэтому полномасштабное международное сотрудничество имеет определяющее значение для долгосрочного сдерживания и ограничения терроризма. При этом если в силу каких-то причин прогресс в деле достижения крупных принципиальных международных соглашений идет медленно, необходимо энергично развивать международное сотрудничество через общие резолюции или соглашения ООН и других специализированных учреждений по вопросам гражданской авиации, морских перевозок и туризма, усовершенствованные и ратифицированные большим числом стран международные конвенции по таким проблемам, как угон самолетов, захват заложников и защита дипломатов. Следует использовать и неофициальные договоренности, доказывающие единодушное стремление международного сообщества к принятию эффективных мер против терроризма, активизацию действий на реализацию соглашений по борьбе с терроризмом.
Россия также подписала межправительственные меморандумы о взаимопонимании и сотрудничестве в области гражданской авиации, в которых предусматриваются формы двустороннего оперативного взаимодействия в кризисных ситуациях, создаваемых акциями террористов на гражданских авиалиниях. Развивается плодотворное сотрудничество в вопросах борьбы с терроризмом с США, Великобританией, Турцией, Францией, Германией.
Особого внимания заслуживает сотрудничество России в области борьбы с терроризмом со странами - участницами Содружества Независимых Государств. Государства Содружества, в частности Россия, Таджикистан, Кыргызстан, совместно с другими государствами СНГ предприняли конкретные меры по координации усилий в борьбе с международным терроризмом на территории бывшего СССР. Результатом этого стало решение Совета глав государств СНГ от 21 июня 2000 г. о создании Антитеррористического центра государств - участников Содружества Независимых Государств (АТЦ СНГ). В августе 2001 года в Киргизской Республике создана Оперативная группа АТЦ СНГ по Центрально-Азиатскому региону, которая осуществляет мониторинг оперативной обстановки в сфере противодействия международному терроризму на южных рубежах Содружества и работает в тесном контакте с компетентными органами по борьбе с терроризмом Казахстана, Киргизской Республики, России и Таджикистана.
***
Борьба с терроризмом - общегосударственная задача, для выполнения которой требуется мобилизация всех ресурсов. Терроризм называют чумой XXI века. Россию в 1999-2004 гг. захлестнула волна терроризма. Ни одна страна мира не перенесла такого количества террористических актов за столь короткое время. Одно из проявлений общественной опасности терроризма заключается в том, что он провоцирует власть на ответное насилие, дестабилизируя демократические институты общества, поощряя практику нарушений прав и свобод человека. Один из основополагающих принципов борьбы с терроризмом - принцип приоритета мер его предупреждения. Предотвращение, выявление и пресечение террористической деятельности на ранних стадиях, получение своевременной информации занимают ключевое место в борьбе с терроризмом.
На наш взгляд, назрела необходимость создать в России правовой механизм платы за информацию о преступлении и скрывающемся правонарушителе. Подобные законы являются нормой во всех развитых странах мира. Даже в царской России применялась оплата за информацию о преступлении. В настоящее время в нашей стране нет закона, регламентирующего материальное стимулирование за предоставление информации о преступлении. Необходимо не просто законодательно закрепить стимулирование граждан, но и реально продемонстрировать выплаты, а также предоставить юридическую защиту лицам, содействующим правоохранительным органам. Выплаты по размеру должны соответствовать реалиям рыночной системы России.
Очень важно задействовать потенциал гражданского общества с целью создания атмосферы активной гражданской нетерпимости к любым проявлениям терроризма. Среди населения следует проводить разъяснительную работу, с тем чтобы лишить террористов мифического ореола борцов-мучеников, повстанцев и дать им солидарный отпор. В борьбе с терроризмом целесообразно сочетание гласных (пропаганда, обращение к гражданам за содействием, проведение открытых судебных процессов и т. д.) и негласных методов (прослушивание, перлюстрация корреспонденции, использование агентуры и т. д.). Раскрытие преступлений и пресечение сетей финансирования террористических групп - сложная задача. Для ее успешного решения необходимо создать разветвленную сеть осведомителей, сообщающих о фактах незаконного оборота денежных средств.
Правоохранительные структуры должны консолидироваться в борьбе с финансированием террора. В состав каждой следственной группы, расследующей уголовное дело по терроризму, нужно включать следователей, акцентирующих внимание именно на финансировании теракта. Усилия надо сконцентрировать на блокировании деятельности структур финансовой поддержки террористических организаций, замораживании активов и ограничении доступа на российские рынки юридических лиц, отказывающихся от взаимодействия с Россией в вопросах выявления и замораживания активов террористических организаций. Следует предать гласности имена всех физических и юридических лиц, в том числе благотворительных организаций, финансирующих террористов.
***
Опираясь на поддержку мощных и богатых фирм, получая от них материально-финансовую помощь и современное вооружение, террористические организации способны осуществлять как отдельные диверсионно-террористические операции, так и полномасштабные боевые действия против регулярных войск и правоохранительных формирований. Привлекает внимание тенденция увеличения количества террористических актов, ведущих к массовым жертвам, роста циничности и жестокости, применения изощренных методов и высокоразвитых технологий.
Сегодня в мире насчитывается более 500 террористических организаций. По минимальным оценкам, их бюджет составляет 20 млрд долл. Так, доходы только афгано-пакистанской наркомафии превышают 10 млрд долл.
Вопрос об уголовной ответственности террористов сомнений не вызывает. Соответствующие процессы над непосредственными участниками и их руководителями проходили в России и в других странах мира.
Первоочередным принципом назначения уголовного судопроизводства является защита прав и законных интересов лиц, потерпевших при совершении преступления. И все эти люди ждут защиты от суда.
Что касается вопроса наказания подсудимых, необходимо отметить следующее. Основная обязанность правосудия - утверждать справедливость. Наказание как форма насилия не может быть плохим или хорошим, оно может быть справедливым или несправедливым. Приговор - официальный акт признания преступления преступлением. Его публичное оглашение делает зримым нарушителя и нарушение закона. Карательная изоляция правонарушителя применяется для преодоления преступности. Безнаказанность не должна способствовать повторению подобных трагедий. Масштаб реально существующих угроз требует неотвратимости наказания, именно этого общество ждет от правоохранительной системы и суда.
В настоящее время во многих государствах существуют специальные законы о борьбе с терроризмом: в Великобритании - Закон "О предупреждении терроризма" 1974 г. (с дополнениями от 1976 г. об уголовной ответственности за финансирование, недонесение, укрывательство лиц, обвиняемых в терроризме), в России - Федеральный закон "О борьбе с терроризмом" 1998 г. (с изменениями от 07.03.2005 г.), в Германии - Закон "О борьбе с терроризмом" 1986 г., во Франции - Закон "О борьбе с терроризмом и посягательствами на государственную безопасность" 1986 г., в США - Закон "О борьбе с терроризмом и применении смертной казни" 1996 г., Акт патриота США 2001 г.
Состав преступления "международный терроризм" был сформулирован Комиссией международного права ООН в ст. 24 Кодекса преступлений против мира и безопасности как "совершение, организация, содействие осуществлению, финансирование или поощрение актов против другого государства или попустительство совершению таких актов, которые направлены против лиц или собственности и которые по своему характеру имеют целью вызвать страх у государственных деятелей, групп лиц или населения в целом".
При активном участии России разработана и принята Резолюция Совета Безопасности No 1373 от 28.09.2001 г., в соответствии с которой создан и функционирует Контртеррористический комитет.
В последнее время Российской Федерацией принят ряд нормативно-правовых актов в целях содействия нормативному урегулированию различных аспектов противодействия легализации доходов от преступной деятельности и финансированию терроризма.
Так, Федеральным законом от 10.07.2002 г. No 88-ФЗ ратифицирована Международная конвенция от 09.12.1999 г. по борьбе с финансированием терроризма, которая направлена на устранение пробелов в сфере международного сотрудничества государств по выявлению, пресечению и уголовному преследованию финансирования терроризма. Конвенция призвана установить надежные правовые барьеры на пути доступа террористов к источникам финансирования, стимулировать принятие действенных упреждающих мер на международном и национальном уровнях с целью предотвращения и пресечения финансовой поддержки террора. Таким образом, сделан очередной шаг в создании единого фронта бескомпромиссной борьбы государств с международным терроризмом.
Так, Федеральным законом от 10.07.2002 г. No 88-ФЗ ратифицирована Международная конвенция от 09.12.1999 г. по борьбе с финансированием терроризма, которая направлена на устранение пробелов в сфере международного сотрудничества государств по выявлению, пресечению и уголовному преследованию финансирования терроризма. Конвенция призвана установить надежные правовые барьеры на пути доступа террористов к источникам финансирования, стимулировать принятие действенных упреждающих мер на международном и национальном уровнях с целью предотвращения и пресечения финансовой поддержки террора. Таким образом, сделан очередной шаг в создании единого фронта бескомпромиссной борьбы государств с международным терроризмом.
Примером, когда выполнение названных выше тактических условий определило успех расследования, может служить следующий случай из следственной практики.
Другим примером совершенствования нормативной базы является Федеральный закон от 24.07.2002 г. No 103-ФЗ, в соответствии с которым УК РФ дополнен ст. 205.1, устанавливающей ответственность за организацию, финансирование и иное содействие совершению преступлений, связанных с терроризмом, а также за вооружение либо обучение лиц для совершения подобных преступлений. Дополнение внесено и в Федеральный закон от 25.07.2002 г. "О противодействии экстремистской деятельности". В начале 2004 года внесены поправки в ст. 205 УК РФ, ужесточающие наказание за терроризм, установившие пожизненное лишение свободы за терроризм, повлекший массовую гибель людей. Кроме того, внесены поправки в ст. 46 УПК РФ, предусматривающие увеличение с 10 до 30 суток срока предъявления обвинения при расследовании деяний террористического характера.
***
Правильно расставленные акценты в борьбе с террором могли бы значительно усилить ее эффективность, что позволит сохранить большое количество жизней и материальных ценностей. Основное внимание должно уделяться пресечению незаконного финансирования терроризма с последующим направлением конфискованных средств жертвам террористических актов. Подобная работа уже ведется в мире: так, Великобритания заморозила средства 100 организаций и 200 лиц, подозреваемых в финансировании терроризма. Зарегистрировано 3500 банковских операций, которые могут быть связаны с финансированием террора. В конце сентября 2002 года Президент США подписал Указ "О финансировании террористов", излагающий стратегию разрушения механизмов финансирования террористов, выявления экономических источников и операций, призывающий к консолидации усилий правоохранительных органов и спецслужб для активного поиска финансовых активов, накопленных международными криминальными структурами в результате их противоправной деятельности. Так, Министерство финансов США заморозило счета 39 организаций по подозрению в финансировании террора. Президент США обнародовал список 63 организаций, причастных к финансированию терроризма. В докладе России о выполнении Резолюции 1373 СБ ООН "О борьбе с международных терроризмом" говорится: "Финансирование терроризма - самое его уязвимое место. Надежно перекрыть каналы его финансовой подпитки - значит нанести сокрушительный удар по всей инфраструктуре терроризма".
В нашей стране при Министерстве финансов РФ создан отдел по борьбе с финансированием терроризма, активно функционирует Комитет по финансовому мониторингу (финансовая разведка). Россия является участником международной организации "Эгмонт", объединяющей 59 финансовых разведок мира. На заседании Международной комиссии по борьбе с отмыванием денег, прошедшем в 2003 году в Берлине, Россия стала ее членом. В сферу действия Комиссии входят проблемы борьбы с финансированием терроризма, утвержденные специальным документом - "Особыми рекомендациями по противодействию финансированию терроризма".
Терроризм в нашей стране оплачивается в основном только за счет средств российского происхождения. По сведениям Генеральной прокуратуры РФ, более 5000 юридических лиц, финансирующих террор, находятся на оперативном учете. Российскими спецслужбами проводятся конкретные операции, связанные с перехватом десятков миллионов долларов. Есть дела, связанные с пресечением контрабанды оружия. Финансы необходимы террористам как воздух. Причем основные средства тратятся не на проведение терактов, требующих незначительных средств, а на организацию вербовки, боевую подготовку ударных отрядов и наемников, создание современной материально-технической базы (компьютерное обеспечение, связь, транспорт, современное оружие).
В России постоянно обновляется список компаний и организаций, подозреваемых в отмывании денег и финансировании терроризма, собраны данные на 350 тысяч подозрительных сделок. Заключены соглашения о взаимодействии между всеми правоохранительными структурами, в том числе ФСБ, МВД, Федеральной таможенной службой России. В соответствии с рекомендациями ФАТФ контролируются инвестиционные фонды, казино, тотализаторы, букмекерские конторы, скупка-продажа золота и др.
В соответствии со ст. 25 Закона "О борьбе с терроризмом" в случае признания организации террористической она подлежит ликвидации на основании решения суда. Другим возможным вариантом может служить принятие специального федерального закона о пресечении обращения денежных средств, используемых для финансирования терроризма. Одновременно необходимо внесение дополнений в существующее законодательство, например гл. 45 Гражданского кодекса РФ "Банковский счет" дополнить нормами о необходимости идентификации физических и юридических лиц как условия заключения договора банковского счета.
Необходим розыск финансовых посредников и пособников, осуществляющих финансирование террористов прямо или косвенно, обеспечивая безотлагательное блокирование средств и других финансовых активов или экономических ресурсов. Количество и тяжесть актов терроризма зависят от финансирования, к которому террористы могут получить доступ. Следует предпринять меры с целью воспрепятствования и противодействия осуществлению материальной поддержки террористов и террористических организаций, независимо от того, осуществляется такое финансирование прямо или косвенно через организации, которые преследуют (или утверждают, что преследуют) благотворительные, общественные или культурные цели либо вовлечены в запрещенные виды деятельности, такие как незаконные поставки оружия, незаконный оборот наркотиков, вымогательство. Необходимо принять правовые меры регулирования для воспрепятствования и противодействия движению средств, в отношении которых есть подозрения, что они предназначаются для террористических целей, не ущемляя при этом свободу движения законного капитала, и активизировать обмен информацией о международном движении таких средств.
***
Какова компетенция государственных органов Российской Федерации в борьбе с терроризмом?
В соответствии с внутренним российским законодательством предупреждением, борьбой и расследованием актов терроризма занимаются следующие государственные органы.
ФСБ и ее территориальные органы осуществляют борьбу с терроризмом посредством предупреждения, выявления и пресечения преступлений террористического характера, в том числе преступлений, преследующих политические цели, а также посредством предупреждения, выявления и пресечения международной террористической деятельности, в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством проводят предварительное расследование по уголовным делам о таких преступлениях.
Пограничные органы и пограничные войска осуществляют борьбу с терроризмом посредством предупреждения, выявления и пресечения попыток пересечения террористами государственной границы Российской Федерации, а также незаконного перемещения через государственную границу Российской Федерации оружия, взрывчатых, отравляющих, радиоактивных веществ и иных предметов, которые могут быть использованы в качестве средств совершения преступлений террористического характера, участвуют в обеспечении безопасности национального морского судоходства в пределах территориальных вод, исключительной экономической зоны Российской Федерации и в проведении контртеррористических операций.
Министерство внутренних дел России осуществляет борьбу с терроризмом посредством предупреждения, выявления и пресечения преступлений террористического характера, преследующих корыстные цели. Через Национальное центральное бюро Интерпола в соответствии с возложенными на него функциями МВД России осуществляет взаимодействие между различными государствами по розыску и привлечению к уголовной ответственности лиц, обвиняемых в терроризме.
Служба внешней разведки Российской Федерации и другие органы внешней разведки Российской Федерации осуществляют борьбу с терроризмом посредством обеспечения безопасности учреждений Российской Федерации, находящихся за пределами территории Российской Федерации, их сотрудников и членов семей указанных сотрудников, а также осуществляют сбор информации о деятельности иностранных и международных террористических организаций. Федеральная служба охраны Российской Федерации осуществляет борьбу с терроризмом посредством обеспечения безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов.
Министерство обороны Российской Федерации обеспечивает защиту находящихся на вооружении оружия массового поражения, ракетного и стрелкового оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ, защиту военных объектов, а также принимает участие в обеспечении безопасности национального морского судоходства, воздушного пространства Российской Федерации, в проведении контртеррористических операций.
Министерство юстиции Российской Федерации осуществляет проверку проектов нормативных правовых актов.
В функции Федеральной антитеррористической комиссии входит разработка политики и рекомендаций по борьбе с терроризмом, сбор и анализ информации, координация действий федеральных органов исполнительной власти по борьбе с терроризмом, участие в подготовке международных договоров по борьбе с терроризмом, участие в совершенствовании законодательства по борьбе с терроризмом.
В России постоянно обновляется список компаний и организаций, подозреваемых в отмывании денег и финансировании терроризма, собраны данные на 350 тысяч подозрительных сделок. Заключены соглашения о взаимодействии между всеми правоохранительными структурами, в том числе ФСБ, МВД, Федеральной таможенной службой России. В соответствии с рекомендациями ФАТФ контролируются инвестиционные фонды, казино, тотализаторы, букмекерские конторы, скупка-продажа золота и др.
Генеральная прокуратура Российской Федерации в рамках своей компетенции осуществляет надзор за законностью и качеством сбора оперативной информации о фактах терроризма, расследованием дел о терроризме.
***
Терроризм представляет собой сложное, многомерное явление. Кроме правовых, он затрагивает целый ряд других проблем - психологические, исторические, технологические и т. д. Все это обусловливает то обстоятельство, что мировому сообществу до сих пор не удалось выработать общеприемлемое юридическое определение терроризма.
Существуют разнообразные формы проявления терроризма, которые изучаются криминологами, социологами, политологами и специалистами других наук. Вместе с тем появляются новые, более изощренные формы терроризма, связанные с развитием научно-технического прогресса (например, компьютерный терроризм).
Совершенно очевидно, что правовое понятие терроризма должно быть уже философского и социально-политического понятий этого явления, поэтому главным в его анализе должны быть правовая оценка насилия, анализ целей, характеристика возможных субъектов и оценка его последствий.
В современном российском законодательстве понятие "терроризм" имеет несколько значений. Уголовный кодекс РФ предусматривает уголовную ответственность отдельно за терроризм (ст. 205) и террористический акт (ст. 277). Ст. 10 Федерального закона от 03.04.1995 г. No 49 "Об органах Федеральной службы безопасности" гласит, что органы ФСБ осуществляют оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию террористической деятельности. Пункт "д" ст. 12 того же закона обязывает органы ФСБ выявлять, предупреждать и пресекать акты терроризма. Федеральный закон от 25.07.1998 г. No 130-ФЗ "О борьбе с терроризмом" разделяет терроризм и преступления террористического характера.
К сожалению, приходится констатировать, что существующая сегодня конструкция правового определения терроризма является громоздкой, сложной, создающей трудности при квалификации уголовно-правовых деяний, имеющих сходные квалифицирующие признаки, однако терроризмом не являющихся. И наоборот, то, что международное законодательство признает актом терроризма - пиратство на борту или иные противоправные действия против морских судов (Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН No 40/61), российское законодательство (ст. 227 УК РФ) к таковым не относит.
Российский законодатель дал базовое понятие терроризма в Федеральном законе "О борьбе с терроризмом", именуя группу преступлений (ст. 205 - 208, 277 и 360 УК РФ) преступлениями террористического характера, но при этом не поясняя признаки определения данной категории.
Четкая понятийная характеристика терроризма как социально-правового явления должна быть осуществлена в самое ближайшее время: она послужит ориентиром для правильного определения задач, правовых, организационных и ресурсных потребностей и возможностей борьбы с терроризмом, особенно при разработке и проведении крупномасштабных мероприятий.
В то же время следует отметить, что проблемы унификации определения терроризма связаны с различиями в построении правовых систем, слабой совместимости уголовных, уголовно-процессуальных и уголовно-исполнительных институтов государств, различных подходах к проблеме применения смертной казни. Отмеченные различия создают значительные трудности в скорейшем создании общего международного правового поля борьбы с терроризмом.
***
Сегодня как никогда необходима адекватная превентивная политика в борьбе с терроризмом. Предупреждение должно заключаться в выявлении, устранении, нейтрализации, локализации и минимизации воздействия тех факторов, которые либо порождают терроризм, либо ему благоприятствуют. Профилактика терроризма должна осуществляться на самых ранних стадиях, то есть на этапах, когда еще только формируется мотивация противоправного поведения.
Для противодействия терроризму, в основе которого лежит религиозный фанатизм, необходима массовая разъяснительная работа среди населения с привлечением специалистов в области теологии, обществоведения, психологии, юриспруденции, средств массовой информации.
Необходимо дальнейшее проведение научных исследований по проблеме терроризма с учетом современных тенденций развития мирового сообщества, которые оказывают свое влияние на современный терроризм. При этом нужно привлекать специалистов различных областей знаний: юристов, политологов, психологов, медиков, философов и др.
Целесообразно было бы выработать универсальные принципы проведения контртеррористических операций, тщательно регламентировать порядок освещения в средствах массовой информации ситуаций, связанных с актами терроризма, рассмотреть вопрос о создании единого банка данных о проявлении различных форм терроризма.
Следует обратить особое внимание на сотрудничество силовых ведомств (ФСБ России, МВД России, Генеральная прокуратура России), занимающихся борьбой с терроризмом, в целях повышения эффективности их взаимодействия и координации при проведении совместных антитеррористических операций. Целесообразно усилить информационный обмен между указанными органами. Сегодня требуется дальнейшая консолидация усилий государств - членов мирового сообщества в борьбе с терроризмом и выработке мер его предупреждения. Чем ближе будут правовые оценки терроризма со стороны различных стран, чем единообразнее подход к вопросам его предупреждения и пресечения, чем активнее и шире взаимодействие в этой области, тем меньше будет возможностей для маневра и реализации своих намерений у террористов. Исполнение Россией, впрочем, как и большинством государств - участников Совета Европы, положений заключенных международных договоров сопряжено с рядом проблемных ситуаций. Среди них можно выделить следующие:
1. Обилие конвенций и соглашений, их несистемность (разноуровневость, несоответствие). Причем большую часть (80 %) этого массива составляют двусторонние договоры, заключенные не только на межгосударственном и межправительственном уровнях, но и между правоохранительными ведомствами. В этой связи заслуживает внимания предложение об укрупнении договоров и о заключении, например, Конвенции Организации Объединенных Наций о правовой помощи по уголовным делам. Более того, назрела необходимость систематизации и унификации международно-правовой основы сотрудничества в борьбе с преступностью, которая образует самостоятельную комплексную отрасль - международное уголовное право.
2. Несостыкованность отдельных положений международных договоров друг с другом. Например, выдача лиц для исполнения приговора осуществляется по Европейской конвенции - при наказании в виде лишения свободы на срок не менее 4 месяцев; по Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (для стран СНГ) - при наказании на срок не менее 6 месяцев. Для преодоления таких коллизий и их предупреждения необходимо при разработке и заключении договоров исходить из принципа системного соответствия, то есть подчинения двусторонних договоров региональным, а региональных конвенций - глобальным (на уровне ООН) соглашениям. Кроме того, целесообразно привлекать к разработке конвенций и других международных правовых документов соответствующих специалистов, а не только специалистов-международников.
3. Зависимость исполнения международных договоров от полноты и своевременности имплементации положений этих договоров в национальное уголовное законодательство, а также от качества норм УК государств - членов Совета Европы. Здесь следует в целом решить концептуальный вопрос: что первично - ратифицированная конвенция и необходимость приведения в соответствие с ней внутреннего (национального) законодательства либо готовность этого законодательства к подписанию конвенций? В то же время следует признать, что действующий УК РФ достаточно прогрессивен и учитывает большинство обязательств, вытекающих из международных договоров. То же самое можно сказать и об УПК РФ: он содержит целую главу, посвященную вопросам выдачи и оказания правовой помощи по уголовным делам.
4. Возникновение в ряде случаев коллизий между международными правовыми обязательствами России и положениями Конституции РФ. Поскольку в основе разрешения подобных ситуаций лежит проблема компромисса между суверенитетом государств и его ограничением в целях совместной борьбы с преступностью, то эти трудности согласования интересов имеют перманентный характер. Так, несмотря на признание целесообразности создания Международного уголовного суда (МУС), некоторые государства (например, Китай и США) Статут МУС до сих пор не подписали и не присоединились почти к 80 государствам мира, поскольку не хотят передавать своих граждан под уголовную юрисдикцию этого судебного органа, не готовы отказаться от части своего суверенитета. Кроме того, следует признать, что положения ч. 4 ст. 15 Конституции РФ не могут быть реализованы в уголовно - правовой сфере, так как нормы международного права и договоров не содержат санкций за деяния, признаваемые преступными.
5. Наличие у значительной части практиков убеждения в том, что преобладание норм международного права над внутригосударственным (национальным), идея создания некоего "всемирного" права выгодна лишь крупным капиталистическим государствам и служит им для закрепления процессов глобализации в сфере экономики, политики и социальной жизни. Надо сказать, что различные подходы стран к оценке событий в мире способствуют сохранению подобных взглядов.
6. Неподготовленность работников правоохранительных органов России к непосредственному применению положений международных договоров, что обусловлено плохой информированностью о наличии и содержании конвенций, недостаточной профессиональной и психологической подготовкой к применению положений конвенций в повседневной практической деятельности.
***
В заключение хотелось бы сформулировать конкретные предложения по совершенствованию международной борьбы с терроризмом.
Как представляется, в повышении эффективности антитеррористической борьбы роль парламентов, межпарламентских объединений и институтов гражданского общества пока недостаточна. Для её усиления, на наш взгляд, было бы целесообразным:
1. Использовать возможности для активизации практической работы по унификации национальных законодательств государств в области борьбы с международным терроризмом и связанными с ним уголовными преступлениями, то есть сближение законов разных стран по содержанию и технико-юридической форме. Это позволит преодолеть разночтения в правовой оценке юридических фактов, оперативно реагировать на акты терроризма вне зависимости от того, в какой стране они совершаются.
2. Разработать своеобразный кодекс поведения государств в борьбе с международным терроризмом, свод принципов и базовых правил взаимопомощи и взаимодействия в конкретных ситуациях. Подобные документы были бы хорошим дополнением существующих международных договоров в этой сфере.
3. Включать вопросы коллективной безопасности в области борьбы с международным терроризмом в повестку дня работы соответствующих парламентских комитетов и в тематику межпарламентских контактов на международном уровне.
4. Наладить взаимодействие и обмен информацией на уровне рабочих групп при разработке парламентами законодательных актов в области безопасности и борьбы с международным терроризмом в целях эффективного практического осуществления взаимодействия в законотворческой работе.
5. Изучить возможность создания под эгидой ООН общественно-политического органа из видных парламентариев, общественных деятелей, ученых, деловых людей для обеспечения необходимой общественной поддержки процессу фронтального противодействия международному терроризму.
6. Мобилизовать институты гражданского общества, средства массовой информации с целью создания условий, резко затрудняющих деятельность террористов, где бы они ни находились. Создать сайты в Интернете, телефоны доверия, по которым могла бы собираться вся информация, имеющая отношение к возможной подготовке и осуществлению террористических акций.
Требует своего совершенствования и система взаимодействия и координации спецслужб государств, объединившихся в деле борьбы с международным терроризмом. В этой сфере, на наш взгляд, необходимо:
1. Главам государств, сотрудничающих в борьбе с международным терроризмом, принять стратегический план совместной борьбы с терроризмом, план сотрудничества спецслужб. Необходимо, чтобы каждый террорист знал о существовании такого плана и нигде не чувствовал себя в безопасности.
2. Создать единый центр, который бы собирал и анализировал информацию из всех источников, поступающую от спецслужб государств, сотрудничающих в борьбе с терроризмом. Работа такого центра расширит совместные возможности, позволит предвидеть будущие угрозы терроризма, будет содействовать урегулированию кризисных ситуаций в национальном и международном масштабе и обеспечивать единую базу данных, доступную всем сотрудничающим государствам. Потенциально этот центр мог бы стать стержнем для подготовки кадров специалистов по анализу разведсведений в области международного терроризма.
3. Обеспечить беспрепятственный доступ к общим базам данных в реальном масштабе времени. Необходимо, чтобы спецслужбы сотрудничающих стран могли безотлагательно получать необходимую им информацию, например установочные данные на лиц, подозреваемых в международном терроризме, данные по идентификации оружия, взрывчатки, по особенностям изготовления взрывных устройств и т. п.
4. Проводить в необходимых случаях широкомасштабные оперативные и следственные мероприятия с одновременным участием спецслужб нескольких стран. Такой фронтальный подход в борьбе с терроризмом должен порождать у боевиков понимание равного риска при совершении преступления, независимо от того, в какой стране они находятся.
5. Обеспечить строжайший государственный контроль над изготовлением и хранением взрывчатых веществ и оружия, так как многие теракты являются следствием того, что государства в определенный момент не сумели обеспечить сохранность взрывчатых веществ.
6. Следует принять Федеральный закон "О защите и возмещении вреда жертвам насильственных преступлений и террористических актов", ратифицировать Европейскую конвенцию "О защите жертв насильственных преступлений".
7. С целью возмещения вреда жертвам насильственных преступлений, в том числе потерпевшим от терроризма, создать федеральный фонд и его региональные подразделения в субъектах Российской Федерации. Средства указанного фонда должны формироваться: из поступлений от судебной системы (штрафы, пени, пошлины, залоговые штрафы, конфискация имущества и т. п.); от благотворительности; из средств фондов и общественных организаций, создающихся после каждого крупного теракта (фонд Волгодонска, РОО "Норд-Ост", "Жертвы теракта в Беслане"); из средств региональных бюджетов; за счет страхования (включение процента отчислений во все страховки, идущие на помощь жертвам). Определенный опыт в данном отношении уже имеется, ряд крупных страховых компаний создали Российский антитеррористический пул, в соответствии с Федеральным законом "Об основах обязательного социального страхования", государством установлено социальное страхование жизни и здоровья тех, чья деятельность связана с повышенным риском.
В настоящее время лишь 10 % потерпевших имеют право на возмещение вреда. Гибель ребенка, взрослого человека, не работавшего на момент смерти, инвалидность неработавшего, утрата вещей, погребальные расходы никак и никем не компенсируются. Не урегулирована возможность возмещения морального вреда виновными в терроризме, не решены многие другие правовые вопросы. Например, кто будет возмещать моральный вред в случае отсутствия (гибели) конкретных его причинителей, а также если в живых остался один виновный, а количество потерпевших велико.
Целесообразно, видимо, создавать транснациональные системы компенсаций. Пострадавшие российские граждане на территории иностранных государств законодательно не защищены в вопросах получения помощи, компенсаций. Это показал, например, теракт в Египте. Да и иностранные граждане, пострадавшие в России, как свидетельствует практика, не получают судебного возмещения. В этой связи необходимо законодательно закрепить методики исчисления физического, имущественного и морального вреда, причиненного жизни и здоровью граждан, в денежном выражении.
8. Необходимо внести дополнения в ст. 205 УК РФ с целью создания правовой основы для привлечения к ответственности фирм и организаций, финансирующих терроризм. Возможно введение в УК РФ самостоятельного состава преступления - финансирование терроризма. Он мог бы стать действенным оперативным механизмом привлечения к уголовной ответственности за поддержку и финансирование террористической деятельности.
9. Следует добиться принятия закона, регламентирующего оплату информации о готовящемся преступлении, скрывающемся преступнике и защиту подобных информаторов.
10. Назрела необходимость внесения поправок в Федеральный закон "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" (ст. 26) об оказании бесплатной юридической помощи жертвам терроризма (в Германии все потерпевшие имеют право на бесплатного адвоката, труд которого оплачивается из федеральных средств либо средств региональных властей).
11. Необходимо квалифицировать терроризм в уголовном законодательстве России как преступление против мира и безопасности человечества с вытекающими отсюда последствиями, включая неприменение сроков давности.
12. Целесообразно пересмотреть положения п. 4 ст. 24 Уголовного процессуального кодекса РФ, предусматривающие, что уголовное дело не может быть возбуждено, а возбужденное подлежит прекращению в случае смерти подозреваемого или обвиняемого, за исключением лишь случаев, когда производство необходимо для реабилитации. Невозбуждение уголовного дела на руку организаторам теракта.
Назрела необходимость установления материальной ответственности лиц, признанных виновными в уголовно наказуемых деяниях, косвенно способствующих совершению террористического акта.
Полагаем, что реализация вышеуказанных мер будет способствовать разрешению такой глобальной проблемы, какой стал международный терроризм для современного человечества.
А.И.Бастрыкин
"Время и право", No8
2005 г.
http://www.bastrykin.ru/press/troubles.html
