Выступление Владислава Иноземцева на заседании Экспертного Совета РИА `Новости` 31 января 2007 годаНазад
Выступление Владислава Иноземцева на заседании Экспертного Совета РИА `Новости` 31 января 2007 года
"Содружество Независимых Государств: ретроспектива и перспективы". Заседание Экспертного Совета РИА "Новости"
Как бы ни оценивать сегодня СНГ, надо отдать должное этой организации: на протяжении всего ее существования она препятствует нарастанию разобщенности между бывшими советскими республиками. Но, к сожалению, за полтора десятка лет СНГ так и не вышло на новую повестку дня - с ясными целями и понятными методами их достижения.
Поэтому не случайно после минского саммита российские СМИ наполнились весьма эмоциональными выступлениями как журналистов, так и разного рода экспертов, предрекающих незавидную судьбу СНГ и если не упразднение этой региональной организации, то ее значительное "усекновение". Я не уверен, что ситуация так драматична, но многие острые проблемы функционирования СНГ действительно очевидны. В чем же дело? Почему проект Содружества Независимых Государств не оказался безусловно успешным?
Проекты интеграционные и дезинтеграционные
В основании СНГ изначально был изъян, который делал его шансы на успех минимальными. Миру известно немало всякого рода объединений, но, пожалуй, ни одно из них не создавалось для формального сохранения чего-то, что уже распалось. Единственным похожим на СНГ можно считать Британское содружество наций. Весь смысл заявления об организации СНГ сводился, по большому счету, к признанию факта, что СССР прекратил свое существование и необходимо нечто вроде "цивилизованного развода". Образование, которое возникает вместо ранее существовавшего государства, заключает в себе не восходящие тенденции развития, а, наоборот, нисходящие, ведущие к его упадку.
Например, Европейский Союз уже на протяжении нескольких лет пытается стать своеобразной федерацией; и хотя до сих пор не ясно, станет ли Евросоюз единым государством, сама тенденция понятна: это интеграционная тенденция. На месте СНГ интеграция существовала в период Советского Союза, складывались какие-то связи, существовала фактически единая общность людей: советский народ, - поэтому СНГ не могло, по большому счету, дать ничего лучше того, что было прежде в его истории. Когда изначально нет возможности сделать что-то большее, чем то, что уже имелось, любая возникающая структура не имеет позитивной перспективы - и это очевидный факт.
С этой точки зрения Британское содружество являет собой весьма яркий пример того, сколь эффективным может быть взаимодействие государств, возникших в пределах бывшей империи, и сколь амбициозными могут быть цели. Как известно, Британское содружество наций также было формой развода государств, некогда составлявших мощную империю, причем в рамках Британской империи существовала очень сложная система отношений, политических в том числе, между отдельными ее регионами и территориями. Наличие этой системы придавало империи некоторые не вполне имперские особенности. Если, например, вспомнить события 1938 года, то одним из факторов, в силу которых Чемберлен согласился на подписание договора с Гитлером, было то, что два крупнейших британских доминиона - Австралия и Канада - заявили, что не поддержат имперский центр, если он ввяжется в войну в Европе. Дело в том, что руководство этих стран, формально входивших в состав империи, полагало, что ситуация на континенте не столь критична; что Англия преувеличивает опасность, исходящую от Германии; что если здесь появится повод для войны, то их пути с Великобританией разойдутся. С точки зрения расхожих представлений об империи это почти невероятно, но это - факт истории.
Британское содружество наций было объединением англоязычных стран, имевших своей целью, в первую очередь, решение экономических задач и обеспечение минимальной исторической преемственности. Если вспомнить условия распада империи (допустим, 1947, 1955 годы), то необходимо отметить, что Великобритания была очень тесно связана со своими колониями (впрочем, не так, может быть, тесно, как Россия связана была с республиками Средней Азии и с Украиной). От колоний британская экономика имела порядка 37-38% инвестиций; на колонии и доминионы в середине 50-х годов приходилось около 28% всего объема торговли. О том, как это много, говорит тот факт, что сейчас на их территории (не считая Канады и Австралии) приходится меньше 3% торговли Великобритании. То есть, по сути, организация проделала тот же путь, что и СНГ: она создавалась как экономический союз, как сообщество, основанное на какой-то общей культуре или политической традиции, но экономическая его составляющая практически пришла к нулю, после чего элементы взаимодействия между странами-союзниками были утрачены. Может быть, СНГ слишком быстро прошло этот путь, но он подошел к логическому завершению. Предполагать, что эта организация восстановит советскую политическую систему, было бы совершенно безосновательно.
Возвращаясь к интеграционным проектам, следует еще раз подчеркнуть: любой интеграционный проект предусматривает достижение вполне определенных целей. Они могут меняться от десятилетия к десятилетию. Скажем, в рамках Европейского экономического содружества и Европейского Союза были цели и объединения отраслей промышленности, и обеспечения единого рынка, и, наконец, превращения Европы в единое социальное пространство. Интеграционные объединения Латинской Америки, Юго-Восточной Азии также базировались на решении определенных задач, и было понятно, куда должны прийти эти страны.
Некоторые очевидные констатации
Содружество фактически никогда четко не провозглашало, к чему оно стремится: к созданию ли единого государства, конфедерации с общим центром управления, к заключению ли всеобъемлющего договора о коллективной безопасности, к таможенному ли союзу, к свободе передвижения граждан, к безвизовой ли зоне или зоне по типу Шенгена. Постановка таких задач дала бы возможность показать перспективы организации. Когда для стран и народов, составляющих Содружество, очевидна эффективность тех или иных предпринимаемых шагов, это вызывает непреодолимое желание энергично двигаться в намеченном направлении.
Скажем, европейцы (во всяком случае, часть из них) могут сколько угодно возражать против евро, против общеевропейской конституции, против чего-то еще, но в большинстве своем они считают одним из самых важных преимуществ Европейского Союза свободу передвижения, свободу выбора страны проживания, право устраиваться на работу в любом государстве. Это базовая основа ЕС, на которой строится все остальное. Но даже этого в рамках СНГ, а еще недавно единой страны, не было достигнуто за все эти годы. Хуже того, на наших глазах усиливается пограничный контроль между "братскими" когда-то республиками, возникают проблемы с таможней, создаются визовые службы, иные препятствия на пути взаимообмена. Чего же стоят на этом фоне голословные заявления о необходимости превратить СНГ в зону сотрудничества и мира, о советском единстве наших корней? Кстати сказать, общие корни сохраняются до тех пор, пока живы люди, которые вместе отстаивали Советский Союз, помнят его реалии и то, как взаимодействовали между собой представители разных народов. По мере того, как будут уходить эти поколения, в обществе станут исчезать те островки памяти, к которым можно обращаться в поисках основы для общих решений. Таким образом, если двигаться в сторону большей интеграции, нужно очень четко обозначить ее цели и задачи.
Проблемы и возможные пути их решения
СНГ столкнулось с несколькими проблемами, и я отметил бы три из них. Во-первых, конечно же, значительная часть населения РФ, общественное мнение в целом настроены в пользу того, чтобы препятствовать дальнейшему развалу этой организации или, во всяком случае, дезинтеграции бывшего советского пространства. Этот фактор существует, и с ним нельзя не считаться. В бывших советских республиках влияние этого фактора гораздо меньше. Многие страны, которые вышли из СССР, к настоящему времени либо полностью утратили политическую культуру и лишились политики как таковой, либо не испытывают очевидного желания возвращаться в Россию.
Я бы сказал, что такого желания не испытывают украинцы и даже, возможно, белорусы. Популярность Лукашенко очень высока в Белоруссии. Эта популярность в немалой степени базируется на том, что Лукашенко не делает уступок России. Так же, как в России говорят сейчас, что нам нужно защищаться от врагов, президент Белоруссии, имея за собой достаточно сильную армию, по сути, защищает страну от России. Иными словами, идеология белорусского режима в значительной мере опирается на то, что Белоруссия последовательно противопоставляется и России, и всем бывшим республикам СССР. Лукашенко и его апологеты не устают повторять: "Как у нас, в Белоруссии, хорошо, а там плохо или даже ужасно". В свете их пропаганды Россия представляется как большой брат, которому что-то постоянно нужно, а "батька" Лукашенко изо всех сил защищает свой народ. В целом же можно сказать, что отношение России к странам СНГ значительно отличается от отношения населения стран СНГ к самой России. Это очень важное обстоятельство, который необходимо учитывать, размышляя о судьбах СНГ.
Вторая проблема заключается в характере нашего экономического взаимодействия. За последние 15 лет "градус" экономического взаимодействия между Россией и странами постсоветского пространства в значительной мере снизился. Около 54% внешнеторгового оборота России приходится на страны ЕС; на азиатские страны и на США приходится около 15-20% нашей внешней торговли; следовательно, страны СНГ уже не являются главным торговым партнером России.
Как известно, промышленность и отрасли хозяйства, сложившиеся во времена Советского Союза, не отличались особой эффективностью и динамизмом. С этой точки зрения актуален вопрос, сможет ли российская экономика динамично развиваться в условиях снижения цен на энергоносители (хотя, на мой взгляд, низкие цены в ближайшей перспективе нам не грозят). Имея, по статистике, ВВП объемом 950 миллиардов долларов (это в 13 раз меньше, чем Япония, Англия, Германия, Франция вместе взятые), Россия потребляет газа больше, чем все эти страны. При росте нашей экономики на 7% в год, лет через 6-7 нам просто нечего будет экспортировать - независимо от цен на мировых рынках. В позапрошлом году объем производства газа увеличился лишь на 4%, а нефти - на 1,5%.
Экономические связи между республиками СНГ реально ослабевают. Так, если взять конкретные цифры экономического взаимодействия между Россией и странами СНГ, то это будут крайне незначительные цифры. Например, товарооборот между Россией и Узбекистаном, одним из наших союзников, составляет около 50-60 долларов на человека в год. Такие параметры не вселяют надежды на какое-либо улучшение наших экономических отношений в будущем. Поэтому можно утверждать, что экономической интеграции государств Содружества не произошло.
Третья проблема заключается в том, как бездарно Россия - этот несомненно центральный элемент Содружества - ведет свою внешнюю политику по отношению к странам СНГ. С этой точки зрения важнейшей особенностью стран постсоветского пространства является то, что исторически они чрезвычайно нам близки, их население в подавляющем большинстве знает русский язык, в них еще активно поколение, которое помнит советские времена (а в те времена, не надо стесняться этого, было много хорошего). Мы по всем статьям проигрываем борьбу за влияние на население этих стран, на их политическую элиту.
Недавно мне в руки попал журнал, в котором содержалась информация о различных диктаторах, свергнутых в Латинской Америке в период с 1970-го по 1996 год XX века. Автор писал примерно о тринадцати из них, и, что интересно, только один не имел образования, полученного в США. Это очень принципиальный вопрос. Через 20 лет ни один лидер в СНГ не будет иметь образования российского образца, почти все они получат образование или в Америке, или в странах Европы. Разве это дальновидная политика России? Я думаю, что воспитание и образование молодых представителей политического класса в этих республиках чрезвычайно важно для укрепления там наших позиций. Не нужно доказывать, что народы и нынешняя политическая элита этих стран - не одно и то же. И совершенно очевидно, что в пределах этих государств существуют разные идеологические течения, однако мы не умеем взаимодействовать ни с одним из этих течений. Это еще одна недопустимая ошибка, требующая исправления. Мы никогда не получим нужного результата, общаясь только с официальной элитой стран СНГ и избегая широких контактов с различными общественными группами.
Я не знаю, стоит ли тратить российские деньги на укрепление демократии в странах СНГ, но именно такой подход взяли на вооружение американцы и европейцы, которые впрыскивают свои средства в разного рода неправительственные организации, хорошие или плохие - это другой вопрос. Похоже, что Россия совершенно отказалась работать в этом направлении; мы даже не можем сыграть на противоречиях двух национальных лидеров. Всем памятна, например, вопиющая ситуация с украинскими выборами 2004 года. В свое время, увидев в 2004 году, как активно взялся народ Украины за выдвижение на пост президента господина Ющенко, о котором я знал довольно-таки мало, я решил поехать к нему и сделать с ним интервью. В результате у меня сложилось впечатление о нем как о человеке с совершенно пророссийским менталитетом. Я хотел было опубликовать это интервью в России на украинском языке, продемонстрировав, что наши языки так близки, что каждый читатель может понять, что говорит Ющенко. На это предложение он ответил: "Вы что - с ума сошли? Я по-русски говорю, пожалуй, даже лучше". И никакого антироссийского настроения в нем не было. В значительной мере его спровоцировали позже наши политтехнологи. Для чего это было сделано, не очень понятно. По большому счету, если становится ясно, какая политическая группировка побеждает, то любой грамотный политик должен сделать так, чтобы отношениям двух стран не был нанесен непоправимый ущерб. Такого понимания в нашей внешней политике на тот момент не было вообще.
Я не знаю, кто стоял за бунтовщиками в Андижане, но то, что эти бунтовщики обратились к президенту Путину в своем послании, было очень важным знаком. Думаю, что больше никто и никогда не обратится из Узбекистана к Путину; обратятся к Бушу, и ответ будет получен. И если мы хотим быть похожими на американцев (а у них есть чему поучиться), то нам следует понимать, что одной из самых сильных сторон американской внешней политики являются хорошо разработанные ими методология и комплекс мер по смене неугодных режимов. Мы никогда не сумеем сменить ни один неугодный нам режим в СНГ, потому что методы, с помощью которых пытаемся это делать, никуда не годятся.
Итак, не только у правящих элит постсоветских государств, но и в России изначально не было нацеленности на строительство какой-то качественно новой общности; экономические мотивы нашего взаимодействия постепенно угасают и теряют свою значимость; в политике мы не просто ведем плохую игру, мы в нее просто не играем, а пассивно наблюдаем за ходом событий.
Я полагаю, что российское общество могло бы потребовать от своего Президента, парламента и правительства добиваться всеобъемлющего характера сотрудничества в рамках СНГ. Пока спектр межгосударственных отношений стран-участниц СНГ, в отличие от других региональных политических и экономических объединений, крайне узок. К примеру, та же "европейская змейка" начала действовать еще с 70-х годов в плане выравнивания курсов европейских валют, создания единой таможенной политики, согласования налогообложения, режимов инвестиций и так далее. Широкий спектр совместных действий подразумевает политическая сфера, включая возможность свободной миграции, устройства на работу, взаимное признание дипломов, унифицированные правила на рынке труда и тому подобное. Не надо быть большим специалистом, чтобы понять, как разобщены наши рынки. Допустим, казахские производители электроэнергии не могут поставлять свою электроэнергию в сети Российской Федерации ввиду различных правил установления таможенных тарифов, налогообложения. Подобные примеры могли бы занять весь объем, отведенный на эту статью. К сожалению, мы не видим действенных попыток создать механизмы налаживания и укрепления реальных связей.
Конечно, военные ведомства могут отрапортовать о совместных действиях, а крупные корпорации доложить о продвижении на соседние рынки промышленной продукции. Но в массовом сознании такое сотрудничество не выглядит сколько-нибудь впечатляющим; население большинства стран СНГ не видит и не чувствует прямых выгод для себя от тех или иных решений, которые принимают президенты на саммитах СНГ. И это практически обесценивает сами решения. Не нужно доказывать, что когда население воочию видит, что от организации, в которую входит его страна, зависит качество повседневной жизни, к этой организации складывается определенное отношение. Оно может быть хорошим, может быть критическим, но возникает реакция. Если этого нет, организация обычно медленно умирает.
Попытка прогноза
Я вовсе не хотел бы выступать в роли "буревестника" развала СНГ. Я вижу своей задачей объяснить, что отсутствие четко сформулированных целей сотрудничества в рамках Содружества определяет крайне неудовлетворительную его динамику. Еще хуже, что нарастает ком проблем, которые годами не решаются в Содружестве, хотя не могут быть терпимы в рамках объединения, претендующего на реальную интеграцию. Это, прежде всего, проблемы конфликтных регионов - таких как Нагорный Карабах; проблемы непризнанных государств - Приднестровья, Южной Осетии, Абхазии. Между тем еще в 90-е годы СНГ могло доказать свою историческую и политическую значимость, если бы активно включилось в определение судьбы этих субъектов и предложило серьезные сценарии выхода из кризисных ситуаций.
Что будет дальше в СНГ? Я думаю, что, по большому счету, ничего не будет. Прежде всего потому, что формат сотрудничества, который задан его членам, малообязателен. У СНГ нет серьезных центральных структур, которые могли бы жестко настаивать на принятии и реализации определенных решений, нет аналогов Европейской комиссии или каких-то судебных органов по разрешению споров, которые оказывали бы влияние на национальные правительства. В этом отношении СНГ не является институтом, который кому-либо мешает на пространстве бывшего СССР. Но и позитива от него явно недостаточно.
Года четыре тому назад, как раз накануне выборов на Украине, в европейском политическом лексиконе появился блестящий термин, который в переводе на русский язык означает что-то вроде "ближнего зарубежья". Этим термином европейцы стали обозначать государства от Молдавии до Белоруссии, Украины, Грузии и т. д. Наша прокламировавшаяся стратегия, касающаяся этих стран, и сама терминология были фактически перехвачены, и те отношения, которые наметились в последние несколько лет между странами Восточной Европы и ЕС, указывают на то, что перехвачены весьма успешно.
Я убежден, что украинцы со всеми их проблемами через 10-15 лет будут благополучно интегрированы в Европу; то же самое относится и к Белоруссии. И хотя такой уверенности нет относительно кавказских республик, в менталитете высших российских чиновников уже утвердилась, как мне кажется, мысль о том, что вся западная часть СНГ - отрезанный ломоть. Думаю, что последствия такого отношения к перспективам СНГ не до конца просчитаны и оценены. Может, это и не начало краха России на внешнеполитической арене, но это действительно очень серьезный экзамен на прочность для нее самой.
Возможно, лет через пять, а может быть и не так скоро, СНГ перестанет существовать, поскольку, по большому счету, от этого образования никто не видит сейчас никакой пользы. В самом деле, если та или иная организация имеет притязания на существование в качестве стабильной и склонной к развитию, то она должна управляться не на встречах руководителей, а собственными, общими для всех законами. Пример Европейского Союза ясно показывает, как принятые Европарламентом директивы являются законами прямого действия для всех европейских стран; есть Европейский суд, куда может обратиться любой гражданин ЕС; есть антимонопольное законодательство. Все эти институты действуют вне зависимости от национальных правительств. Но СНГ за 15 лет своего существования не создало никаких структур, которые работали бы как структуры всего Содружества. Но если таких структур не образовано за 15 лет, то это никакое не интеграционное объединение, это просто площадка для поиска каких-то рамочных договоренностей.
Трудно, конечно, найти рецепт, устраивающий все конфликтующие стороны. Но необходимо, наконец, понять, что всякие противостояния - не только политическая проблема Грузии и, скажем, Абхазии. Это огромная социальная проблема, в которой фокусируются подлинные человеческие трагедии. Десятки тысяч людей, живущих в Абхазии, должны иметь те же права, что и все, кто проживает в Содружестве Независимых Государств. Но пока действительность такова, что легально они не могут получить никаких прав. Да, не секрет, что большинство из них имеет российские паспорта. Но процедура выдачи их, мягко говоря, не слишком прозрачна. То же самое происходит в Приднестровье.
Так почему же нельзя сообща найти какой-то единый для стран СНГ компромиссный вариант решения этой проблемы? Ввести, например, гарантированные всеми странами-участницами паспорта СНГ, которые могли бы выдаваться и гражданам Южной Осетии, Абхазии, Нагорного Карабаха, Приднестровья. Это в значительной мере лишило бы сами "непризнанные республики" статуса ничейной земли, а их граждан - статуса изгоев. Один только такой шаг мог бы значительно поднять авторитет СНГ в глазах общества любой из стран-участниц и дать импульс к поиску выхода из нетерпимой ситуации существования таких "непризнанных" территорий и живущих на них людей. Не уверен, что это самый реалистичный и правильный подход к решению проблемы, но даже один этот пример показывает, что потенциал СНГ далеко не исчерпан, и нужна лишь политическая воля к реализации каких-то коллективных действий.
По сути дела, любая интеграционная схема предполагает создание эффективных наднациональных институтов. Как минимум это могут быть периодически проводимые встречи глав государств, но тогда принимаемые на них решения должны иметь безусловную силу для всех государств. Последние саммиты СНГ вряд ли могут служить образцом таких решений. Должен существовать если не единый парламент, то постоянно действующее представительство национальных парламентов, чего мы тоже пока не имеем. Периодические заседания Парламентской ассамблеи не эффективны и не идут ни в какое сравнение с тем же Европейским парламентом. И что особенно важно, нет ничего похожего на какую-то судебную инстанцию, которая могла бы цивилизованным образом решать конфликты в рамках СНГ. Недавние коллизии между Россией и Грузией, между Россией и Молдавией - это идеальное поле для деятельности судебной надгосударственной структуры. Если бы в СНГ существовали какие-то нормы поведения, если бы Хартия или Устав СНГ были действительно документами прямого действия для стран-участниц, это, на мой взгляд, могло бы реанимировать и в дальнейшем развить Содружество. Пока же мы видим все более жесткую суверенизацию республик, каждая из которых отстаивает свою независимость. Вряд ли при таком развитии событий можно рассчитывать на укрепление интеграционных процессов.
Объединенная Европа, как я не раз подчеркивал, из экономических взаимоотношений выросла в политический институт, в фактически единое государство, а вовсе не из политических отношений между членами этого содружества. В интеграции на пространстве бывшего СССР мы видим совершенно иную картину: различного рода интеграционные объединения (например, ШОС) направлены на объединение государств, просто имеющих общие границы (Россия, Узбекистан, Китай, Киргизия) и конъюнктурные военно-политические устремления. Ничего серьезного от такой "интеграции" ждать не приходится.
Вопиющий пример с этой точки зрения являют российско-белорусские отношения. Две поистине братские республики, народы которых вместе сражались во время Великой Отечественной войны и понесли наиболее тяжелые потери от фашистских захватчиков, оказались вдруг разделены газовой проблемой. Суть не в том, сколь профессионально обе стороны "въехали" в нее. Беда в том, что за более чем 10 лет Россия на уровне дипломатии не смогла выстроить отношения с белорусским руководством. Речь не идет о том, чтобы продавать энергоресурсы ниже рыночной цены. Но если мы действительно стремимся к интеграции, хотим прогрессивного взаимодействия, то не под бой курантов надо решать такого рода вопросы. Прежде всего необходимо ясно представить себе, чего мы хотим от наших партнеров и уместен ли, в зависимости от этого, подобный торг с ними.
Меня беспокоит, что политика в отношении СНГ находится у нас под влиянием толпы, как бы грубо это ни звучало. И это видно не только на примере Белоруссии, но и на недавних примерах отношений с Грузией и Молдавией, на примере решения внутрироссийских миграционных проблем. В самом деле, введенные недавно ограничения на миграцию, на занятие мигрантами определенных должностей и выполнение определенных видов работ в России - это потакание настроениям политически отсталых и социально бескомпромиссных слоев населения. В силу своей ограниченности (усугубляемой, кстати, действиями российской власти на протяжении последних двух десятилетий) многие наши соотечественники не отдают себе отчета в последствиях своей непримиримости. Но для власти совершенно недопустимо потакать взглядам малообразованной части населения. Если мы действительно стремимся к более справедливому социальному устройству, то невозможно себе и представить ранжирование людей по национальному и этническому признаку.
Если все это невозможно объяснить нашему правительству, то каким лидером интеграционного процесса оно собирается быть? И какой разумный прогноз судеб Содружества Независимых Государств можно предложить в такой ситуации?..
31 января 2007 г.
http://www.inozemtsev.net/news/printitem.php3?m=vert&id=763
