О перспективах федеральной модели России А. В. Усс, председатель Законодательного Собрания Красноярского края
Одним из краеугольных камней российской государственности, ее конституционных основ является новое наполнение содержания принципа федерализма. Отказавшись от разваливших Советский Союз национально-территориального начала и принципа самоопределения наций вплоть до отделения, Российская Федерация пытается развиваться на основе равноправия всех ее субъектов. Конечно, новая модель федеративных отношений нравится далеко не всем, но она апробирована в большинстве мировых федераций и отличается стабильностью и прочностью.
Нужно отметить, что особенность России как раз и заключается в намерении не полностью перейти на территориальные начала, а, сохранив отдельные элементы национальной государственности, выстроить федеративные отношения таким образом, чтобы все субъекты ее Федерации были интегрированы на основе магистрального принципа их равноправия в отношениях с Федерацией. За эти годы многое было сделано. Что-то, как и в любом деле, не получилось. Но идти вперед необходимо, ставя задачу постепенного, устойчивого развития, без рывков и резких поворотов.
От этнофедерализма к "федерализму равных возможностей"Не первый год все мы обсуждаем абсурдную ситуацию, когда формально все субъекты Российской Федерации провозглашаются равными, но часть из них на практике оказывается "равнее", чем остальные. Общим местом в дискуссиях о перспективах российского федерализма стали разговоры о претензиях республик на особый статус.
Однако Конституция Российской Федерации устанавливает для республик лишь три статутных отличия от иных субъектов Федерации - именование их "государствами", право на конституцию и собственный государственный язык. Фактически и эти отличия - лишь дань исторической традиции советских времен, политический компромисс. Однако очевиден явный крен в сторону "национально ориентированной федерации", где есть субъекты с особым статусом ("старшие братья" - республики) и есть субъекты с обычным рапным статусом ("младшие братья" - края, области и пр.). Как известно, в мировой практике государственного строительства федерации, построенные по национальному признаку, являются неустойчивыми и рано или поздно распадаются, а преобладающая тенденция - устройство федеративного союза на территориальных началах, без учета этнического фактора.
Обоснованную тревогу вызывает политика руководителей отдельных республик, упорно добивающихся всевозможных привилегий и льгот для своих регионов, обосновывающих свои просьбы и требования исходя якобы из интересов тех или иных народов, дающих свои имена республикам. Некоторые пугают чуть ли не новой Чечней. Но сколько же можно прятать собственные властные амбиции, ссылаясь на "национальную специфику", на поверку оказывающуюся в лучшем случае средневековой архаикой. Недавно мы уже дошли до того, что стали пытаться делить единую правоохранительную систему (история с референдумом в Ингушетии). А этого в наше время делать просто нельзя.
Да, Конституция Российской Федерации содержит некоторые положения, восходящие к принципам советской национальной политики, советского федерализма. Но она является и прекрасным фундаментом для строительства отношений иного типа. Часть 3 статьи 5 гласит: "Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны". Это, в частности, означает, что если один субъект Федерации каким-либо образом расширит круг своих прав перед Федерацией, автоматически вес остальные субъекты получают аналогичные права.
Равноправие воплощается не в том, чтобы за спиной остальных регионов и Федерального собрания выпросить у президента или правительства выгодный договор, указ или постановление по принципу "Кто успел, тот и съел". Равноправие - это в первую очередь единые для всех нормы, правила и единые возможности их реализации. Равноправие - это равные возможности.
Перетягивание каната
На мой взгляд, пришло время переосмыслить "достижения" договорного процесса 1994-1998 годов и привести договоры в соответствие с Конституцией и действующим законодательством. Предвижу вопрос: а как же быть с теми фактами, что сам федеральный центр проявлял инициативу в заключение таких договоров?
Тут следует отметить, что, во-первых, договоры изначально выступали в качестве временной меры. Они были скорее не средством правового регулирования, но результатом политического компромисса. Во-вторых, временный тактический успех - снятие напряженности в регионе, "умиротворение" местной элиты и т.п. - в итоге оборачивается серьезными стратегическими проблемами. В некоторых субъектах даже всерьез заявляют, что их отношения с Федерацией носят не конституционный, а договорный характер (некие ассоциированные с Федерацией государства).
В марте президентским пето завершилась очередная попытка принятия Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".
Следует вспомнить, что прежде этот закон вызывал достаточно серьезные споры в Совете Федерации. Одни мои коллеги настаивали на его априорной необходимости, в то время как другие считали его чуть ли не угрозой сложившемуся в последние годы балансу между федеральными и региональными властями. Последней точки зрения, как правило, придерживаются те, кто успел в снос время подписать выгодные договоры с федеральной властью. Их особенно пугала норма о необходимости приведения действующих договоров в соответствие с законом.
В итоге сейчас превалирует мнение, что какой бы ми был закон, принять его необходимо (возможно, преодолев вето), поскольку договорный порядок разграничения компетенции уже ясно доказал свое несовершенство, а потому нуждается в законодательном оформлении. А правильнее будет сказать: в обуздании.
Федеральное вмешательство: pro et contra
На недавней встрече глав представительных органов власти субъектов Российской Федерации с президентом была затронута проблема ответственности регионов перед федеральным центром. Почему была поднята та тема?
Ответ на вопрос кроется в том факте, что Российская Федерация в настоящее время является, пожалуй, наиболее децентрализованной федерацией в мире.
Обычно федеральное вмешательство выражается в отстранении от должности глав исполнительной власти (губернатора) субъекта Федерации, роспуске законодательных органов, назначении временных администраций для управления делами субъектов на определенный срок. Крайней мерой федерального вмешательства может выступать введение подразделений федеральной полиции или армии на территорию субъекта.
Российское законодательство подобных мер принуждения пока не предусматривает, и это оказывает негативное воздействие как на авторитет федеральной власти, так и в целом на стабильность федеративных отношений.
Конечно, этот механизм в случае недостаточной правовой проработки процедуры может стать своего рода "дубиной" для сведения политических счетов с "непослушными" региональными лидерами. Но мне представляется возможным регламентировать правовую процедуру использования этих мер таким образом, что произвол в отношении властей субъектов Федерации будет исключен. Так, например, условием для отстранения от должности президента, губернатора или роспуска законодательного органа субъекта Федерации должно служить решение Конституционного или Верховного суда о несоответствии Конституции или федеральному закону соответствующих правовых актов субъектов Федерации. Дополнительной гарантией от необоснованного применения таких мер, возможно, было бы получение согласия Совета Федерации. Собственно же их введение должно входить в прерогативу президента Российской Федерации как гаранта федеральной Конституции.
Работать сообща
Развитие и укрепление федеративных отношений невозможно без создания постоянно действующего механизма обратной связи между федеральным центром и регионами. В этой связи я считаю очень полезными регулярные встречи президента с руководителями субъектов Федерации. Это позволяет главе государства оперативно обмениваться мнениями по поводу актуальных проблем, а региональным лидерам быть в курсе политики федеральной власти. При этом крайне важно, чтобы президент нашел возможным уделять равное внимание всем членам Совета Федерации, а не только определенному кругу.
Заслуживает самого пристального внимания и такой конституционный инструмент балансировки интересов, как согласительные комиссии. Прецеденты создания подобных комиссий были, но опыт их работы оказался явно неудачным.
Между тем подобная форма работы представляется весьма перспективной. Главное здесь - изменить способ формирования комиссий. Необходимо активнее привлекать представителей законодательных и исполнительных органов власти субъектов Федерации (на основе равной нормы представительства). Вместо назначения комиссий президентскими указами, когда большинство их членов оказываются представителями федеральных структур, следует принимать постановления Совета Федерации, в свою очередь учитывающего мнения как федеральных, так и региональных органов власти.
Думаю, что механизм обратной связи должен включать в себя реальное участие субъектов Федерации в законопроектной деятельности правительства и Государственной думы путем создания совместных комиссий и рабочих групп. Необходимо существенно изменить саму процедуру участия органов государственной власти субъектов Федерации в федеральном законотворческом процессе при рассмотрении проектов законов по предметам совместного ведения. Следует нормативно закрепить, что без получения положительного заключения из более чем двух третей субъектов Федерации законопроект вообще не может быть рассмотрен в первом чтении. Более того, необходимо предоставить представителям субъектов Федерации права на участие в подготовке и обсуждении законопроекта на всех стадиях законодательного процесса в Государственной думе.
В Государственной думе порой фактически игнорируется и право субъектов Федерации на законодательную инициативу. В частности, законопроекты, внесенные Законодательным собранием Красноярского края, в целом ряде случаев были отклонены Советом Государственной думы без каких-либо формулировок, причем в крае мы узнали об этом только из сообщений СМИ. Подобная практика должна изживаться.
Федеративная модель достаточно интенсивно развивается. И без инициативы в се совершенствовании, исходящей как из центра, так и с мест, эта модель обречена на стагнацию. Прогресс не стоит на месте, и то, что даже несколько лет назад казалось панацеей (те же договоры), сейчас уже оценивается по-иному. Российская Федерация находится в начале большого пути, и отказываться от закономерных новаций, прошедших проверку временем, будет просто неразумно.
