В период раздачи суверенитетов, в начале девяностых годов, число субъектов Федерации в России резко возросло, во-первых, за счет автономных областей, вышедших из состава краев, во-вторых, за счет бывших национальных округов, которые хотя и остались в составе одного (Красноярского) краям шести областей (Архангельской, Пермской, Тюменской, Иркутской, Читинской и Камчатской), но получили статус равноправных с ними. Но вот вопросы: что означает такое равноправие, как быть субъектам в их "раздвоенном" Состоянии? - остаются во многом открытыми. Это обостряет проблему российского федерализма в целом.
История вопроса
Как известно, создание национальных округов являлось одной из форм реализации национальной политики Советского государства, наряду с образованием таких видов автономий, как автономные республики и автономные области. Образование национальных округов в РСФСР являлось одним из способов решения национального вопроса и имело своей целью сохранение самобытности, языка и культуры малых народностей.
Национальные округа рассматривались как одна из форм национальной автономии и в отличие от краев и областей являлись не первым звеном административно-территориального деления, а входили в края и области наряду с районами и другими единицами второго звена, подчиняясь краевым (областным) органам государственной власти и управления (с особенностями, вытекающими из статуса национальной автономии). Первый национальный округ был создан в 1925 году, а всего в 20 - 40-х годах их было образовано 10. И их статус, описанный в постановлениях ВЦИК РСФСР, мало чем отличался от статуса обычного района.
Именно в таком качестве при образовании Красноярского края постановлением Президиума ВЦИК от 5.12.34 г. в его состав были включены Таймырский и Эвенкийский национальные округа. Позднее в Конституции РСФСР 1937 года была установлена прямая подчиненность высших органов власти округов органам власти краев и областей, в составе которых они находились. В Конституции СССР 1977 года национальные округа были переименованы в автономные. Более подробно правовое положение автономных округов в составе краев и областей было определено в Законе РСФСР от 20 ноября 1980 года "Об автономных округах РСФСР". В частности, этот закон определил, что исполнительные комитеты Советов народных депутатов автономных округов подотчетны соответствующим исполкомам Советов краев и областей, а также наделил краевые и областные органы власти правом отменять решения органов власти округов.
Но после принятия в 1990 году Декларации о суверенитете РСФСР, провозгласившей необходимость расширения прав всех входящих в Федерацию образований, были внесены изменения в Конституцию РСФСР, согласно которым автономный округ находится в составе РСФСР и может "входить в состав края или области". Иными словами, автономный округ мог входить в состав Федерации опосредованно через край или область или непосредственно. Только один автономный округ - Чукотский - в 1992 году вышел из состава области, в которой находился, - Магаданской, и на основании отдельного закона РФ теперь непосредственно находится в составе Российской Федерации.Фактически округа стали выходить из прямого подчинения краю и области, в составе которых они находились, уже к началу 1992 года. Именно тогда на основании решений республиканских органов власти, регламентировавших отдельные сферы правового регулирования, они получили равное с другими субъектами право на создание своих бюджетов, территориальных подразделений федеральных органов власти - прокуратуры, налоговых органов и т. п., реализацию других полномочий. Де-юре же равный статус с иными субъектами Федерации округа получили, подписав 31 марта 1992 года отдельно (от края и области) Федеративный договор.
Конституция РФ 1993 года закрепила равноправный статус округов (ч. 4 ст. 5), а также и состояние " вхождения" их в состав края и областей (ч. 4 ст. 66), предусмотрев при этом возможность принятия федеральных законов о конкретном автономном округе по представлению законодательных и исполнительных органов власти этого округа и об отношениях между органами государственной власти края, области и автономного округа.
Как видно из краткой предыстории возникновения состояния "сложносоставности" - "субъект в составе субъекта", - после принятия действующей Конституции РФ возникло множество вопросов относительно взаимоотношений края, областей и автономных округов. Вот лишь несколько из них. Как же все-таки следует определять существо вхождения округа в состав края или области? Является ли территория округа частью территории края или области? Распространяется ли юрисдикция органов государственной власти края или области на округ и если распространяется, то в каких случаях и пределах? Нужно ли проводить выборы в органы государственной власти края, области на территориях округов, а также единые референдумы?
На уровне декларации
Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 года лишь частично помогло урегулировать некоторые общие вопросы. Суд указал, что состояние "вхождения" означает наличие у края и областей единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономных округов, входящих в их состав. КС разъяснил также, что полномочия органов государственной власти - края и областей распространяются на территорию автономных округов в случаях и пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Федерации и договорами между их органами государственной власти.
При этом, однако, остается открытым главный вопрос каковы основания и пределы распространения юрисдикции органов государственной власти края, области в отношении округов? КС лишь отметил, что "в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов полномочия органов государственной власти края, области на территории автономного округа осуществляются в рамка, установленных федеральным законом и договором между соответствующими органами государственной власти, но отсутствие таких договоров не может служить препятствием для распространения органов государственной власти края, области на автономный округ". Ну а как быть, если нет ни федерального закона, ни договора между краем, областью и соответствующим округом. Формула Конституционного Суда в таком случае оказывается просто декларацией.Еще коллизия, которая не была снята Конституционным Судом, - возможность одностороннего изменения статуса автономного округа. По мнению Конституционного Суда, для изменения статуса автономного округа не требуется согласий края или области. Но в соответствий со ст. 67 Конституции изменение границ между субъектами Федерации требуют обязательного взаимного согласования. Тем более что изменение статуса автономного округа может включать в себя и выход из состава края, области.
И это далеко не все вопросы, требующие своего решения на федеральном уровне, причем не только путем принятия федерального закона, но, возможно, и в результате внесения поправок в Конституцию.
В целом оценивая постановление КС, нельзя отметить стремление судей, что называется "никого не обидеть". В итоге мы имеем достаточно широкое толкование конституционных норм, которое не исключает самостоятельность округов, ни вмешательство в их дела края и областей. Определенности стало ненамного больше. Так что выход пришлось искать самим.
Самостийность или централизм
В Красноярском крае взаимоотношения органов государственной власти края и Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов складывались непросто, доходило даже до заявлений типа "округ - самостоятельный субъект, и край нам не указ". В Таймырском автономном округе блокировали выборы губернатора края в 1993-м, имелись факты воспрепятствования проведению выборов депутатов Законодательного Собрания в 1997 году, периодически возникают споры вокруг Норильского промышленного района, географически находящегося на территории Таймыра, но входящего непосредственно на правах муниципального образования в состав края. Причем анклавное положение Норильска, напрямую входящего в состав края, было закреплено еще Указом Президиума Верховного Совета РСФСР в 1953 году. С тех пор никаких решений органов государственной власти Российской Федерации по статусу Норильска не принято. В прошлом предпринимались попытки объявить Норильск окружным городом, ссылаясь на некоторые противоречия в ряде актов 50 - 60-х годов и самом факте нахождения Норильска на территории округа. Имели место факты в одностороннем порядке заставить Норильск платить налоги в бюджет округа, окружным Уставом Норильск включен в состав округа. По инициативе округа и прежнего руководства Норильского комбината разрабатывался проект Федерального закона о преобразовании Норильска в закрытое территориальное образование (ЗАТО) и даже создания на территории Норильска третьего города федерального значения наряду с Москвой и Санкт-Петербургом.
Органы власти края все это время исходят из единой предпосылки: не следует ломать сложившуюся систему административно-территориального устройства, последствия будут только негативными как в социально-экономическом, так и в геополитическом плане.
Стремясь к разумному компромиссу, край и округ подписали 2 ноября 1995 года Договор "О бюджетных отношениях между органами государственной власти края и Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа". Однако он решил временно только один вопрос - о перераспределении части налоговых платежей Норильского горно-металлургического комбината из краевого в окружной бюджет. Но до полной нормализации отношений с Таймыром еще далеко.
24 июня 1997 года был подписан Договор "Об основах взаимоотношений органов государственной власти Красноярского края и Эвенкийского автономного округа". Этот договор подтвердил вхождение округа в состав края, определил право органов государственной власти округа на законодательную инициативу в краевом Законодательном Собрании, а также обязательность проведения выборов краевых органов власти и краевых референдумов на территории округа. Стороны договорились согласовывать отдельные вопросы, представляющие взаимный интерес, в том числе путем совместной подготовки проектов нормативных актов. Правда, было признано, что распространение действия актов органов государственной власти края на территорию Эвенкийского округа возможно только при условии заключения дополнительных соглашений или при одобрении их нормативно-правовыми актами, принятыми органами государственной власти округа.
На наш взгляд, самая большая проблема - это реальное распространение юрисдикции органов власти края на округа. Без решения этой проблемы "вхождение округов в состав края" не более чем пустой звук.
Равноправие - не уравниловка
Проблема "сложносоставных" субъектов Федерации, на наш взгляд, не должна решаться исходя из крайних точек зрения. Ведь нередко можно услышать мнение, что автономные округа необходимо вернуть в подчинение краю и областям. Складывается впечатление, что действующие конституционные положения просто неведомы сторонникам подобной "крутизны". Другая крайность - в призывах избавиться от анахронизма советских времен и дать округам возможность реализовать право на выход из состава края и областей.
Как юрист и политик, могу себе представить все самые негативные последствия таких "революционных" преобразований. И поэтому предлагаю третий вариант. "Сложносоставные" субъекты Федерации - это не просто наследие советской национальной политики. Это и объективная потребность экономико-политического развития регионов. К примеру, народнохозяйственный комплекс Красноярского края и округов в его составе создавался в расчете на единую, общую систему управления, с определенной степенью централизации в руках краевых властей. Аналогичным образом экономические отношения строгость и в областях, где были образованны автономные округа. Большинство округов и сейчас по своему хозяйстве иному, финансовому, кадровому потенциалу существенно уступают краю и областям, в состав которых они входят, и нуждаются в некоей опеке. Да и в самом деле, как округ с населением около 20 тысяч человек и небольшим "столичным" поселком, на 90 процентов дотационный и живущий от завоза к завозу, может рассматриваться в качестве полностью независимого субъекта Федерации?
Еще раз подчеркну - я не сторонник ликвидации самостоятельности округов. Но нужно определить конкретные полномочия, которые более эффективно и рационально могут осуществлять именно краевые, областные органы власти, а все остальные вопросы, включая статусные (право на устав, собственные органы государственной власти, свое законодательство по предметам совместного ведения и исключительного ведения субъектов, равноправные связи с Федерацией и т. д.), должны остаться у округов. Необходимо понимать, что равноправие субъектов не означает полного равенства. Конституция России позволяет предоставить каждому субъекту тот объем правомочий, который он действительно в состоянии осилить собственными силами - именно в этом и выражается особенность федеративного устройства России.
Проблему, на мой взгляд, можно урегулировать путем принятия Федерального закона "Об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами", который установил бы полный и исчерпывающий перечень полномочий краевых, областных органов власти, которые осуществляют эти органы в отношении округов. Все иные полномочия, не указанные в законе, могут передаваться путем договоров между краем, областью и округом.
Добавлю к этому, что нужен Федеральный закон о договорах (договорных отношениях) между органами государственной власти края, области и органами государственной власти автономных округов. Принятие такого закона не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку подпадает под положения части 4 статьи 66.
Такой закон, с одной стороны, даст импульс к расширению сферы договорных отношений, к заключению новых договоров, а с другой - позволит исправить недостатки сегодняшней договорной практики.
В любом случае край или область, имеющие в своем составе округа, должны строить свои отношения на партнерских, равноправных отношениях, без окриков и обращений за решением к Федерации. Пока в решении вопросов о реализации полномочий, предоставленных Конституцией России субъектам, будут на первом месте личные амбиции, политические пристрастия или сиюминутные выгоды, борьба с кризисом в экономике будет безрезультатной. Только объединившись, осознанно, необходимость совместного решения актуальных экономических проблем, сможем доказать жизнеспособность существования "сложносоставных" субъектов нашей Федерации.
